Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 5488 del 10/03/2014

Civile Sent. Sez. U Num. 5488 Anno 2014
Presidente: SALME’ GIUSEPPE
Relatore: MAMMONE GIOVANNI

Data pubblicazione: 10/03/2014

SENTENZA

sul ricorso 14359-2009 proposto da:
BERNARDINI ELISABETTA, elettivamente domiciliata in
2014

ROMA, L.G. FARAVELLI 22, presso lo studio dell’avvocato

7

BOCCIA FRANCO RAIMONDO, che la rappresenta e difende
unitamente all’avvocato MAROTTA BIAGIO RICCARDO, per
delega in calce al ricorso;
– ricorrente –

COMMISSARIO

LIQUIDATORE

SOPPRESSE

DELLE

UNITA’

SANITARIE LOCALI DELLA PROVINCIA DI PALERMO – GESTIONE
STRALCIO, in persona del Commissario liquidatore protempore, ASSESSORATO REGIONALE ALLA SANITA’ DELLA

tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI
PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO
STATO, che li rappresenta e difende ope legis;
– controri correnti e ricorrenti incidentali

–

avverso la sentenza n. 316/2009 della CORTE D’APPELLO
di PALERMO, depositata il 01/04/2009;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 14/01/2014 dal Consigliere Dott. GIOVANNI
MAMMONE;
uditi

gli

avvocati

Monica

GRASSI

per

delega

dell’avvocato Franco Raimondo Boccia, Massimo SANTORO
dell’Avvocatura Generale dello Stato;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. MAURIZIO VELARDI, che ha concluso per
l’accoglimento del ricorso principale, rigetto
dell’incidentale.

REGIONE SICILIANA, in persona dell’Assessore pro-

1.- L’avv. Elisabetta Bernardini, già dipendente della USL n. 59
della Provincia di Palermo e transitata, a seguito della soppressione di
questa alle dipendenze della Azienda USL n. 6 di Palermo, fu investita
dal Direttore generale dell’Azienda, commissario liquidatore della
disciolta USL, dell’incarico di definire in via transattiva le controversie
per il ritardo nei pagamenti delle prestazioni farmaceutiche pendenti
tra le unità sanitarie locali della Provincia ed i soggetti fornitori.
Definito il contenzioso con accordo transattivo, nell’anno 2000 la
Gestione liquidatoria deliberò il compenso professionale in favore
dell’avv. Bernardini.
2.- Non essendo intervenuto il pagamento, quest’ultima propose
ricorso per decreto ingiuntivo al Giudice del lavoro di Palermo per
ottenere il pagamento di una somma pari a quella già liquidata a titolo
di compenso. Concesso il decreto nei confronti del Commissario
liquidatore per il pagamento di € 65.627,78, proponevano opposizione
lo stesso Commissario e l’Assessore alla Sanità della Regione.
3.- Sosteneva l’opponente Assessorato che la richiedente, quale
dipendente dell’Azienda sanitaria, a’ termini di contratto collettivo non
aveva diritto ad alcun trattamento economico aggiuntivo, salvo
l’attribuzione pro quota delle spese legali recuperate. Il Tribunale
rilevava che l’incarico de quo era stato conferito dal Commissario
liquidatore dell’U.S.L. di provenienza, ovvero da un soggetto diverso
dall’ente datore di lavoro, il che escludeva che la ricorrente avesse lo ius
postulandi, atteso che la controversia era al di fuori di quelle per le quali
era abilitata all’esercizio professionale. Riteneva, invece, che, se la
prestazione professionale fosse stata svolta per conto dell’Azienda
sanitaria subentrante, il richiesto compenso non sarebbe spettato, dato
che il contratto collettivo prevedeva l’attribuzione delle sole spese
recuperate. Considerato che l’avv. Bernardini non era iscritta all’Albo
degli Avvocati, ma solo nell’Elenco speciale annesso riservato agli
avvocati degli uffici legali degli enti pubblici, riteneva nulla l’attività
professionale espletata e, accolta l’opposizione, revocava il decreto
ingiuntivo.
4.- Proposto appello dall’avv. Bemardini, la Corte d’appello di
Palermo con sentenza 1.04.09, affermate la propria giurisdizione e la
legittimazione passiva dei soggetti opponenti, rigettava l’impugnazione.
Premetteva la Corte che gli avvocati dipendenti di enti pubblici sono
abilitati al patrocinio unicamente delle cause e gli affari propri dell’ente
dal quale dipendono e non anche degli enti dotati di distinta
soggettività. Rilevava che l’Azienda USL n. 6 e la Gestione liquidatoria
delle USL soppresse erano soggetti diversi, di modo che l’avvocatessa,
dipendente dell’Azienda USL n. 6 e iscritta nell’elenco speciale annesso
7. Bernardini Elisabetta c. Assess. Sanità Regione Sicilia (r.g. 14359-09)

1

Svolgimento del processo

all’albo professionale, ex art. 3, u. c., lett. b), del r.d.l. 27.11.33 n. 1578
non poteva patrocinare le cause della Gestione liquidatoria. Pertanto,
non essendo la predetta iscritta all’Albo degli Avvocati, l’incarico
conferitole era nullo ai sensi dell’art. 2231 c.c. e la prestazione eseguita
non dava diritto a compenso.
4.- Contro questa sentenza l’avv. Bemardini proponeva ricorso
per cassazione. Si difendevano con unico patrocinio, con controricorso
e ricorso incidentale condizionato, l’Assessore alla Sanità della Regione
Sicilia ed il Commissario liquidatore, a loro volta contrastati da
controricorso della ricorrente principale.
5.- Chiamato il ricorso dinanzi alla Sezione Lavoro, il Collegio
giudicante rilevava che il ricorso incidentale proponeva questioni
inerenti la giurisdizione e che, contemporaneamente, sulle censure
proposte dalla ricorrente principale in punto di ius postulandi degli
avvocati dipendenti dagli enti pubblici esisteva contrasto nell’ambito
della giurisprudenza di legittimità. Lo stesso Collegio disponeva,
pertanto, la trasmissione del atti al Primo Presidente per l’investitura
delle Sezioni unite.
Motivi della decisione
6.- L’avv. Bernardini con unico mezzo di gravame deduce
violazione dell’art. 3 del r.d.l. 27.11.33 n. 1578 e dell’art. 2, c. 14, della 1.
28.12.95 n. 549. In forza di detto art. 2, c. 14, i direttori generali delle
Aziende USL, investiti delle funzioni di commissari liquidatori delle
disciolte UU.SS.LL., per l’esercizio delle loro funzioni debbono
ragionevolmente avvalersi degli uffici della propria Azienda USL, in
ragione dell’assunzione come propri da parte di quest’ultima degli
affari della gestione liquidatoria. Tale realtà organizzativa — validata da
una circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri — deve essere
considerata dall’interprete dell’art. 3 del r.d.l. n. 1578, il quale dovrà
prendere atto che lo ius postulandi degli avvocati degli uffici legali delle
AUSL deve estendersi anche agli affari dagli stessi trattati per le
Gestioni liquidatorie delle UU.SS.LL. Esclusa la nullità ravvisata dalla
Corte d’appello, pertanto, la causa dovrà essere rimessa a detto giudice,
il quale dovrà esaminare le obiezioni di merito formulate dalla difesa
dell’Amministrazione.
7.- Con il ricorso incidentale condizionato i controricorrenti
deducono due motivi di ricorso.
7.1.- Ove fosse corretta la ricostruzione in diritto sostenuta dalla
ricorrente, sussisterebbe la giurisdizione del giudice amministrativo, in
quanto la Bernardini agirebbe per pretese correlate ad un rapporto di
pubblico impiego per attività poste in essere negli anni 1996-1997 e,
quindi, prima del 30.06.98, il che comporterebbe che in forza della
7. Bernardini Elisabetta c. Assess. Sanità Regione Sicilia (r.g. 14359-09)

2

pt(

7. Bernardini Elisabetta c. Assess. Sanità Regione Sicilia (r.g. 14359-09)

3

norma transitoria dell’art. 69, c. 7, del d.lgs. 30.03.01 n. 165 — per la
quale le controversie dei pubblici dipendenti privatizzati sono attribuite
al giudice ordinario solo se relative a questioni attinenti a periodo del
rapporto di lavoro successivo al 30.06.98 — la giurisdizione dovrebbe
essere assegnata al giudice amministrativo.
7.2.- Accolta la censura di cui al primo motivo e affermato che,
in ragione della natura del rapporto della Bernardini da qualificare
come impiego pubblico, la giurisdizione apparterrebbe al giudice
amministrativo essendo la domanda riferita a questioni attinenti al
periodo di lavoro antecedente al 30.06.98, dovrebbe farsi applicazione
della decadenza comminata dallo stesso art. 69, c. 7, del d.lgs. 30.03.01
n. 165, essendo la domanda relativa a controversia promossa dopo il
15.09.00.
8.- Il giudice di appello dà per scontate alcune circostanze di
fatto che non sono messe in dubbio né dalla ricorrente principale né
dai ricorrenti incidentali, e cioè che l’Avv. Bernardini fosse dipendente
della Azienda USL n. 6 di Palermo e che, quale addetta all’ufficio
legale, fosse iscritta nell’Elenco speciale annesso all’Albo professionale,
ai sensi dell’art. 3, c. 4, lett. del r.d.l. 27.11.33 n. 1578, recante
l’ordinamento della professione di avvocato e procuratore. Rileva,
tuttavia, lo stesso giudice che, pur essendo l’incarico cui è riconnessa la
richiesta di pagamento del compenso conferito dal Direttore generale
della Azienda sanitaria di cui la predetta era dipendente, nella specie la
predetta aveva operato in carenza di ius postulandi, atteso che il
Direttore generale aveva conferito l’incarico nella qualità di
Commissario della gestione liquidatoria di una soppressa Unità
sanitaria locale e, quindi, in forza di una soggettività diversa da quello
di organo rappresentativo dell’AUSL di cui la Bernardini era
dipendente. Tale diversa soggettività e la non riferibilità dell’attività
professionale posta in essere all’Azienda datrice di lavoro comportava,
pertanto, che la professionista aveva operato in carenza di abilitazione
professionale e che l’attività prestata era affetta da nullità assoluta.
9.- La giurisprudenza di legittimità è orientata nel senso che lo
ius postulandi degli avvocati dipendenti da enti pubblici, inseriti in
autonomi uffici legali istituiti presso gli enti in questione ed iscritti
nell’elenco speciale annesso all’albo, è limitato alle cause ed agli affari
propri dell’ente presso il quale gli iscritti prestano la loro opera.
Essendo quella dell’art. 3, c. 4, lett. del r.d.l. 27.11.33 n. 1578 norma di
stretta interpretazione, detta giurisprudenza esclude che l’espletamento
di affari di soggetto pubblico diverso da quello di appartenenza
costituisca condizione sufficiente a legittimare il legittimo esercizio
dell’attività professionale (v. sentenze 6.07.05 n. 14213, 16.09.04 n.
18686 e 8.09.04 n. 18090).

7. Bernardini Elisabetta c. Assess. Sanità Regione Sicilia (r.g. 14359-09)

4

10.- Con riferimento alla fattispecie puntuale del patrocinio degli
affari propri della Gestione liquidatoria da parte di avvocato
dipendente da Azienda sanitaria al cui direttore generale la regione
abbia attribuito le funzioni di commissario liquidatore, altra
giurisprudenza di legittimità ritiene permanere il diritto di esercizio
professionale ove detto direttore generale si avvalga per l’esercizio di
tali funzioni (e quindi per la trattazione degli affari della disciolta unità
sanitaria locale), delle strutture operative dell’Azienda di appartenenza.
In questo caso, infatti, gli avvocati interni di questa Azienda possono
esercitare lo ius postulandi anche per conto della gestione liquidatoria,
nel quadro di un fenomeno – non sconosciuto al diritto amministrativo
– di utilizzazione da parte di un ente dell’ufficio di un altro ente
(sentenze 16.01.09 n. 975, 16.05.08 n. 12402 e 12.08.00 n. 10778).
Fulcro di tale procedimento interpretativo è il riscontro del
contenuto dei poteri concretamente attribuiti dalla legge regionale ai
commissari liquidatori. Proprio quella della verifica dei poteri conferiti
al commissari liquidatori, da ultimo seguita, è la via per risolvere il
contrasto tra queste due (apparentemente) diverse impostazioni.
11.- La 1. 28.12.95 n. 549, recante misure di razionalizzazione
della finanza pubblica, nell’ambito della generale revisione della
disciplina della materia sanitaria nazionale avviata con il d.lgs. 30.12.92
n. 502 e la 1. 23.12.94 n. 724, al fine del contenimento dei costi delle
strutture relative, prevede che, per l’accertamento della situazione
debitoria delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere al 31
dicembre 1994, “le regioni attribuiscono ai direttori generali delle
istituite aziende unità sanitarie locali le funzioni di commissari liquidatori
delle soppresse unità sanitarie locali ricomprese nell’ambito territoriale
delle rispettive aziende …” e che “… I commissari entro il termine di
tre mesi provvedono all’accertamento della situazione debitoria e
presentano le risultanze ai competenti organi regionali” (art. 2, c. 14).
La Regione Sicilia dette attuazione alla riforma attuata con le
disposizioni del d.lgs. n. 502 con la legge regionale 3.11.93 n. 30, con le
integrazioni derivanti dalle prerogative dello Statuto speciale, ed a tale
scopo sostituì le originarie unità sanitarie locali con nove unità sanitarie
corrispondenti all’ambito territoriale di ciascuna provincia regionale
(artt. 1 e 6). Contestualmente statuì che con provvedimento del
presidente della regione fosse nominato un commissario straordinario
per l’attivazione delle aziende unità sanitarie locali, al quale erano
altresì assegnate le funzioni di amministratore straordinario delle
preesistenti unità sanitarie locali il cui territorio fosse confluito
nell’azienda unità sanitaria locale per la cui attivazione egli era stato
nominato (art. 55).
Per quanto qui interessa circa l’ulteriore sviluppo delle fonti
regionali primarie e secondarie, deve rilevarsi che con decreto 28.04.95

7. Bernardini Elisabetta c. Assess. Sanità Regione Sicilia (r.g. 14359-09)

5

dell’Assessore regionale alla Sanità, emanato in attuazione della detta
legge n. 30 del 1993 le Aziende U.S.L. sono subentrate in tutti i
procedimenti amministrativi in corso e nei rapporti giuridici posti in
essere dalle USL. Lo stesso decreto ha previsto che presso ogni
azienda USL ed ospedaliera fosse istituito, per la durata di un anno,
decorrente dalla data di attivazione delle stesse, un ufficio stralcio per
la gestione dei rapporti posti in essere dalle soppresse USL, posto sotto
la responsabilità del direttore generale dell’azienda, che assumeva le
funzioni di commissario liquidatore.
A questo decreto hanno fatto seguito il decreto Presidente della
Regione 7.07.95 n. 189, che ha costituito le Aziende Sanitarie e
nominato i direttori generali, ed i decreti dell’Assessore regionale alla
Sanità del 12.07.95 recanti il n. da 16281 al n. 16305 del 12 luglio 1995
che hanno istituito le gestioni stralcio ricomprese nell’ambito delle
rispettive aziende.
Su questo articolato panorama normativo regionale si è inserito
l’art. 2, c. 14, della già richiamata legge n. 459 del 1995 n. 459.
12.- All’esito di questa disamina dell’ordinamento regionale in
tema di sanità, conoscibile dal giudice di legittimità in forza del
principio iura novit curia, deve ritenersi che lo svolgimento delle
funzioni di commissario liquidatore delle disciolte unità sanitarie locali
da parte dei direttori generali delle Aziende sanitarie locali, dopo la
riforma degli anni 1992-1995, comportava che costoro potessero
valersi degli uffici e delle strutture amministrative delle Aziende cui
erano assegnati. A tale conclusione può pervenirsi nonostante nella
legislazione regionale manchi una esplicita formulazione del principio
che i direttori generali si avvalgono per lo svolgimento della funzione
liquidatoria delle strutture operative dell’azienda, atteso che non è
previsto che essi possano valersi di diverso comparto amministrativo o
possano creare al riguardo una struttura apposita.
13.- Tali affermazioni comportano la fondatezza della tesi
sostenuta dall’avv. Bernardini, nel senso che l’attività svolta per
incarico del Direttore generale/ Commissario liquidatore nell’interesse
dell’Azienda sanitaria Palermo n. 6 era strettamente riconnessa alla sua
qualità di avvocato dipendente dell’Azienda stessa, come tale abilitata
all’esercizio professionale in ragione dell’iscrizione nell’Elenco speciale
annesso, ai sensi dell’art. 3, c. 4, lett. del r.d.l. 27.11.33 n. 1578.
14.- La circostanza che l’attività professionale fosse ricollegata
alla qualità di dipendente dell’Azienda impone, tuttavia, al Collegio di
rilevare che circa la spettanza del richiesto compenso si era già
pronunziato il giudice di primo grado. La sentenza del Tribunale,
infatti, aveva affermato che ove la prestazione professionale fosse
rientrata tra le attività officiose svolte per conto dell’Azienda sanitaria
dalla ricorrente, il richiesto compenso non sarebbe spettato, dato che il

Per questi motivi
La Corte rigetta il ricorso principale e dichiara assorbito quello
incidentale, compensando tra le parti le spese del giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma il 14 gennaio 2014
7
–

contratto collettivo nella specie applicabile prevedeva che al
professionista potessero essere attribuite solo le “spese recuperate dalla
controparte”, e non anche che potessero essere corrisposti compensi
aggiuntivi al normale trattamento economico — quand’anche essi
fossero ricollegati a specifici incarichi da espletare nell’ambito del
rapporto di servizio. Ai fini della pronunzia sulla richiesta di revoca del
decreto ingiuntivo, il giudice aveva logicamente anteposto la ritenuta (e
ora rivelatasi insussistente) mancanza di ius postulandi e con questa
motivazione aveva rigettato la domanda di corresponsione del
compenso.
Dato che l’appello dell’a. Bernardini è stato interamente
indirizzato a contestare l’affermata nullità dell’attività professionale
svolta, tralasciando la ratio decidendi subordinata, deve ritenersi avvenuta
la formazione del giudicato interno sulla diversa questione della non
spettanza del richiesto compenso, per avere questa formato oggetto di
una pronuncia espressa e non impugnata.
15.- Essendo il dispositivo della sentenza impugnata conforme a
diritto, deve essere corretta la motivazione nel senso da ultimo
evidenziato ed il ricorso principale deve essere rigettato, con
assorbimento del ricorso incidentale.
16.- Le spese del giudizio di legittimità debbono essere
compensate tra le parti.