Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 5342 del 06/03/2018


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Civile Ord. Sez. 3 Num. 5342 Anno 2018
Presidente: CHIARINI MARIA MARGHERITA
Relatore: OLIVIERI STEFANO

dei
versamenti

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

ICI –

sul ricorso 1088-2015 proposto da:

posizione di
esclusiva di

EQUITALIA CENTRO SPA in persona del Dott. MARCO

Ente Poste ,
poi Poste

RANIERI, elettivamente domiciliata in ROMA, P.ZA

Italiane
s.p.a.

BARBERINI

12,

presso lo studio dell’avvocato ALFONSO

MARIA PAPA MALATESTA, che la rappresenta e difende

(monopolio
legale) violazione

giusta procura speciale in calce al ricorso;

dell’ordinamento
comunitario

– ricorrente –

– aiuto di
Stato –

contro

abuso di
posizione

201.7

POSTE ITALIANE SPA 97103880585;

dominante RINVIO di

– intimati –

2174

QUESTIONE
PREGIUDIZIALE

Nonché da:

alla CORTE

POSTE ITALIANE SPA 97103880585 in persona del legale
rappresentante

pro

tempore,

1

elettivamente

di GIUSTIZIA

R .G.N.

1088/2015

Data pubblicazione: 06/03/2018

domiciliata in ROMA, VIA ORAZIO 3, presso lo studiocrdn.
dell’avvocato VITO BELLINI, che la rappresenta eRep.
difende giusta procura speciale a margine delud.
controricorso e ricorso incidentale;

14/11/2017

PU

– ricorrente incidentale –

EQUITALIA CENTRO SPA in persona del Dott. MARCO
RANIERI, elettivamente domiciliata in ROMA, P.ZA
BARBERINI 12, presso lo studio dell’avvocato ALFONSO
MARIA PAPA MALATESTA, che la rappresenta e difende
giusta procura speciale in calce al ricorso
principale;
– controricorrente all’incidentale –

avverso

la

sentenza

n.

837/2013

della

CORTE

D’APPELLO di ANCONA, depositata il 20/11/2013;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 14/11/2017 dal Consigliere Dott. STEFANO
OLIVIERI;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. MARIO FRESA che ha concluso in via
principale accoglimento l ° motivo del ricorso
principale, assorbiti gli altri; inammissibilità e
in subordine rigetto 1 ° motivo ricorso incidentale,
assorbiti gli altri in via subordinata rinvio ex
art. 267 tr. alla corte di giustizia;
udito l’Avvocato ALFONSO MARIA PAPA MALATESTA;

2

contro

udito l’Avvocato VITO BELLINI;

3

ORDINANZA

A. Oggetto del procedimento principale e fatti pertinenti
,

Il procedimento verte sui corrispettivi (“commissione”) pretesi da Poste
Italiane s.p.a. in ordine al servizio di gestione del “conto corrente postale”

(successivamente Agente) del servizio di riscossione tributi per conto di diversi
Comuni del Centro-Italia, e sul quale vengono a confluire i versamenti dei
singoli contribuenti tenuti al pagamento della imposta comunale sugli immobili
(ICI).
Entrambi i Giudici che si sono espressi nei precedenti gradi di merito
(sentenza del Tribunale di Pesaro 8.8.2006 n. 487; sentenza Corte d’appello di
Ancona 20.11.2013 n. 837) hanno riconosciuto il diritto di Poste Italiane s.p.a.
a percepire i corrispettivi per il servizio prestato a favore del Concessionario.
La causa pende attualmente avanti la Corte Suprema di cassazione, sul
ricorso proposto dal Concessionario Equitalia Centro s.p.a. (società che ha
incorporato Equitalia Marche Due s.p.a.) cui si è opposta Poste Italiane s.p.a.
impugnando a sua volta, in via incidentale, la sentenza di secondo grado che
aveva limitato l’importo dovuto ai soli periodi 1.4.1997-31.5.2001 e 1.6.200130.6.2003, negandolo per i periodi successivi 1.7.2003-11.12.2006.
Sostiene il Concessionario Equitalia Centro s.p.a. che la pretesa deve
considerarsi illegittima in quanto :
a) la disciplina normativa che regola la riscossione della imposta (Decreto
legislativo 30.12.1992 n. 504, art. 10; legge 23.12.1996 n. 662, art. 2,
commi 18-20; Dpr 14.3.2001 n. 144, art. 2) impone al Concessionario di
intrattenere con Poste Italiane s.p.a., un rapporto di conto corrente
postale: il Concessionario è, quindi, incondizionatamente vincolato diversamente incorrendo nell’inadempimento alle obbligazioni derivanti
dalla concessione/appalto del servizio pubblico di riscossione tributi
affidatogli dai Comuni- a stipulare detto contratto di conto corrente
4

, intestato ad Equitalia Marche Due s.p.a. in qualità di Concessionario

postale, alle condizioni tutte unilateralmente predisposte da Poste
Italiane s.p.a., compresa la determinazione del corrispettivo del servizio
(cd. commissione) stabilito per il periodo 1.4.1997-31.5.2001 in misura
pari a lit. 100 per ogni bollettino lavorato e, per il periodo successivo,
nella misura pari a lit. 450 (C 0,23)

,

b) che tale normativa viene ad istituire un vero e proprio monopolio legale

dominante a detrimento del Concessionario -soggetto a qualsiasi
arbitraria determinazione del compenso-, nonché una indebita posizione
di vantaggio sul mercato rispetto agli altri soggetti economici che
operano in concorrenza, venendo a risolversi di fatto in un aiuto di
Stato, non notificato alla Commissione, vietato ai sensi dell’ordinamento
comunitario
c)

che la disciplina normativa in questione deve essere disapplicata in
quanto incompatibile e violativa degli artt. 107 e 108 TFUE o, in
subordine, degli artt. 102 e 106 TFUE e dell’art. 4 TUE

Poste Italiane s.p.a. ha controdedotto, sostenendo che:
1- il servizio di conto corrente postale, quando anche reso in regime di
monopolio ai sensi dell’art. 2597 c.c., non consentiva per ciò stesso di
pervenire alla conclusione che dovesse essere prestato a titolo gratuito;
2- la obbligatorietà della apertura del conto imposta al Concessionario non
impediva a questo di traslare la relativa onerosità “rinegoziando” la
convezione con i Comuni, utilizzando gli ordinari rimedi apprestati
dall’ordinamenti ai privati per riequilibrare sopravvenute eccesive
sproporzioni tra le prestazioni contrattuali;
3- la determinazione dei compensi non era stata arbitraria, essendosi
attenuta Poste Italiane s.p.a. ai

“criteri di omogeneità e parità di

trattamento” tra i Concessionari, previsti dal Dpr n. 144/2001, e
comunque

alle tariffe stabilite nella delibera del Consiglio di

amministrazione n. 57/1996 e quindi nelle “Condizioni Economiche
5

, a favore di Poste Italiane s.p.a. che sfrutterebbe quindi una posizione

Bancoposta” pubblicate nella Gazzetta Ufficiale 15.5.2001 n. 111 “che

prevedono una commissione unitaria massima di lire 600, per ogni
bollettino lavorato”, di importo ben maggiore di quello richiesto al
Concessionario;
4- non rilevava la circostanza che i contribuenti che intendevano versare
l’imposta mediante bollettino c/c postale intestato al Concessionario,

trattandosi di attività diversa dal rapporto di gestione del conto
intrattenuto con il Concessionario;
5- doveva escludersi una posizione di monopolio legale di Poste Italiane
s.p.a. in quanto la stessa normativa fiscale prevedeva forme alternative
di pagamento della imposta, non vincolando pertanto i contribuenti ad
avvalersi del pagamento con bollettino di c/c postale.

B. Le disposizioni giuridiche pertinenti
Poste Italiane s.p.a. è società di diritto privato con azionariato di
maggioranza a controllo pubblico, costituita a seguito del processo di
privatizzazione disposto con Decreto legge 1.12.1993 n. 487 convertito con
modificazioni in Legge 29.1.1994 n. 71: in particolare l’art. 8 del decreto legge
demandava al consiglio di amministrazione della società di predisporre uno
schema di “contratto di programma” -da stipulare con il Ministero delle Poste e
Telecomunicazioni- volto ad individuare “le attività ed i servizi da svolgere”
nonché “i criteri di determinazione delle tariffe”.

In concomitanza con la

trasformazione privatistica dell’ente, veniva allo stesso riservata, con Decreto
legislativo 23 luglio 1999 n. 261 -adottato in attuazione della direttiva
97/67/CE, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei
servizi postali comunitari e per il miglioramento delle qualità del serviziol’attività di fornitura del “servizio universale” di corrispondenza, definita di
preminente interesse generale (art. 1, comma 1; art. 3), con facoltà di riserva
anche di altri servizi attinenti la corrispondenza interna e transfrontaliera “nella

misura necessaria al mantenimento” dell’ente (art. 4) e con la previsione di un
6

dovessero pagare una commissione per il servizio di pagamento,

”Fondo di compensazione degli oneri del servizio universale” attivabile qualora
“i servizi riservati non procurano al fornitore…, entrate sufficienti a garantire
l’adempimento degli obblighi [n.d.r. relativi al servizio universale] gravanti sul
fornitore stesso” (art. 10), venendo ad essere istituito il conseguente obbligo
di separazione contabile dei servizi riservati e non riservati (art. 7).

fattispecie:
– l’art. 10, comma 3, Decreto legislativo 30 dicembre 1992 n. 504 (in GU
n.305 del 30-12-1992 – Suppl. Ordinario n. 137)

recante “Riordino della

finanza degli enti territoriali a norma dell’art. 4 della legge 23 ottobre 1992 n.
421” (come modificato dal Decreto legislativo 1.12.1993 n. 518, art. 1)
disciplina il servizio di gestione del conto corrente dedicato al versamento
dell’ICI (imposta comunale sugli immobili), svolto da Poste Italiane s.p.a., e
per il quale tale società chiede il pagamento delle commissioni maturate sulle
singole operazioni : “3.

L’imposta dovuta ai sensi del comma 2 deve essere

corrisposta mediante versamento diretto al concessionario della riscossione
nella cui circoscrizione e’ compreso il comune di cui all’articolo 4 ovvero su
apposito conto corrente postale intestato al predetto concessionario, con

arrotondamento a mille lire per difetto se la frazione non e’ superiore a 500
lire o per eccesso se e’ superiore; al fine di agevolare il pagamento, il
concessionario invia, per gli anni successivi al 1993, ai contribuenti moduli
prestampati per il versamento. La commissione spettante al concessionario
e’ a carico del comune impositore ed e’ stabilita nella misura dell’uno per cento
delle somme riscosse, con un minimo di lire 3.500 ed un massimo di lire
100.000 per ogni versamento effettuato dal contribuente.”
– l’art. 2, comma 18, della legge 23 dicembre 1996 n. 662 (GU n.303 del
28-12-1996 – Suppl. Ordinario n. 233) dispone . ”

Con decorrenza dal 1

gennaio 1997, il tasso d’interesse riconosciuto ai titolari di conto corrente
postale e’ determinato dall’Ente poste italiane. Esso puo’ essere definito in
maniera differenziata per tipologia di correntista e per caratteristiche del conto,
7

In tale quadro di riferimento debbono collocarsi le disposizioni applicabili alla

fermo restando l’obbligo di pubblicita’ e di parita’ di trattamento in presenza di
caratteristiche omogenee. In maniera analoga l’Ente poste italiane puo’
stabilire commissioni a carico dei correntisti postali.

Il

– l’art. 2, comma 19, e comma 20 della medesima legge n. 662/1996
..

prevede che : “19. I servizi postali e di pagamento per i quali non e’

– esplicitamente previsto dalla normativa vigente un regime di

regime di libera concorrenza. In relazione a tali servizi cessa, con decorrenza
dal 1 aprile 1997, ogni forma di obbligo tariffario o sociale posto a carico
dell’Ente poste italiane nonche’ ogni forma di agevolazione tariffaria relativa ad
utenti che si avvalgono del predetto Ente, definite dalle norme vigenti E’
fatto obbligo all’ente di tenere registrazioni contabili separate, isolando in
particolare i costi e i ricavi collegati alla fornitura dei servizi erogati in
regime di monopolio legale da quelli ottenuti dai servizi prestati in regime di

libera concorrenza.

20. Con decorrenza dal li3prile 1997, i prezzi dei servizi

di cui al comma 19 sono stabiliti, anche tramite convenzione, dall’Ente poste
italiane, tenendo conto delle esigenze della clientela e delle caratteristiche della
domanda, nonche’ dell’esigenza di difesa e sviluppo dei volumi di traffico….”

Occorre evidenziare che le norme del Decreto Legislativo 30.12.1992 n. 504
-che prescrivono l’obbligo di apertura di un conto corrente postale intestato al
Concessionario sul quale debbono essere riversati i pagamenti dell’ICI
effettuati dai contribuenti- non sono state abrogate dalle riforme normative
apportate alla disciplina della riscossione delle altre imposte, che di seguito si
riassumono, tutte dirette ad ampliare le modalità di pagamento dei tributi
anche attraverso il sistema bancario. In particolare tanto la possibilità
riconosciuta ai contribuenti di effettuare i pagamenti delle imposte anche
mediante delega irrevocabile alle banche, quanto la facoltà attribuita ai Comuni
impositori di avvalersi anche di forme di riscossione dirette delle imposte,
mediante versamento su conti intestati alla tesoreria comunale, non hanno

8

monopolio legale sono svolti dall’Ente poste italiane e dagli altri operatori in

inciso sull’obbligo imposto al Concessionario di dotarsi, comunque, di un
proprio conto corrente postale. Ed infatti :
– con gli artt. 5, 6 e 7 del Decreto del Ministro delle Finanze 28
dicembre 1993, n. 567 (recante “Regolamento di attuazione dell’art. 78,

_ commi da 27 a 38, della legge 30 dicembre 1991, n. 413, concernente
l’istituzione del conto fiscale”, GU n.306 del 31-12-1993), è stato consentito ai
soggetti titolari di “conto fiscale” di versare gli importi concernenti “l’imposta
sul reddito delle persone fisiche, l’imposta sul reddito delle persone
giuridiche dovute anche in qualita’ di sostituto d’imposta, l’imposta locale sui
redditi, le imposte sostitutive delle anzidette e l’imposta sul valore aggiunto”,
direttamente presso gli sportelli del Concessionario ovvero, in alternativa,
“presso una delle aziende di credito” mediante “delega irrevocabile di
versamento al concessionario” (ai sensi dell’art. 8, comma 1, del medesimo
regolamento “Le aziende di credito sono tenute ad accreditare in forma
irrevocabile al competente concessionario le somme versate dagli
intestatari mediante delega entro il terzo giorno lavorativo successivo a
quello del ricevimento, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 15
gennaio 1948, n. 1 e dall’art. 1 della legge 24 gennaio 1962, n. 13, con valuta
e disponibilita’ del giorno dell’accreditamento, escluso in ogni caso il ricorso
all’accredito in conto corrente postale.”).

Il servizio fornito dalle aziende di

credito era remunerato per ciascuna operazione con un compenso, a totale
carico del Concessionario (art. 10), prevedendosi contestualmente un aumento
della

“commissione spettante ai concessionari…..per i versamenti diretti

effettuati agli sportelli dei concessionari stessi” (art. 12)
– il Decreto Legislativo 9 luglio 1997, n. 241

(recante : “Norme di

semplificazione degli adempimenti dei contribuenti in sede di dichiarazione dei
redditi e dell’imposta sul valore aggiunto, nonche’ di modernizzazione del
sistema di gestione delle dichiarazioni. GU n.174 del 28-7-1997), con l’art. 19,
ha generalizzato il sistema di pagamento indicato, prevedendo che

“i

versamenti delle imposte, dei contributi, dei premi previdenziali ed assistenziali
e delle altre somme, al netto della compensazione, sono eseguiti mediante
delega irrevocabile ad una banca convenzionata”, demandando al Ministro delle
9

_.

finanze, di concerto con i Ministri del tesoro e del lavoro e della previdenza
sociale la stipula delle relative convenzioni -nelle quali doveva essere anche
determinata la misura del compenso per il servizio svolto dalle banchestabilendo inoltre, al comma 6, che “Con decreto del Ministro delle finanze, di
concerto con i Ministri del tesoro e delle poste e delle telecomunicazioni, la
delega di pagamento puo’ essere conferita all’ente poste italiane, secondo
..

disposizioni del presente decreto.”
– l’art. 62, comma 2, del Decreto Legislativo 30 luglio 1999 1 n. 300
(recante “Riforma dell’organizzazione del Governo, a norma dell’articolo 11
della legge 15 marzo 1997, n. 59.”, in GU n.203 del 30-8-1999 – Suppl.
Ordinario n. 163), nel disciplinare la Agenzia delle Entrate, ha consentito la
estensione del sistema di riscossione dei tributi mediante delega bancaria
anche per i tributi locali, disponendo che

“L’agenzia e’ competente in

particolare a svolgere i servizi relativi alla amministrazione, alla riscossione e al
contenzioso dei tributi diretti e dell’imposta sul valore aggiunto, nonche’ di
tutte le imposte, diritti o entrate erariali o locali gia’ di competenza del
dipartimento delle entrate del ministero delle finanze o affidati alla sua
gestione in base alla legge o ad apposite convenzioni stipulate con gli
enti impositori.”

– l’art. 59, comma 1, lett. n) del Decreto Legislativo 15 dicembre 1997
n. 446 (recante: “Istituzione dell’imposta regionale sulle attivita’ produttive,
revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell’Irpef e istituzione
.

di una addizionale regionale a tale imposta, nonche’ riordino della disciplina dei
tributi locali.”, in GU n.298 del 23-12-1997 – Suppl. Ordinario n. 252) ha
riservato ai Comuni la adozione di apposito regolamento in materia di
riscossione dei tributi locali, volto a “razionalizzare le modalita’ di esecuzione
dei versamenti, sia in autotassazione che a seguito di accertamenti,
prevedendo,

in aggiunta o in sostituzione del pagamento tramite il

concessionario

della riscossione, il

versamento sul conto corrente

postale intestato alla tesoreria del comune e quello direttamente presso
la tesoreria medesima, nonche’ il pagamento tramite sistema bancario”
lo

modalita’ e termini in esso fissati. All’Ente poste italiane si applicano le

(la abrogazione della disposizione ad opera dell’art. 1, comma 175, della Legge
27 dicembre 2006 n. 296, non ha pregiudicato, comunque, la facoltà dei
Comuni di applicazione delle nuove forme di riscossione delle imposte locali,
avuto riguardo alla potestà regolamentare generale riservata agli enti locali
dall’art. 52, comma 1, del medesimo decreto legislativo del 1997 :

“Le

province ed i comuni possono disciplinare con regolamento le proprie entrate,

fattispecie imponibili, dei soggetti passivi e della aliquota massima dei singoli
tributi, nel rispetto delle esigenze di semplificazione degli adempimenti dei
contribuenti. Per quanto non regolamentato si applicano le disposizioni di legge
vigenti.”).

Soltanto nel 2011 è stata espressamente riconosciuta al Concessionario
(Agente) della riscossione delle imposte locali la facoltà di scelta di riversare le
somme riscosse dai contribuenti su un conto corrente bancario piuttosto che su
un conto corrente postale. Ed infatti :
– il Decreto Legge 13 maggio 2011, n. 70 (recante “Semestre Europeo Prime disposizioni urgenti per l’economia.”,

in GU n.110 del 13-5-2011),

convertito con modificazioni dalla Legge 12 luglio 2011, n. 106, in G.U.
12/7/2011, n. 160 (successivamente modificato dal DL 6 dicembre 2011 n.
201 conv. in legge 22 dicembre 2011 n. 214), sempre in materia di tributi
locali, all’art. 7, comma 2, lett. gg-ter), ha disposto che “a decorrere dal 31
dicembre 2012 [il termine è stato prorogato alla data 31.12.2013 dall’art. 10,
comma 2 ter, DL n. 35/2013 conv. in legge n. 64/2013 e quindi, con una serie
continua di proroghe, da ultimo con DL n. 193/2016 conv. in legge n.
225/2016, fino alla data 30.6.2017], in deroga alle vigenti disposizioni, la
societa’ Equitalia Spa, nonche’ le societa’ per azioni dalla stessa partecipate ai
sensi dell’articolo 3, comma 7, del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203,
convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, cessano di
effettuare le attivita’ di accertamento, liquidazione e riscossione, spontanea e
coattiva, delle entrate, tributarie o patrimoniali, dei comuni e delle societa’ da
11

anche tributarie, salvo per quanto attiene alla individuazione e definizione delle

essi partecipate;…..”, mentre all’art. 7, comma 2, lett. gg-septies) -nel testo
riformato dall’art. 5, comma 8 bis, del Decreto legge 2 marzo 2012 n. 16 conv.
con modificazioni dalla Legge 26 aprile 2012 n. 44- ha disposto che ” nel caso

di affidamento ai soggetti di cui all’articolo 52, comma 5, lettera b), del decreto
legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, [id est : ai soggetti aggiudicatari delle
gare di appalto del servizio di riscossione dei tributi locali ] la riscossione delle

riscossione, postali o bancari, intestati al soggetto affidatario e dedicati

alla riscossione delle entrate dell’ente affidante, sui quali devono affluire tutte
le somme riscosse. Il riversamento dai conti correnti di riscossione sul conto
corrente di tesoreria dell’ente delle somme riscosse, al netto dell’aggio e delle
spese anticipate dal soggetto affidatario, deve avvenire entro la prima decade
di ogni mese con riferimento alle somme accreditate sui conti correnti di
riscossione nel mese precedente;…..”.

Per quanto concerne, inoltre, la disciplina tariffaria del servizio di gestione
del conto corrente postale, nel periodo 1997-2006 che interessa la controversia
pendente, occorre fare riferimento alle seguenti fonti normative:
– nel periodo intercorso tra la trasformazione dell’Amministrazione autonoma
PP.TT ., dapprima in ente pubblico economico, e quindi in società per azione, i
servizi di bancoposta erano regolati dal

“Codice postale”

(Decreto del

Presidente della Repubblica 29.3.1973 n. 156, recante “Approvazione del

testo unico delle disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di
telecomunicazioni.”, in GU 3.5.1973 n. 113) e dal “regolamento esecutivo”
(Decreto del Presidente della Repubblica 1.6.1989 n. 256,

recante

“Approvazione del regolamento di esecuzione del libro terzo del codice postale
e delle telecomunicazioni (servizi di bancoposta)” in GU n.166 del 18-7-1989 Suppl. Ordinario n. 50)
– l’art. 19 del “Codice postale” faceva espresso divieto di prestazioni
gratuite, disponendo -al primo comma- la abrogazione di “tutte le norme

per le quali l’Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni e’
12

entrate viene effettuata mediante l’apertura di uno o piu’ conti correnti di

tenuta ad effettuare a titolo in tutto o in parte gratuito prestazioni per
conto di amministrazioni dello Stato o di enti ed istituti”, e demandando
alla emanazione di disposizioni regolamentari -per le PP.AA. stataliovvero alla stipula di convenzioni annuali -per gli enti pubblici- la
determinazione dei costi dei servizi prestati da Poste, prevedendo altresì
espressamente, al comma quinto, che “Per le prestazioni rese alle

siano stabiliti appositi canoni, sono a carico dell’amministrazione, ente o
privato, oltre alle spese richieste dalle prestazioni stesse, anche le quote
di surrogazione del personale e la quota di spese generali stabilite con
decreto del Ministro per le poste e le telecomunicazioni, sentito il
consiglio di amministrazione, di concerto con il Ministro per il tesoro”
il “regolamento esecutivo”, all’art. 3, comma 1, disponeva, che “I

limiti di importo e le tariffe, relativi alle operazioni di bancoposta, sono
stabiliti con i provvedimenti previsti dagli articoli 7 e 8 del codice
postale”. La norma cui rinviava (l’art. 7 del Codice postale -recante
disciplina delle “Tariffe postali, di bancoposta e di telecomunicazioni per

l’interno”-), era stata al tempo già abrogata dalla legge 26 aprile 1983,
n. 130 (in GU n.116 del 29-4-1983 – Suppl. Ordinario n. 24 ) che, all’art.
7, comma 12, prescriveva:

“Le tariffe postali, di bancoposta e di

telecomunicazioni per l’interno sono stabilite con decreto del Ministro
delle poste e delle telecomunicazioni, di concerto con il Ministro del
tesoro, fatta salva la competenza dello stesso Ministro delle poste e delle
telecomunicazioni nei casi previsti dal codice postale e delle
telecomunicazioni “.
Con la trasformazione della Amministrazione autonoma in ente pubblico
economico, disposta dal Decreto-legge 11 dicembre 1993 n. 487 (GU
n.283 del 2-12-1993) convertito con modificazioni dalla Legge 29 gennaio
1994 n. 71 (in G.U. 31/01/1994, n.24):
– veniva espressamente previsto che “i criteri” di determinazione delle
tariffe fossero puntualmente individuati, dal Consiglio di
13

amministrazioni statali, enti diversi e privati, quando per esse non

amministrazione, nello “schema di contratto di programma” che doveva
ricevere il parere delle competenti commissioni parlamentari, dovendo
quindi essere recepiti nel

“contratto di programma” stipulato tra il

Ministro delle poste e delle telecomunicazioni e il presidente dell’ente, su
conforme avviso del Ministro del tesoro (art. 8 DL n. 487/1993 cit.).
Fino alla trasformazione dell’ente pubblico in società per azioni, il

tariffe dei servizi, nel quadro dei criteri generali che erano stati
individuati nel contratto di programma

(art. 8, comma 2, DL n.

487/1993, come modificato dall’art. 2, comma 27, della legge 23
dicembre 1996, n. 662) : in tal caso i relativi provvedimenti tariffari
dovevano essere comunicati al Ministro delle poste e delle
telecomunicazioni che poteva annullarli nei successivi trenta giorni per
violazione dei criteri indicati nel predetto contratto, ovvero, nello stesso
termine, poteva sospenderne l’applicazione per un periodo non superiore
a tre mesi (art. 8co2, cit.)

l’art. 2, comma 20 della legge n. 662/1996 ha previsto che : ” Con

decorrenza dal 1 aprile 1997, i prezzi dei servizi di cui al comma 19 sono
stabiliti, anche tramite convenzione, dall’Ente poste italiane, tenendo
conto delle esigenze della clientela e delle caratteristiche della domanda,
nonche’ dell’esigenza di difesa e sviluppo dei volumi di traffico….”

la

delibera tariffaria n. 57/1996,

emessa dal Consiglio di

amministrazione di Poste Italiane s.p.a., ha determinato la applicazione
di una commissione su ciascuna operazione eseguita nella gestione del
rapporto di conto corrente postale intrattenuto dai Concessionari del
servizio riscossione tributi

con Decreto del Presidente della Repubblica 14 marzo 2001 n.
144 (in G.U. 23/04/2001, n.94) è stato adottato il nuovo “regolamento

recante norme sui servizi di bancoposta” che, tra le altre attività, devolve
a Poste Italiane s.p.a. anche il “servizio di riscossione crediti” (art. 2,
comma 1, lett. f-bis; art. 5, comma 1), equiparando l’attività svolta dalla
società a quella delle banche italiane anche ai fini della applicazione delle
14

Consiglio di amministrazione era autorizzato a fissare gli importi delle

norme del testo unico bancario (art. 2, comma 5) e stabilisce che i
rapporti con la clientela ed il conto corrente postale sono disciplinati -per
quanto non diversamente disposto dal regolamento- “in via contrattuale

nel rispetto delle norme del codice civile e delle leggi speciali” (art. 3,
comma 1)

Chiamate a rispondere sulla legittimità della “commissione” applicata da
Poste Italiane s.p.a. per il servizio di gestione del conto corrente postale
dedicato alla versamento dell’ ICI e che il Concessionario (poi Agente) della
riscossione della imposta è obbligato ad intrattenere ex lege con la predetta
società, le Sezioni Unite di questa Corte, con
26/03/2014, hanno statuito che

Sentenza

n.

7169 del

“Il concessionario della riscossione

dell’imposta comunale sugli immobili (ICI) è tenuto a pagare a Poste Italiane
s.p.a. un corrispettivo per l’accensione e la tenuta del conto corrente sul quale
i contribuenti possono versare l’imposta, atteso che, pur essendo il
concessionario obbligato ad aprire tale conto, ai sensi dell’art. 10 del d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 504, e pur operando, quindi, Poste Italiane in regime di
monopolio legale, ai sensi dell’art. 2597 cod. civ., nessuna disposizione
afferma la gratuità del servizio”

(massima ufficiale elaborata dal CED della

Corte). In particolare le Sezioni Unite hanno affermato che le norme degli
artt. 18-20 della legge n. 662/1996, relative alle attività dei “servizi postali e di

pagamento” regolate in regime di libera concorrenza, per le quali vengono
meno le forme tariffarie imposte od agevolate previste in precedenza, non
trovano applicazione alle attività riservate in esclusiva, per le quali è istituito
un “regime di monopolio legale”, tale essendo il servizio di conto corrente
postale previsto dall’art. 10 del Dlgs n. 504/1992 che introduce una disciplina
normativa della riscossione dell’ICI di “natura speciale”, in quanto la
imposizione dell’obbligo a carico del Concessionario di aprire un c/c postale, e
del corrispettivo obbligo di contrarre a carico di Poste Italiane s.p.a. (art. 2597
codice civile : “Chi esercita un’impresa in condizione di monopolio legale ha

15

C. Le ragioni poste a fondamento del rinvio pregiudiziale

l’obbligo di contrattare con chiunque richieda le prestazioni che formano
oggetto dell’impresa, osservando la parità di trattamento”),

individua una

situazione di monopolio legale giustificata dallo scopo di massimizzare la
riscossione delle entrate attraverso la capillarizzazione del servizio sul
territorio, atteso che la amplissima localizzazione degli uffici postali consente di
raggiungere più facilmente i contribuenti (le Sezioni Unite osservano che il

corrente…..ha natura monopolistica, per la semplice ragione che,….è la legge
sull’ICI ad imporre al concessionario di accendere il conto corrente presso
l’Ente Poste, così da agevolare il pagamento dell’imposta attraverso il capillare
servizio da quest’ultimo offerto (esteso successivamente al servizio
bancario)”).

Risolvendo, pertanto, la questione di diritto ad esse sottoposta,

le Sezioni Unite concludono statuendo che il Decreto legislativo n. 504/1992,
istitutivo del monopolio legale, non prevede la gratuità del servizio di gestione
del conto corrente postale dedicato al versamento dell’ICI, con la conseguenza
che, indipendentemente dall’obbligo di apertura del conto corrente postale
imposto al Concessionario (Agente), il servizio deve ritenersi naturalmente
oneroso, analogamente al servizio ordinario di conto corrente gestito in regime
di libera concorrenza, considerato oneroso dall’art. 2, comma 18, della Legge
n. 662/1996.
Orbene, tenuto conto che -come riferito supra sub paragr. B- soltanto con il
DL n. 70/2011 conv. nella Legge n. 106/2011, art. 7, comma 2, lett. ggsepties (concernente l’affidamento in appalto del servizio di riscossione dei
tributi locali) è stata prevista la facoltà di scelta dell’affidatario di aprire un c/c
postale o un c/c bancario sul quale fare confluire le somme riscosse dai
contribuenti, questa Corte, investita della controversia concernente la debenza
della “commissione” applicata da Poste Italiane s.p.a. nel previgente periodo
1997-2006, è venuta dubitare della legittimità della istituzione del regime di
monopolio legale istituito dall’art. 10, comma 3, del Dlgs n. 504/1992 (la
misura non risulta sia stata notificata preventivamente alla Commissione UE, ai
sensi dell’originario art. 93 n. 3 Trattato, poi art. 88, paragr. 3, TCE e quindi
art. 108, paragr. 3, TFUE) in relazione alle norme comunitarie sulla
16

“rapporto tra il concessionario e l’ente gestore del servizio di conto

concorrenza, in particolare alle prescrizioni degli artt. 14 TFUE (già art. 7D
Trattato, poi art. 16 TCE) e 106, paragr. 2, TFUE (già art. 90 Tattato, poi art.
86, paragr. 2, TCE) ed al divieto di “aiuti di Stato” posto dall’art. 107, paragr.
1, TFUE (già art. 92 Trattato, poi art. 87 TCE).
Al riguardo occorre considerare che debbono essere tenuti nettamente
distinti il rapporto di natura convenzionale che intercorre tra il Comune -ente

lo svolgimento di una attività economica diretta alla raccolta delle entrate
tributarie, e che può essere definita come “servizio di interesse economico

generale” (SIEG) ai sensi dell’art. 106, paragr. 2, TFUE (già art. 86 TCE), e
quello invece, di natura privatistica, inerente la gestione del conto corrente
postale, che viene instaurato tra il Concessionario (Agente) e Poste Italiane
s.p.a..
Quest’ultimo rapporto trova disciplina nell’art. 10, comma 3, del Dlgs n.
504/1992 che pone una prescrizione diretta al Concessionario (Agente) per la
riscossione ed impone un corrispondente obbligo a Poste Italiane s.p.a., a
stipulare il contratto di servizio di conto corrente postale.
La indicata previsione normativa, tuttavia, non impone a Poste esternalità
diverse, oltre il limite dettato alla facoltà di scelta del contraente, rispetto
all’ordinario svolgimento dell’attività economica svolta sul mercato dei servizi
bancari e non introduce elementi divergenti dai rapporti di conto corrente
postale intrattenuti da Poste Italiane s.p.a. con altri clienti, venendo di fatto a
dirottare su detto conto corrente i pagamenti effettuati presso gli uffici postali mediante apposito bollettino e pagamento di un corrispettivo- dalla platea dei
contribuenti che non intendono eseguire i versamenti direttamente al
Concessionario.
Poste Italiane s.p.a. non instaura alcun rapporto di diritto pubblico né di
diritto privato avente natura obbligatoria, con il Comune -ente impositoredestinatario del tributo ICI, venendo a collocarsi la “apertura e gestione del

conto corrente postale” nelle attività strumentali volte alla predisposizione delle
modalità organizzative di adempimento del servizio pubblico della riscossione

17

impositore- ed il Concessionario (Agente) della riscossione, che ha ad oggetto

del tributo locale, affidato -prima in concessione amministrativa, poi in
appalto- al Concessionario (Agente). La peculiarità va individuata nella assenza
della libertà di scelta organizzativa-imprenditoriale del Concessionario, cui è
imposta ex lege la modalità di attuazione della obbligazione di riscossione
dell’ICI assunta nei confronti dell’ente impositore, con la conseguenza che,
prevedendo il sistema normativo del Dlgs n. 504/1992 -che istituisce e
una riserva

di attività esclusiva a favore di Poste Italiane s.p.a. per il servizio di
conto corrente per la raccolta delle somme versate a titolo di imposta-ICI,
rispetto agli altri operatori economici del settore (le banche che prestano
anch’esse il servizio di conto corrente), la norma statale viene ad essere
compatibile con l’ordinamento comunitario nella misura in cui tale “riserva di
attività” venga attratta nella nozione di

“gestione di servizi di interesse

economico generale” (SIEG) contemplata dall’art. 106, paragr. 2, TFUE (già
art. 86, paragr. 2, TCE).
Pertanto, essendo stata rinvenuta la “ratio legis” della norma statale nella
esigenza di massimizzazione della efficienza nella raccolta del tributo locale
attraverso la diffusione capillare sul territorio degli uffici postali in cui è
possibile effettuare il versamento dell’ICI (così, sentenza SS.UU. n.
7169/2014), occorre in via preliminare stabilire se la indicata esigenza
corrisponda al requisito della “specifica missione” -affidata dallo Stato membro
attraverso la istituzione del monopolio legale- tale da giustificare, nella specie,
il limite alla applicazione delle regole comunitarie sulla concorrenza, ai sensi
dell’articolo 86 del Trattato CE (attuali artt. 14 e 106 TFUE), tenuto conto che,
nel caso di specie, non viene in questione la maggiore o minore congruità della
misura alla realizzazione dello scopo di interesse generale, quanto piuttosto la
stessa qualificazione di SIEG del monopolio legale in esame, in considerazione
dell’assenza di una analoga previsione contenuta nella disciplina della
riscossione delle altre imposte locali, ed anzi della opposta previsione
contenuta nel Dlgs n. 241/1997 e nel Dlgs n. 446/1997 diretta a consentire la
riscossione dei tributi anche attraverso il pagamento delle imposte tramite
sistema bancario.
18

disciplina il tributo locale e le modalità di riscossione dello stesso-

Qualora si desse risposta affermativa al precedente quesito, inquadrando
nella categoria del SIEG il monopolio legale relativo al servizio di conto
corrente postale dedicato alla riscossione dell’ICI, la ulteriore questione
interpretativa delle norme comunitarie si incentra sulla legittimità del potere
unilaterale attribuito alla società monopolista di determinare la “commissione”

che quest’ultimo è obbligato a richiedere, in relazione al duplice profilo:
a) della qualificazione della “commissione”, richiesta da Poste Italiane s.p.a.
al Concessionario della riscossione (attualmente Agente della
riscossione), per la gestione del servizio di conto corrente postale, come
“aiuto di Stato” illegale ai sensi degli artt. 107, paragr. 1, TFUE -non
essendo stata la misura previamente notificata alla Commissione UE ai
sensi dell’art. 108, paragr. 3, TFUE- in quanto, secondo la allegazione
della parte ricorrente, non si tratterebbe di una “misura che la legge
stabilisce in favore di determinate imprese quale compensazione per lo
svolgimento di obblighi di servizio pubblico”, ma sostanzialmente di una
tassa o contributo obbligatorio, imposto dalla legge e quindi di un aiuto
concesso mediante risorse statali. Si assume, infatti, che qualora si
configurasse come obbligo di servizio pubblico, l’obbligo legale di
contrarre con il Concessionario imposto, ai sensi dell’art. 2597 c.c., a
Poste Italiane s.p.a., tuttavia la libera determinazione della commissione
da parte del soggetto monopolista, non risponderebbe ai requisiti /)
della determinazione “chiara e trasparente” della misura compensatoria,
così da impedire alla impresa di conseguire un vantaggio economico
rispetto ad imprese concorrenti;

2)

della determinazione della

compensazione in modo che la stessa non ecceda quanto necessario a
coprire i costi netti sostenuti dalla impresa per gestire il servizio
compreso un margine di utile ragionevole;

3)

del criterio di

determinazione del livello della compensazione in considerazione dei
costi del servizio e degli utili parametrati ad una impresa media gestita in
19

dovuto dal Concessionario per il servizio di gestione di conto corrente postale

modo efficiente, richiesto ove la impresa destinataria della

“specifica

missione” non venga selezionata -come nel caso di specie- mediante
procedura di gara (cfr. decisione della Commissione 2005/842/CE

del 28 dicembre 2005, successivamente sostituita dalla decisione
2012/21/UE del 20 dicembre 2011; Corte giustizia sentenza 24
luglio 2003, causa C-280/00,

Altmark Trans GmbH e

Altmark GmbH)
1) della qualificazione abusiva della condotta del monopolista legale che
sfruttando la propria posizione dominante ha unilateralmente
determinato la “commissione” in misura pari a lit. 100 nel periodo
L4.1997 fino al 31.5.2001, ed in misura pari ad C 0,23 -lit. 450- a
decorrere dalli 1.6.2001 (fatto incontestato), potendo configurarsi nella
specie, alla stregua del complesso normativo costituito dall’art. 2, commi
18-20, della legge n. 662/1996, dall’art. 3, comma 1, Dpr n. 144/2001 e
dall’art. 10, comma 3, del Dlgs n. 504/1992, la ipotesi di

“induzione

necessaria all’abuso”, vietata dall’art. 102, paragr. 1, TFUE (già art. 86
Trattato, poi art. 82, paragr. 1, TCE), così come interpretato dalla
giurisprudenza della Corte di Giustizia (cfr. Corte di Giustizia sentenza

13 dicembre 1991, causa C-18/88, GB Inno BM; id. sentenza 25
giugno 1998, causa C-203/96, Chemische Afvalstoffen
Dussseldorp BV; id. sentenza 17 maggio 2001 C-340/99, TNT
TRACO s.p.a.), atteso che il Concessionario della riscossione non può
esimersi dall’assoggettarsi al pagamento della misura delle commissioni
unilateralmente predeterminate da Poste Italiane s.p.a., diversamente
rendendosi inadempiente alle obbligazioni relative al rapporto relativo al
servizio di riscossione dell’ICI intrattenuto con l’ente locale impositore

D. Le questioni pregiudiziali
Tanto premesso il Collegio chiede pertanto alla Corte di Giustizia UE di
rispondere alle seguenti questioni pregiudiziali:
20

Regierungspri5sidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft

2) se osti agli artt. 14 TFUE (già art. 7D Trattato, poi art. 16 TCE) e 106,
paragr. 2, TFUE (già art. 90 Trattato, poi art. 86, paragr. 2, TCE) ed
all’inquadramento nello schema del servizio di interesse economico
generale (SIEG) una norma come quella prevista dal combinato disposto
dall’art. 10, comma 3, Dlgs n. 504/1992 con l’art. 2, commi 18-20, della
legge n. 662/1996 secondo cui viene istituita e mantenuta -anche a

Italiane s.p.a.- una riserva di attività (regime di monopolio) a favore di
Poste Italiane s.p.a. avente ad oggetto la gestione del servizio di conto
corrente postale dedicato alla raccolta del tributo locale ICI, tenuto conto
della evoluzione della normativa statale in materia di riscossione delle
imposte, che almeno a far data dall’anno 1997, consente ai contribuenti
ed anche agli enti locali impositori, di avvalersi di modalità di pagamento
e riscossione attraverso il sistema bancario

3) qualora -in risposta al primo quesito- la istituzione del monopolio legale
dovesse essere riconosciuta rispondente alle caratteristiche del SIEG, se
osti agli artt. 106, paragr. 2, TFUE (già art. 90 Trattato, poi art. 86,
paragr. 2, TCE) e 107, paragr. 1, TFUE (già art. 92 Trattato, poi art. 87
TCE), secondo la interpretazione di tali norme fornita dalla Corte di
Giustizia con riferimento ai requisiti intesi a distinguere una misura
legittima -compensatoria degli obblighi di servizio pubblico- da un aiuto
di Stato illegittimo (Corte giustizia sentenza 24 luglio 2003, causa
C-280/00,

Altmark Trans GmbH e Regierungsprasidium

Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH), una norma
come quella risultante dal combinato disposto dagli artt. 10, comma 3,
Dlgs n. 504/1992, 2, commi 18-20, della legge n. 662/1996 e 3, comma
1, Dpr n. 144/2001, che attribuiscono a Poste Italiane s.p.a. il potere di
determinazione unilaterale dell’importo della “commissione” dovuta dal
Concessionario (Agente) della riscossione del tributo ICI, ed applicata su
ciascuna operazione di gestione effettuata sul conto corrente postale
intestato al Concessionario, tenuto conto che Poste Italiane s.p.a. con

21
‘N’Ns

seguito della privatizzazione dei servizi di “bancoposta” erogati da Poste

delibera del consiglio di amministrazione n. 57/1996 ha stabilito detta
commissione in Lire 100 per il periodo 1.4.1997-31.5.2001 ed in Euro
0,23 per il periodo successivo all’1.6.2001

4) se osti all’art. 102, paragr. 1, TFUE (già art. 86 Trattato, poi art. 82,
paragr. 1, TCE), come interpretato dalla Corte di Giustizia (cfr. Corte di

BM; id. sentenza 25 giugno 1998, causa C-203/96, Chemische
Afvalstoffen Dussseldorp BV; id. sentenza 17 maggio 2001 C340/99, TNT TRACO s.p.a.) un complesso normativo quale quello
costituito dall’art. 2, commi 18-20, della legge n. 662/1996, dall’art. 3,
comma 1, del Dpr n. 144/2001 e dall’art. 10, comma 3, del Dlgs n.
504/1992, dovendo necessariamente assoggettarsi il Concessionario
(Agente) al pagamento della “commissione”, così come unilateralmente
determinata e/o variata da Poste Italiane s.p.a., non potendo altrimenti
recedere dal contratto di conto corrente postale, se non incorrendo nella
violazione dell’obbligo prescritto dall’art. 10, comma 3, Dlgs n. 504/1992
e nel conseguente inadempimento alla obbligazione di riscossione dell’ICI
assunta nei confronti dell’ente locale impositore.
P.Q.M.
la Corte Suprema di cassazione:

visto l’art. 267 del Trattato sul Funzionamento della Unione Europea,
sottopone alla Corte di Giustizia della Unione Europea le questioni pregiudiziali
d’interpretazione del diritto comunitario come sopra formulate;
ordina la sospensione del processo e la trasmissione alla Cancelleria della Corte
di Giustizia di co_tdegli atti che saranno indicati in separato elenco.
r, e
et,
si cbnsigio della Seiione Terza Civile, il 14
Così deciso in Roma, nella Carne
novembre 2017.
Il Fuo:iH Gdiziario
ANIA
Fíance,
CE
RIA
DEPÓ51TAT
oggi,…
Fu:

Fra ce

CVi

Giustizia sentenza 13 dicembre 1991, causa C-18/88, GB Inno

Atti del processo pendente avanti la Corte di cassazione iscritto al n.
1088/20155 del RG di Cancelleria tra Equitalia Centro s.p.a. -ricorrente- e
Poste Italiane s.p.a. -resistente- trasmessi in allegato alla ordinanza ex art.
267 TFUE :

1- sentenza impugnata (Corte appello di Ancona n. 837 pubblicata in data
20.11.2013)
2- ricorso Equitalia
3- controricorso e ricorso incidentale Poste
4- “memoria ex art. 380 bis.1 c.p.c.” Equitalia
5- “memoria difensiva” (ex art. 380 bis.1 c.p.c.) Poste
6- ordinanza interlocutoria Corte cass. III sez. n. 15540 in data 22.6.2017
7- “memoria ex art. 378 c.p.c.” Equitalia
8- “memoria” (ex art. 378 c.p.c.) Poste

Roma, 4 gennaio 2018

ELENCO degli ALLEGATI

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