Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 5178 del 04/03/2011

Cassazione civile sez. un., 04/03/2011, (ud. 15/02/2011, dep. 04/03/2011), n.5178

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VITTORIA Paolo – Primo Presidente f.f. –

Dott. TRIOLA Roberto Michele – Presidente di Sezione –

Dott. MERONE Antonio – Consigliere –

Dott. PICCIALLI Luigi – Consigliere –

Dott. MASSERA Maurizio – Consigliere –

Dott. MACIOCE Luigi – rel. Consigliere –

Dott. PETITTI Stefano – Consigliere –

Dott. TIRELLI Francesco – Consigliere –

Dott. BOTTA Raffaele – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ordinanza

sul ricorso proposto da:

REGIONE VENETO, in persona del Presidente della Giunta regionale pro

tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA F. CONFALONIERI 5,

presso lo studio dell’avvocato MANZI ANDREA, che la rappresenta e

difende unitamente agli avvocati ZANON EZIO, LONDEI LUISA, per delega

a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

AUTOSERVIZI CAPOZZO S.R.L., in persona del legale rappresentante pro

tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA PANAMA 74, presso lo

studio dell’avvocato COLAPINTO CARLO, che la rappresenta e difende,

per delega a margine del controricorso;

– controricorrente –

contro

PROVINCIA DI VICENZA;

– intimata –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

1345/2007 del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE di VENEZIA;

uditi gli avvocati Emanuele MIO per delega dell’avvocato Luisa

Londei, Carlo COLAPINTO;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

15/02/2011 dal Consigliere Dott. LUIGI MACIOCE;

lette le conclusioni scritte dall’Avvocato Generale dott. Raffaele

CENICCOLA, e, in camera di consiglio, sentito lo stesso che ha

concluso per la giurisdizione del giudice ordinario anche in

relazione alla domanda relativa alla clausola di revisione prezzi.

Fatto

RILEVA IN FATTO

La soc. AUTOSERVIZI CAPOZZO a r.l. ha gestito e gestisce servizio di pubblico autotrasporto nell’ambito provinciale della Regione Veneto, per il periodo dal 1996 al 2000 in base ad un atto di concessione adottato ai sensi della L.R. Veneto n. 54 del 1985 (ed alla stregua del disposto della Legge Quadro Statale n. 161 del 1981) e per il periodo da 2000 al 2006 in forza di un contratto di servizio stipulato con la Provincia in base alla L.R. n. 25 del 1998 (attuativa del disposto del D.Lgs. 422 del 1997).

Sull’assunto di aver ricevuto prima contributi e poi corrispettivi insufficienti e di aver pertanto maturato un consistente credito a titolo di compensazione economica degli obblighi di servizio pubblico, compensazione delineata ed imposta ai soggetti degli stati aderenti dal Reg. CEE 1191/1969, l’impresa ha quindi impugnato innanzi al TAR le determinazioni tariffarie e dei costi nonchè le decisioni sui contributi e sulle compensazioni spettanti, avendo la Regione Veneto, pur applicando la propria L.R. n. 54 del 1985, nettamente disapplicato il Reg. CEE 1191/1969 e la Legge Nazionale n. 422 del 1997.

L’Impresa ha quindi chiesto al TAR per il Veneto di determinare le compensazioni alla stessa spettanti alla stregua degli obblighi di servizio assunti prima come concessionaria, destinataria di contributi, e poi come contraente del contratto di servizio, anche previa invalidazione delle clausole del contratto stipulate in violazione del suo diritto alla revisione dei prezzi, e comunque di determinare aggiuntivamente ed ai sensi dell’art. 2041 c.c. l’utile di impresa e i costi generali (nel 10% dei contributi erogandi) e di condannare la Regione e/o la Provincia al pagamento della somma di Euro 591.003 od altra inferiore. La Regione Veneto si è costituita difendendosi nel merito e, per quel che rileva, in limine eccependo la carenza di giurisdizione del G.A. e quindi, con atto del 13.4.2010, proponendo ricorso per regolamento di giurisdizione.

Nel ricorso per regolamento la Regione ha premesso che la controversia radicata innanzi al TAR in realtà conteneva una pretesa correlata ad importi del finanziamento pubblico al settore dell’autotrasporto; ha quindi osservato che, nel regime di cui alla L.R. n. 54 del 1985 attuativo della Legge Statale n. 151 del 1981, la determinazione dei contributi erogandi era correlata alla disponibilità di finanziamenti adeguati e che il ricorso metteva in dubbio la loro accettabilità, dovendo di contro prevalere il disposto del reg. CEE 1191/69; ha anche soggiunto che, per il periodo dal 2001 al 2006 di efficacia del contratto di servizio, la pretesa di disapplicare le disposizioni contrattuali per dare ingresso a dati di compensazione direttamente rivenienti dal reg. CEE 1191/69 escludeva alcuna ipotesi di giurisdizione amministrativa; ha quindi osservato che la inerenza della domanda di revisione dei prezzi ad un contratto di servizio e la sua esclusione esplicita dalla applicazione della revisione prezzi per i pubblici appalti, facevano ritenere anche tale domanda appartenente alla cognizione del G.O.; ha quindi affermato che per la domanda di nullità del contratto di servizio per previsione di compensazioni cantra legem, essa, difettando la P.A. di alcun potere autoritativo e neanche operando l’attrazione per connessione con la materia dei vizi della aggiudicazione, non poteva che spettare al G.O.; ha concluso affermando che pari sorte cognitiva meritava la domanda di cui all’art. 2041 c.c..

L’Impresa contro ricorrente ha preso le mosse da una ricostruzione delle norme nazionali e regionali adottate nel quadro delle previsioni del Reg. CEE 1191/1969 per affermare che la sua sottoposizione, prima come concessionaria e poi come contraente, agli obblighi di servizio ed ai correlati svantaggi economici (ricavi inferiori ai costi di esercizio del servizio pubblico) senza ricevere dalla Regione Veneto le compensazioni adeguate alla stregua delle norme primarie del Regolamento, avendo di contro la Regione proceduto sulla strada illegittima dei contributi funzionali ai disavanzi standardizzati, evidenziava una stridente violazione de regolamento comunitario perpetrata anche con la successiva legislazione regionale. Da tali premesse l’Impresa ha tratto la conseguenza per la quale, dovendo la pretesa alla perequazione applicativa del Regolamento riconnettersi alla modalità di esercizio del pubblico servizio di trasporto (prima in concessione e poi in convenzione), essa esulava dall’area del mero pagamento del canone o del corrispettivo ma incrociava la stessa modalità dell’esercizio.

Quanto all’adeguamento dei contributi nel periodo 2001-2006 essa integrava una revisione dei prezzi di concessione la cui cognizione pacificamente spettava al GA ed a nulla valendo dedurre, come fatto dalla Regione, l’abrogazione D.Lgs. n. 163 del 2006, ex art. 256 o la dichiarata inapplicabilità della revisione alle concessioni di autotrasporto ex art. 23, dello stesso D.Lgs. (la abrogazione operando ex nunc e la inapplicabilità non elidendo la previsione in discorso). Quanto, infine, alla possibilità di delibare solo incidentalmente le questioni sottoposte ed afferenti il diritto alla “compensazione”, essa andava esclusa posto che la domanda di compensazione implicava la diretta incidenza sulle modalità di esercizio delle attività della P.A..

L’intimata Provincia di Venezia non ha opposto difese.

Il requirente P.G. nelle articolate richieste del 12.10.2010, premessa una ricostruzione del quadro normativo nazionale e regionale, ha argomentato dalla assenza di alcuna discrezionalità o valutazione di merito in sede di ripartizione ed erogazione dei contributi per dedurre la spettanza al G.O. della controversie sulla erogazione di tali importi, tanto per il periodo di vigenza della concessione quanto per quello di applicazione del contratto di servizio. Ciò anche alla stregua dei recenti pronunziati delle S.U. con riguardo alla giurisdizione a conoscere delle domande analoghe degli esercenti l’autotrasporto nella Regione Calabria. Spettante al G.A. di contro sarebbe la cognizione delle pretese rivenienti dalla clausola di revisione prezzi.

Regione ed Impresa hanno depositato memorie finali, anche in relazione ai più recenti pronunziati della Corte regolatrice (sulla base dei quali il requirente ha oralmente modificato le proprie richieste, a suo avviso spettando al G.O. anche la controversia sulla “revisione prezzi”).

I difensori hanno illustrato oralmente le difese.

Diritto

OSSERVA IN DIRITTO

Il Collegio ritiene di dover dare continuità all’indirizzo formulato – quanto alla individuazione del giudice munito di giurisdizione – in controversie afferenti i contributi all’autotrasporto della Regione Calabria, dalle sentenze 13338 e 22621 del 2010 di queste Sezioni Unite, in tali pronunziati, emessi in sede di esame delle questioni di giurisdizione ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 1, essendo stati adottati argomenti assai di recente ribaditi ed in parte qua specificati , proprio con riguardo alle pretese di alcune imprese esercenti l’autotrasporto nella Regione Veneto, dalle ordinanze da 397 a 400 del 2011 adottate in sede di regolamento di giurisdizione.

E tanto le sentenze del 2010 quanto le assai recenti ordinanze del 2011 hanno preso le mosse dal principio posto, in piena continuità con i precedenti pronunziati (in particolare n. 15216 del 2006, n. 12372 del 2008 e n. 3685 del 2009), dalla sentenza n. 27618 del 2008 delle S.U. di questa Corte che ha individuato il presupposto della insorgenza della giurisdizione nella inesistenza di una discrezionalità amministrativa nella determinazione della entità del credito controverso alla stregua dei criteri tecnici posti dalle successive L.R. Calabria n. 7 del 1982, L.R. Calabria n. 22 del 1983, L.R. Calabria n. 12 del 1997 e L.R. Calabria n. 14 del 2000.

La complessità della diversa normativa regionale veneta obbliga, peraltro, ad una puntuale correlazione degli argomenti di cui sopra a detta disciplina, alla stregua di quanto fatto dalle più recenti pronunzie rese nel 2011 proprio in relazione ad essa.

Ad avviso del Collegio, che in tal modo ritiene di integrare l’iter argomentativo seguito dalla pronunzia del 2008 di queste Sezioni Unite, il procedimento legale determinativo del contributo spettante a ciascuna impresa esercente l’autotrasporto in concessione nella Regione Veneto, vuoi regolato dalle norme individuatrici del contributo sulla base di criteri “forfetari” e predeterminati per tutte le imprese vuoi rimodulato alla stregua del criterio della compensazione a consuntivo per ciascun gestore del contratto di servizio, non comporta alcuna valutazione degli interessi in gioco si che solo con la sua conclusione possa predicarsi la sostituzione dell’interesse pretensivo con il diritto soggettivo.

Sia le vecchie sia le nuove norme, e pervero in conformità alle norme poste dal richiamato reg. CEE 1191/1969 che all’art. 11, commi 1 e 2 impone la erogazione di compensazioni a copertura degli extracosti propri dell’autotrasportatore gravato da “obblighi di servizio”, regolano condizioni oggettive e momenti di mero accertamento conclusi dalla individuazione del contributo o della compensazione all’esito di un confronto finale tra risorse in bilancio e disavanzo di ciascun beneficiario. Nè la soluzione da attingere in punto di giurisdizione sui contributi da erogare, con riguardo alla vicenda normativa sottoposta, presenta alcun profilo di originalità nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite, sol che si rammenti la soluzione data, in tema di contributo di cui al D.L. n. 367 del 1990, art. 2 comma 2 conv. in L. n. 31 del 1991, tra le altre da S.U. n. 12727 del 2005.

Altro è, infatti, che il diritto soggettivo possa scaturire all’esito di un procedimento di accertamento delle condizioni legali di sua insorgenza (il disavanzo standardizzato di cui alla L.R. Veneto n. 54 del 1985, art. 24 attuativa del disposto della Legge Quadro n. 151 del 1981, art. 6, lett. c), o l’importo di compensazione a consuntivo di cui alla L.R. Veneto n. 25 del 1998, art. 30, comma 1, art. 31, comma 1, lett. H, attuativa del disposto della Legge Delegata Nazionale n. 422 de 1997, art. 19, comma 3, lett. E e comma 4), tanto essendo sufficiente a radicare la giurisdizione del giudice ordinario le volte in cui non siano ravvisabili nel procedimento di accertamento momenti di ponderazione comparativa degli interessi privati e pubblici in gioco.

Altro è che il diritto sia in concreto sorto, per la realizzazione effettiva di quelle condizioni (e che ben possono essere accertate, ove contestate, dal giudice ordinario): ma questo fonda non la giurisdizione ma, nel merito, il credito.

Infatti non può essere affatto affermato che sussiste in materia la giurisdizione ordinaria le sole volte in cui in giudizio venga azionato un diritto insorto con la delibera che ne ha verificato compiutamente i presupposti (affermare questo vuoi dire supporre che sia lecito identificare la giurisdizione con … la fondatezza della domanda) ma deve essere affermato che sussiste la giurisdizione perchè gli atti della Regione sono ricognitivi dei presupposti della erogazione, e non mai discrezionali, e che il loro segno ricognitivo non è mutato affatto con il passaggio dal criterio del ragguaglio al disavanzo standardizzato al criterio della compensazione a consuntivo per i disavanzi del contratto di servizio, trattandosi “… in ogni caso di criteri tecnici che nulla lasciano alla discrezionalità amministrativa ai fini della determinazione dell’entità del credito controverso” (S.U. n. 27618 del 2008 cit.).

La stessa determinazione degli importi dovuti annualmente a saldo al singolo esercente l’autotrasporto (ed al netto degli acconti determinati ex lege in alta percentuale dell’erogato l’anno innanzi:

della L.R. n. 54 del 1985, art. 24 ed della L.R. n. 25 del 1998, art. 31, lett. H) è del resto inderogabilmente correlata alla provvista regionale, a sua volta frutto della assegnazione dal Fondo Nazionale (L. n. 151 del 1981, art. 9, comma 8 ed D.Lgs. n. 422 del 1997, art. 20), ed alla ripartizione che la Regione annualmente effettua (L.R. n. 54 del 1985, art. 24, comma 20 ed L.R. n. 25 del 1998, art 32, comma 1), in tal guisa emergendo l’esistenza di un tetto alla erogabilità delle vecchie e nuove “compensazioni” oggettivamente costituito – come d’obbligo trattandosi di erogazione di contributi pubblici – dalle risorse finanziarie disponibili ed impegnate.

Nè a diverse conclusioni è lecito pervenire in relazione al periodo in tesi regolato dal contratto di servizio (che la non chiara prospettazione finisce per ritenere sol nominalmente applicato stante la protrazione delle regole del contributo standardizzato anteatto), contratto contenente previsione di compensazioni correlate alle disponibilità accreditate alla Regione (L.R. Veneto n. 25 del 1998, art. 32 comma 1) e finalizzate ad attuare le erogazioni di cui al D.Lgs. n. 422 del 1997, art. 3, lett. E. Ebbene anche con riguardo a tali corrispettivi la contestazione, limitata ai presupposti di erogazione e non attingente la struttura della convenzione, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, come, in relazione alle controversie sulla entità dei corrispettivi nelle convenzioni-contratto, ripetutamente affermato da queste Sezioni Unite (tra le ultime n. 24785 e n. 27333 del 2008, n. 8113 del 2009, n. 14126 del 2010). E con riguardo alla determinazione di detti corrispettivi non si scorge la plausibilità della ipotesi delle “scelte di composizione tariffaria” di cui parla in memoria la difesa dell’Impresa per accreditare la tesi della discrezionalità amministrativa stante il difetto di una esplicita previsione contrattuale: nell’ipotesi, adombrata dall’Impresa, di un deficit di regolamentazione del contratto di servizio rispetto ai contenuti precettivi della L.R. Veneto n. 25 del 1998, art. 31, comma 1, lett. G ed H non vi è spazio alcuno per l’imposizione di clausole da parte della P.A., questa essendo facoltà semmai situata “a monte” del contratto e destinata a riempirne le clausole convenute; e pertanto, quand’anche la clausola del contratto non fosse stata in tal guisa e come previsto determinata, resterebbe solo la facoltà di liquidare il “vecchio” contributo correlato al disavanzo standardizzato, nell’una e nell’altra ipotesi non ponendosi problemi di valutazione ma solo di determinazione del contributo o della “compensazione” spettante.

Del resto tale conclusione non può essere revocata in dubbio dalla mera qualificazione della domanda come diretta ad ottenere la invalidazione della convenzione per la parte in cui essa sia contraddittoria rispetto alle norme di integrale ristoro proprie del Regolamento CE: da un canto, non appare in tal caso configurabile una dichiarazione di nullità delle clausole difformi, nullità che, alla stregua delle richiamata giurisprudenza, evidenzierebbe una questione spettante alla cognizione del giudice amministrativo, essendo soltanto predicabile la loro disapplicazione da parte del giudice ordinario al limitato fine di operare la divisata sostituzione;

dall’altro canto, e come rammentato dall’ord. 398 del 2011 di queste Sezioni Unite, quand’anche lo strumento di ripristino del buon diritto fosse la invalidazione delle clausole difformi, tal misura di invalidazione attingerebbe la sola clausola contrattuale e non certo la fonte pubblicistica della sua stipulazione.

Quanto alla possibilità, oggetto di autonoma domanda, che la pretesa a maggiori compensazioni sia correlata ad un meccanismo di revisione dei prezzi sulla quale è attribuito il sindacato alla giurisdizione esclusiva del G.A. (S.U. 9152 del 2009), essa appare recisamente da escludere. Anche a tacere del rilievo fatto da S.U. 398 del 2011 citata per il quale, per gli appalti in materia di autotrasporto mediante autobus, non si potevano applicare le vecchie norme (disciplinanti la revisione prezzi), perchè abrogate, nè quelle di cui al D.Lgs. n. 163 del 2006, art. 244, data l’esclusione posta dall’art. 23, rilievo fatto segno a critiche nella memoria finale dell’Impresa, si può affermare, più radicalmente, che nella previsione della L.R. n. 25 del 1998, art. 31, comma 1, lett. H e J e art. 32, comma 1 attuative del D.Lgs. n. 422 del 1997, art. 19, comma 4 non sia presente alcuna ipotesi di ordinaria revisione prezzi. Si tratta infatti solo di un meccanismo predeterminato su base convenzionale diretto alla integrazione del contributo rientrante nel sistema annuale di finanziamento (art. 32, comma 1 cit.), un meccanismo operante attraverso la predeterminazione convenzionale della erogazione di (maggiori) compensazioni a consuntivo, in ipotesi previste e regolate dai contraenti, e che nulla ha a che vedere con la revisione prezzi nei contratti ad esecuzione continuata o periodica per la quale, come anche di recente rammentato da questa Corte (S.U. 16285 del 2010) è stata statuita la giurisdizione esclusiva del G.A. nelle ipotesi di assenza di un atto ricognitivo del diritto (del D.Lgs. n. 163 del 2006, art. 115 e art. 244, comma 3 – D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 2, lett. E).

Da ultimo e con riguardo alla pur proposta domanda di arricchimento ex art. 2041 c.c., basti richiamare la precisa considerazione formulata nelle recenti ordinanze rese in subjecta materia da queste Sezioni Unite – per la quale lo stesso rapporto contrattuale funziona da momento genetico tanto dei diritti che si assumono disconosciuti da controparte quanto, nelle ipotesi di una patologia del rapporto, del diritto all’indennizzo per arricchimento ingiustificato – per escludere che la cognizione di quest’ultima possa appartenere al giudice amministrativo.

Conclusivamente deve essere dichiarata la giurisdizione dei giudice ordinario e pertanto disposta la rimessione delle parti innanzi al Tribunale competente. La proposizione del ricorso per regolamento in epoca di poco precedente la prima decisione di queste Sezioni Unite – che ha affrontato con peculiare approccio la questione della giurisdizione sulle domande di contributo all’autotrasporto regionale – giustifica la decisione di compensare le spese del proposto regolamento.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rimette le parti innanzi al tribunale ordinario competente; compensa per intero tra le parti le spese del regolamento.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite, il 15 febbraio 2011.

Depositato in Cancelleria il 4 marzo 2011

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