Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 5194 del 21/02/2019

Cassazione civile sez. un., 21/02/2019, (ud. 16/01/2018, dep. 21/02/2019), n.5194

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PETITTI Stefano – Primo Presidente f.f. –

Dott. BRONZINI Giuseppe – Consigliere –

Dott. CAMPANILE Pietro – rel. Consigliere –

Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – Consigliere –

Dott. CHINDEMI Domenico – Consigliere –

Dott. MANNA Felice – Consigliere –

Dott. BISOGNI Giacinto – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 11425/2016 proposto da:

CAEBA S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA E.Q. VISCONTI 99, presso lo

studio dell’avvocato ILARIA CONTE, che la rappresenta e difende

unitamente all’avvocato BERARDINO IACOBUCCI;

– ricorrente –

contro

REGIONE LAZIO, in persona del Presidente pro tempore della Giunta

Regionale, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA MARCANTONIO

COLONNA 27 presso la sede dell’Avvocatura della Regione stessa,

rappresentata e difesa dall’avvocato ROSA MARIA PRIVITERA;

– controricorrente –

e contro

COMUNE DI VALLEPIETRA;

– intimato –

avverso la sentenza n. 37/2016 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE

PUBBLICHE, depositata l’8/02/2016.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

16/01/2018 dal Consigliere Dott. PIETRO CAMPANILE;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore

Generale Dott. GIACALONE Giovanni, che ha concluso per

l’inammissibilità, in subordine rigetto del ricorso;

udito l’Avvocato Ilaria Conte.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (d’ora in poi, per brevità, TSAP) ha dichiarato inammissibile l’impugnazione proposta da Caeba S.r.l. avverso la nota del 23 maggio 2014 con la quale la Regione Lazio, a seguito di diffida a provvedere in merito a una domanda di derivazione acque ad uso idroelettrico presentata il 20 gennaio 1988, aveva affermato l’improcedibilità della domanda stessa, rilevando che la nota era carente di natura provvedimentale e, quindi di lesività.

2. In particolare, è stata ritenuta l’insussistenza, nel provvedimento impugnato, di qualsiasi manifestazione di volontà di provvedere in merito all’istanza, essendosi per altro osservato che, con una precedente nota della stessa Regione Lazio, priva di riscontro, del 19 novembre 2001, era stato affermato che il procedimento “era fermo alle opposizioni presentate dal Comune di Vallepietra”, con richiesta alla parte di trasmettere, se in possesso, copia di eventuali atti al fine di definite la pratica”. La condizione di improcedibilità dell’originaria domanda di concessione doveva quindi farsi risalire alla nota, testè richiamata, dell’anno 2001, nonchè all’assenza di riscontri all’invito in essa contenuto; atti ritenuti idonei a determinare un arresto procedimentale: nei confronti della stessa nota avrebbero dovuto essere sollevate le censure fondate sull’asserita completezza dell’istanza di concessione e su altri aspetti di natura procedimentale, laddove quella successiva, del maggio del 2014, si sarebbe limitata a ribadire la persistenza della situazione di stasi della procedura.

3. Per la cassazione di tale decisione la società Caeba propone ricorso, affidato a tre motivi, illustrati da memoria.

Resiste con controricorso la Regione Lazio.

Il Comune di Vallepietra non svolge attività difensiva.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo si deduce la violazione dell’art. 115 c.p.c., per aver il TSAP affermato la ricorrenza di una già constatata e pregressa situazione di stasi procedimentale, senza considerare che nel ricorso proposto avverso la nota del maggio del 2014 era stato dedotto, senza contestazioni della controparte, che alla precedente nota del 19 novembre 2001 – contenente un mero invito a presentare ulteriore documentazione – era stato dato riscontro da parte del legale rappresentante della S.r.l. Caeba.

1.2. La seconda censura attiene alla violazione della L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 6, nonchè del principio di legittimità dell’azione amministrativa: si sostiene che sull’invito della Regione a presentare “copia di eventuali atti, al fine di definire la pratica” avrebbe dovuto far premio l’obbligo del responsabile del procedimento di accertare di ufficio i fatti: pur in presenza di un inadempimento, per altro contestato, da parte della società richiedente, l’affermazione di una situazione di stasi del procedimento contrastava con l’obbligo di provvedere derivante dalla L. n. 241 del 1990, art. 6, dovendo anzi ritenersi che un arresto procedimentale si fosse verificato soltanto con il provvedimento del 2014 impugnato nell’ambito del presente procedimento.

1.3. Con il terzo mezzo si deduce violazione dell’art. 1362 c.c., nonchè nullità della decisione ai sensi dell’art. 132 c.p.c.: il TSAP avrebbe travisato il tenore letterale della nota della Regione Lazio del 19 novembre 2001, deducendo, senza fornire al riguardo un’adeguata motivazione, da un mero invito a produrre ” copia di eventuali atti ” l’avvertimento di un vero e proprio arresto procedimentale.

2. Il ricorso è fondato e deve essere accolto.

3. Ragioni di priorità sul piano logico giuridico inducono ad esaminare in via preliminare – nonchè congiuntamente, in quanto intimamente correlate – la seconda e la terza censura, assorbenti rispetto alla questione dell’ottemperanza o meno, da parte della società ricorrente, all’invito a produrre “eventuali” documenti in suo possesso.

4. Vale bene prendere le mosse dalla nozione di arresto procedimentale come definita dalla giurisprudenza e dalla dottrina prevalente.

Il tema inerisce all’evidenza alla ricorrenza o meno dell’interesse a reagire in sede giurisdizionale nei confronti di un atto amministrativo sostanzialmente reiettivo di una determinata pretesa, allorchè si sia già determinato il consolidamento, in quanto non validamente impugnato, di un precedente provvedimento della pubblica amministrazione che – pregiudicando in via diretta ed immediata la posizione giuridica della parte richiedente – abbia determinato una stasi indefinita del procedimento, rinviando “sine die” la sua conclusione, in relazione al realizzarsi di un determinato evento, ovvero al compimento di una specifica attività.

Queste Sezioni Unite hanno già affermato, in proposito, che l’atto soprassessorio con il quale la p.a. rinvia ad un accadimento futuro ed incerto nell’an e nel quando il soddisfacimento dell’interesse pretensivo fatto valere dal privato, costituisce un vero e proprio diniego a provvedere, come tale determinante un arresto a tempo indeterminato del procedimento attivato dal privato, lesivo della posizione giuridica del richiedente; ne consegue che, ancorchè non definitivo, tale atto – paralizzando la situazione giuridica del soggetto destinatario dello stesso, rendendola di fatto inutilizzabile per un periodo di tempo non definito – deve essere considerato immediatamente impugnabile, onde consentire il controllo di legittimità da parte del giudice competente (Cass., Sez. U, 19 luglio 2013, 17655, Cass., Sez. U, 27 giugno 2005 n. 13707).

5. Tale indirizzo trova sostanziale rispondenza nell’orientamento del Consiglio di Stato, che, a partire dalla nota decisione dell’Adunanza plenaria n. 8 del 10 luglio 1986, ha delineato i contorni del c.d. “arresto procedimentale”, ponendo l’accento sull’effetto preclusivo derivante da un atto prodromico, che, da un lato, frustra le aspirazione alla realizzazione dell’interesse pretensivo provocando un’interruzione, virtualmente definitiva, del normale svolgimento del procedimento amministrativo, e, dall’altro, assumendo natura “esterna”, incide immediatamente sulla situazione giuridica del richiedente. L’arresto procedimentale assume, quindi, una duplice valenza, che può ricondursi, volendo individuare un comune elemento caratterizzante, a una particolare efficacia, normalmente preclusiva, dell’atto prodromico rispetto alla propria funzione endoprocessuale e agli effetti normalmente prodotti dal provvedimento conclusivo del procedimento.

La giurisprudenza amministrativa ha nel tempo ulteriormente specificato che non è autonomamente impugnabile un atto prodromico che non possa essere considerato come un diniego esplicito, nè come un provvedimento dotato di autonoma capacità lesiva, in quanto inidoneo, in ragione della sua natura meramente interlocutoria, a determinare un arresto procedimentale (Cons. Stato, 27 maggio 2014, n. 2742; Cons. Stato, Sez. 5, 3 maggio 2012, n. 2530).

6. Deve quindi ribadirsi che l’atto endoprocedimentale non è, di regola, impugnabile se non unitamente all’atto che conclude il procedimento amministrativo: le relative eccezioni sono costituite dagli atti di natura vincolata idonei a determinare in via inderogabile il contenuto dell’atto conclusivo del procedimento, ovvero dagli atti interlocutori che comportino un arresto procedimentale (Cons. Stato, 13 febbraio 2017, n. 602): la natura eccezionale di tale impugnabilità consiglia una rigorosa interpretazione dell’atto amministrativo, pur sempre da svolgersi nell’ambito dei canoni ermeneutici prescritti dagli artt. 1362 c.c. e segg. (Cons. Stato, 9 ottobre 2015, n. 4648; id., 27 novembre 2014, n. 5877).

7. Deve pertanto rilevarsi che erroneamente, ed in maniera del tutto apodittica, nella decisione impugnata è stata attribuita alla nota del 19 novembre 2001 l’idoneità a determinare una stasi procedimentale, in quanto il mero tenore letterale della stessa, che lo stesso TSAP ha avuto cura di riprodurre (“..il procedimento preliminare al rilascio della concessione è fermo alle opposizioni presentate dal Comune di Vallepietra. Questa Area decentrata chiede formalmente a codesta Società di trasmettere, se in possesso, copia di eventuali atti, al fine di definire la pratica di cui sopra”), da un lato ne evidenzia la natura meramente interlocutoria, incentrata su una normale richiesta di documentazione, dall’altro non solo non lascia trasparire alcuna intenzione di attribuire, come sembra affermare l’impugnata decisione, un effetto negativo e definitivo al “mancato riscontro” alla richiesta di “eventuali” copie di atti (per altro costituente un posterius), ma addirittura manifesta il “fine di definire la pratica di cui sopra”, assolutamente antitetico rispetto alla nozione di “arresto procedimentale” come sopra delineata.

Mette conto di aggiungere che la tesi implicitamente sostenuta dal TSAP, secondo cui una mera inottemperanza della parte richiedente, in assenza di una specifica disposizione normativa, all’invito a produrre ulteriore documentazione (nella specie, per altro, soltanto ove eventualmente posseduta), determini la stasi definitiva del procedimento, confligge con il dovere della pubblica amministrazione di concludere il procedimento “mediante l’adozione di un provvedimento espresso” (L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 2, comma 1), di certo non eliso dall’eventuale esercizio del c.d. potere di “soccorso istruttorio” previsto dalla citata L. n. 241 del 1990, art. 6, comma 1, lett. b (cfr., amplius, Cons, Stato, 12 gennaio 2017, n. 50).

8. Non può omettersi di rilevare, infine, che la preclusione rilevata dal TSAP contrasta anche, ed in termini significativi, con la genericità ed il carattere non ultimativo della suindicata richiesta di “eventuali” documenti: tale aspetto risalta maggiormente dal confronto con la successiva nota prot. 300270, riprodotta nel ricorso, del maggio del 2014, nella quale sono analiticamente indicate, in maniera tale da determinare un arresto procedimentale, le ragioni ostative alla procedibilità della domanda. Avverso detta nota la società ricorrente aveva proposto tempestiva impugnazione, introducendo, fra l’altro, i temi della completezza della domanda ovvero della non imputabilità ad essa di eventuali carenze, sostanzialmente elusi con la pronuncia di inammissibilità in esame.

9. In definitiva, all’accoglimento del secondo e del terzo motivo, assorbito il primo, consegue la cassazione dell’impugnata decisione, con rinvio al TSAP che applicherà i principi sopra richiamati, provvedendo, altresì, al regolamento delle spese relative al presente giudizio di legittimità.

PQM

Accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche in diversa composizione.

Così deciso in Roma, il 16 gennaio 2018.

Depositato in Cancelleria il 21 febbraio 2019

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