Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 5316 del 02/03/2017


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Cassazione civile, sez. lav., 02/03/2017, (ud. 20/12/2016, dep.02/03/2017),  n. 5316

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MACIOCE Luigi – Presidente –

Dott. TORRICE Amelia – Consigliere –

Dott. GHINOY Paola – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – rel. Consigliere –

Dott. TRICOMI Irene – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 12070/2014 proposto da:

C.L., C.F. (OMISSIS), elettivamente domiciliato in ROMA,

VIA CIPRO 77, presso lo studio dell’avvocato GERARDO RUSSILLO,

rappresentato e difeso dall’avvocato SEVERINO NAPPI, giusta delega

in atti;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, C.F. (OMISSIS), in persona

del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’AVVOCATURA

GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla VIA

DEI PORTOGHESI, 12;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 6851/2013 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI,

depositata il 23/11/2013 R.G.N. 5724/2012;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

20/12/2016 dal Consigliere Dott. ANNALISA DI PAOLANTONIO;

udito l’Avvocato GIOVANNI VOCIFERO per delega verbale Avvocato

SEVERINO NAPPI;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

FRESA Mario, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1 – La Corte di Appello di Napoli ha respinto l’appello proposto da C.L. avverso la sentenza del locale Tribunale che aveva ritenuto legittimo il licenziamento senza preavviso intimato all’appellante dal Ministero dell’Economia e delle Finanze con decreto del 22 giugno 2010.

2 – La Corte territoriale ha premesso che C.L. era stato tratto in arresto nell’aprile del 1993, per fatti risalenti all’ottobre del 1992, e il processo penale si era concluso con la condanna per il delitto di falso ideologico, passata in giudicato a seguito della pronuncia della Corte di Cassazione, che nel maggio-giugno 2009 aveva confermato la sentenza di appello. L’amministrazione aveva avuto notizia del deposito della motivazione il 22 giugno 2009 e aveva prontamente attivato, il successivo 10 luglio, il procedimento, che poi era stato sospeso a seguito della presentazione di un ricorso straordinario ex art. 625 bis c.p.p.. Detto ricorso era stato respinto dalla Suprema Corte il 29 gennaio 2010, sicchè il Ministero aveva riattivato il procedimento il 24 febbraio, concludendolo il 22 giugno 2010, nel rispetto del termine di 120 giorni previsto dal C.C.N.L. 12 giugno 2003.

3 – Il giudice di appello ha escluso la eccepita tardività della sanzione espulsiva evidenziando che la amministrazione era tenuta a sospendere il procedimento disciplinare in quanto all’epoca dei fatti era vigente la disciplina dettata dal D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, che, appunto, prevedeva la obbligatorietà della sospensione. Il Ministero, inoltre, aveva rispettato il termine previsto dalla L. 27 marzo 2001, n. 97, perchè si era attivato tempestivamente una volta avuta notizia della sentenza definitiva di condanna. Non poteva dubitarsi della legittimità della successiva sospensione in quanto il ricorso straordinario aveva reso nuovamente pendente il procedimento penale per i medesimi fatti di rilevanza disciplinare ed era stato presentato per ottenere la pronuncia di intervenuta prescrizione del reato, la quale poteva produrre effetti sostanziali “sul crisma della definitività della pronuncia di merito”.

4 – Per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso C.L. sulla base di due motivi. All’udienza del 12 aprile 2016, su richiesta della Procura Generale, la Corte ha disposto la rinnovazione della notifica, erroneamente effettuata alla Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli. Il Ministero, all’esito della rinnovazione, ha notificato tempestivo controricorso.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1.1 – Con il primo motivo C.L. denuncia “violazione e falsa applicazione dell’art. 24 C.C.N.L. Comparto Ministeri 16/5/1995, del D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 59, in relazione ai principi di correttezza e buona fede”. Sottolineato che nell’impiego pubblico contrattualizzato il procedimento disciplinare, oltre a essere obbligatorio, deve svolgersi nel rispetto di termini connotati da perentorietà, rileva il ricorrente che la amministrazione avrebbe dovuto procedere alla contestazione entro 20 giorni dalla data di conoscenza del fatto acquisita dall’ufficio istruttore, come prescritto dall’art. 24 del C.C.N.L. 16 maggio 1995. Aggiunge che il Ministero non aveva ritenuto di avvalersi della sospensione facoltativa e aveva riammesso in servizio il C., poi licenziato, all’esito del processo penale, dopo che per ben 17 anni la prestazione era stata regolarmente resa. L’arco temporale trascorso dalla commissione del fatto alla data del recesso rende, quindi, evidente la violazione del principio dell’affidamento e dei canoni di correttezza e buona fede.

1.2 – La seconda censura lamenta “violazione e falsa applicazione dell’art. 14 del C.C.N.L. 12 giugno 2003 e dell’art. 625 bis c.p.p.”. Rilevata la contraddittorietà della motivazione della sentenza impugnata, sostiene il ricorrente che, una volta affermata la applicabilità della disciplina dettata dalla legge vigente al momento della commissione dell’illecito, non poteva essere valorizzata, per giustificare la successiva sospensione, la disciplina dettata dal contratto collettivo richiamato in rubrica. Il procedimento doveva, pertanto, essere concluso nel termine perentorio di 90 giorni previsto dal T.U. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 120. Aggiunge che, in ogni caso, la presentazione del ricorso straordinario ex art. 625 bis c.p.p., non legittimava la nuova sospensione, sia perchè si era comunque formato giudicato, sia in quanto il ricorso era stato presentato solo per ottenere la declaratoria di prescrizione del reato.

2 – Il primo motivo è infondato.

Questa Corte ha già affermato che il principio del tempus regit actum trova applicazione anche in tema di procedimento disciplinare avviato nei confronti di dipendenti pubblici, con la conseguenza che, in difetto di normativa transitoria, la legittimità dell’atto deve essere valutata in relazione alla disciplina vigente al momento della sua adozione (Cass. 7.6.2016 n. 11627 e Cass. 10.6.2016 n. 11985).

Nel caso di specie non vi è dubbio che l’Amministrazione fosse tenuta a sospendere il procedimento disciplinare in attesa della definizione del processo penale, perchè il ricorrente era stato tratto in arresto nell’aprile 1993 e, quindi, la disciplina applicabile era quella dettata dal D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, art. 117, che stabiliva la necessaria pregiudizialità del processo penale rispetto all’azione disciplinare (in tal senso Cass. 28.9.2006 n. 21032; Cass. 21.4.2009 n. 9458).

La disposizione in parola è divenuta inapplicabile al pubblico impiego contrattualizzato solo a seguito della stipulazione dei contratti collettivi per il quadriennio 1994/1997 e, nel caso di specie, a far tempo dal 16 maggio 1995, ossia dalla data di sottoscrizione del CCNL per il personale del comparto Ministeri.

2.1 – Le parti collettive, quanto al rapporto fra procedimento disciplinare e processo penale, hanno previsto all’art. 25, commi 6 e 7, che “nel caso previsto dalla lettera a) del comma 5 (commissione in servizio di gravi fatti illeciti di rilevanza penale per i quali sia fatto obbligo di denuncia) l’amministrazione inizia il procedimento disciplinare ed inoltra la denuncia penale. Il procedimento disciplinare rimane tuttavia sospeso fino alla sentenza definitiva. Analoga sospensione è disposta anche nel caso in cui l’obbligo della denuncia penale emerga nel corso del procedimento disciplinare già avviato.

Al di fuori dei casi previsti nel comma 6, quando l’amministrazione venga a conoscenza dell’esistenza di un procedimento penale a carico del dipendente per i medesimi fatti oggetto di procedimento disciplinare, questo è sospeso fino alla sentenza definitiva”.

Dette disposizioni sono già state interpretate da questa Corte “nel senso che, laddove l’Amministrazione sia venuta a conoscenza di fatti illeciti penalmente rilevanti e sia tenuta per legge a denunciarli, essa è anche facoltizzata ad attivare subito il procedimento disciplinare, che rimane sospeso fino alla sentenza definitiva. Ne consegue che non viola la menzionata disposizione contrattuale l’Amministrazione che, notiziata dei “gravi fatti illeciti” con la denuncia di un terzo, o venutane a conoscenza nel corso o all’esito del giudizio penale, abbia atteso l’esito del procedimento penale prima di avviare il procedimento disciplinare” (Cass. 10.3.2010 n. 5806 e negli stessi termini Cass. 10.6.2016 n. 11987 e Cass. 26.8.2016 n. 17373).

Correttamente, pertanto, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, nella vigenza della disciplina contrattuale, ha ritenuto di dovere attendere l’esito del processo penale, non trovando applicazione, nella ipotesi in cui la amministrazione ritenga di avvalersi della facoltà di sospensione, il termine previsto per la immediata contestazione dall’art. 24 dello stesso CCNL.

2.2 – Alle considerazioni che precedono, già assorbenti, si deve aggiungere che per giurisprudenza consolidata di questa Corte “il termine di venti giorni per la contestazione dell’addebito, previsto dall’art. 24, comma 2, del contratto collettivo del comparto Ministeri del 16 maggio 1995, non è perentorio, sicchè la sua inosservanza non comporta un vizio della sanzione finale, atteso che in un assetto disciplinare contrattualizzato gli effetti decadenziali non possono verificarsi in mancanza di una loro espressa previsione normativa o contrattuale, mentre la natura contrattuale dei termini induce a valutarne l’osservanza nella prospettiva del corretto adempimento di obblighi contrattuali, la cui mancanza è rilevante per gli effetti e nei limiti previsti dall’accordo delle parti e dai principi generali in materia di adempimento. Nè, in senso contrario, rileva l’aggiunta operata con l’art. 12 del c.c.n.l. del comparto Ministeri 2002-2005 – di un nuovo comma 10 all’art. 24 del c.c.n.l. del 1995, con il quale è stata attribuita natura perentoria anche al termine iniziale del procedimento disciplinare, dovendosi ritenere, attesa la mancanza di ogni riferimento all’avvenuta insorgenza di controversie di carattere generale sull’interpretazione della norma collettiva, che la nuova disposizione non costituisca norma pattizia di interpretazione autentica, di portata sostitutiva della clausola controversa con efficacia retroattiva, ma integri una modifica, come tale operante soltanto in riferimento alle vicende successive all’entrata in vigore del c.c.n.l. con il quale è stata pattuita.” (Cass. 9.3.2009 n. 5637 e negli stessi termini Cass. 10.3.2010 n. 5806, Cass. 11.4.2013 n. 8850, Cass. 2.12.2015 n. 24529; Cass. 26.8.2016 n. 17373).

Il primo motivo è, dunque, infondato in tutte le sue articolazioni.

3 – Parimenti infondato è il secondo motivo nella parte in cui asserisce che il procedimento disciplinare, una volta riattivato, doveva essere concluso nel termine di novanta giorni previsto dal D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3.

Si è già richiamato il principio del tempus regit actum, applicabile anche al procedimento disciplinare, dal quale discende che deve essere esclusa la invocata ultrattività della normativa dettata dal richiamato D.P.R., quanto ai termini imposti per la riattivazione e la successiva conclusione del procedimento.

Va detto, infatti, che “a seguito dell’entrata in vigore della L. 27 marzo 2001, n. 97, i termini per dare inizio, o, in caso di intervenuta sospensione, per disporre la prosecuzione del procedimento disciplinare, sono quelli stabiliti dall’art. 5, comma 4, di detta legge. Nel dettare tali termini legali lo stesso art. 5, comma 4, nella sua formulazione originaria, rinviava anche ai termini stabiliti dalla contrattazione collettiva per la contestazione dell’addebito, destinati ad entrare in vigore con la costituzione dell’ufficio competente per la contestazione disciplinare e comunque alternativi rispetto a quelli legali (nei limiti di cui all’art. 8 della stessa legge). Peraltro, in seguito alla modifica del citato art. 5, comma 4, introdotta dal D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, art. 72, comma 2, il rinvio ai termini previsti dalla contrattazione collettiva è stato soppresso. (Cass. 27.5.2014 n. 11827).

Nella fattispecie il procedimento è stato avviato dopo la comunicazione della sentenza penale definitiva di condanna avvenuta il 22 giugno 2009 (in epoca antecedente all’entrata in vigore del D.Lgs n. 150 del 2009) sicchè in nessun caso poteva operare il termine di novanta giorni previsto per la conclusione del procedimento dal D.P.R. n. 3 del 1957, posto che la L. n. 97 del 2001, art. 5 comma 4, fissa il termine di 180 giorni, fatta salva la diversa previsione dei contratti collettivi, che nella specie avevano determinato in 120 giorni il termine medesimo (art. 14 del CCNL 12.6.2003).

3.1 – Il secondo motivo è, invece, fondato nella parte in cui assume che il procedimento, avviato con nota del 10 luglio 2009, non poteva essere nuovamente sospeso in attesa della definizione del ricorso straordinario proposto avverso la sentenza n. 20948 del 5 maggio 2009, che aveva determinato il passaggio in giudicato della sentenza di condanna per il delitto di cui all’art. 479 c.p..

Il ricorso di cui all’art. 625 bis c.p.p., costituisce un rimedio straordinario che deroga al principio della irrevocabilità delle sentenze della Corte di Cassazione ed è, quindi, esperibile solo in caso di condanna che abbia acquisito autorità di cosa giudicata (si rimanda alla motivazione di Cass. pen. S.U. 21.6.2012 n. 28717). La presentazione del ricorso non è di per sè idonea a far venire meno la definitività della pronuncia, tanto che la sospensione degli effetti di quest’ultima, anche con riferimento alla esecuzione della pena, è possibile solo in casi di eccezionale gravità (Cass. pen. 7.7.2010 n. 33533).

Ne discende che, ai fini previsti dalla L. n. 97 del 2001 e dalla contrattazione collettiva, non può ritenersi ancora pendente il procedimento penale solo perchè il condannato abbia fatto ricorso al rimedio straordinario, assumendo che la sentenza della Corte di legittimità che ha reso definitiva la condanna sia stata frutto di un errore di fatto.

Rispetto alle disposizioni che regolano i rapporti fra processo penale e procedimento disciplinare rileva solo la definitività della sentenza di condanna, giacchè sia il legislatore sia le parti collettive hanno voluto che i termini per la contestazione o per la riattivazione decorressero dal momento della comunicazione della sentenza stessa alla amministrazione pubblica.

3.2 – Va, poi, evidenziato che la natura perentoria del termine finale previsto per la definizione del procedimento disciplinare non consente forme di sospensione diverse da quelle espressamente previste dalla legge o, per i procedimenti avviati prima della entrata in vigore del D.Lgs. n. 150 del 2009, dalla contrattazione collettiva, atteso che i termini in questione sono finalizzati a garantire la tempestività dell’azione disciplinare, che nell’impiego pubblico deve essere immediata nel suo inizio e rapida nella conclusione, posto che la tempestività è finalizzata non solo a tutelare la effettività del diritto di difesa dell’incolpato, ma anche il buon andamento e la imparzialità della Pubblica Amministrazione (Cass. 15.9.2016 n. 18128 sulla rinnovazione del procedimento disciplinare nullo per vizio di forma).

Nella necessità di tutelare detti interessi va rinvenuta la ragione del carattere perentorio dei termini del procedimento, affermato dapprima dalle parti collettive, che hanno sempre qualificato tale il termine finale e, a partire dalla tornata negoziale 2002-2005, anche quello iniziale per la contestazione. Successivamente detta qualificazione è stata fatta propria dal legislatore che al mancato rispetto dei termini ha fatto conseguire “la decadenza dall’azione disciplinare”, decadenza che il recente D.Lgs. n. 116 del 2016, ha escluso solo in relazione ai termini più brevi inseriti dallo stesso decreto, ma a condizione che risulti comunque rispettato il termine finale previsto dal comma 4 del richiamato art. 55 bis.

Ad avviso del Collegio la perentorietà sarebbe all’evidenza elusa qualora si consentisse all’amministrazione di fare ricorso a forme di sospensione non espressamente previste dalla legge o dalla contrattazione collettiva (in base alla normativa vigente ratione temporis), sicchè la sospensione medesima, ove disposta in assenza dei necessari presupposti, non può impedire la decorrenza dei termini e lo spirare di quello finale.

La Corte territoriale ha, quindi, errato nell’affermare che il procedimento era stato legittimamente sospeso a seguito della comunicazione del ricorso ex art. 625 bis c.p.p., posto che alla data del 27 luglio 2009 la responsabilità penale era stata già accertata con sentenza definitiva e, quindi, erano venute meno le ragioni che giustificavano la momentanea sospensione del procedimento.

3.3 – La sentenza impugnata va, pertanto, cassata, con rinvio alla Corte di Appello di Napoli, in diversa composizione, che procederà ad un nuovo esame, provvedendo anche sulle spese del giudizio di legittimità, attenendosi al principio di diritto di seguito enunciato: ” Nell’impiego pubblico contrattualizzato la natura perentoria dei termini previsti per il procedimento disciplinare dalla legge o dalla contrattazione di comparto esclude che il procedimento stesso possa essere sospeso per cause diverse da quelle espressamente previste dal legislatore o dalle parti collettive, sicchè la sospensione disposta in assenza di una specifica disposizione non impedisce il decorso dei termini. Il ricorso straordinario ex art. 625 bis c.p.p., presuppone la definitività della sentenza di condanna e, quindi, non rileva come causa di sospensione nei rapporti fra processo penale e procedimento disciplinare”.

PQM

La Corte accoglie il secondo motivo di ricorso e rigetta il primo. Cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia alla Corte di Appello di Napoli in diversa composizione anche per le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 1 dicembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 2 marzo 2017

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