Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 505 del 12/01/2011

Cassazione civile sez. un., 12/01/2011, (ud. 16/11/2010, dep. 12/01/2011), n.505

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PREDEN Roberto – Primo Presidente f.f. –

Dott. TRIOLA Roberto Michele – Presidente Sezione –

Dott. FELICETTI Francesco – rel. Consigliere –

Dott. DI PALMA Salvatore – Consigliere –

Dott. BUCCIANTE Ettore – Consigliere –

Dott. SPAGNA MUSSO Bruno – Consigliere –

Dott. DI CERBO Vincenzo – Consigliere –

Dott. TIRELLI Francesco – Consigliere –

Dott. SAN GIORGIO Maria Rosaria – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso 20073-2009 proposto da:

CONSORZIO DELL’ADDA, in persona del Presidente pro-tempore,

elettivamente domicilialo in ROMA, VIALE ANGELICO 36-B, presso lo

studio dell’avvocato SCARDIGLI MASSIMO, rappresentato e difeso

dall’avvocato DI PALMA RAFFAELE, per delega a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

ENEL PRODUZIONE S.P.A., in persona del legale rappresentante pro-

tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA ENNIO QUIRINO

VISCONTI 99, presso lo studio degli avvocati CONTE ILARIA, CONTE

ERNESTO, che la rappresentano e difendono, per delega a margine del

controricorso;

– controricorrente –

contro

EDIPOWER S.P.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore,

elettivamente domiciliata, in ROMA, VIA DELLA FARNESINA 272, presso

lo studio dell’avvocato MOLE’ MARCELLO, che la rappresenta e difende

unitamente all’avvocato BUCELLO MARIO, per delega a margine del

controricorso e ricorso incidentale;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del

Consiglio pro-tempore, MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del

Ministro pro-tempore, GRUPPO ISTITUZIONALE DI COORDINAMENTO NAZIONALE

ISTITUITO CON O.P.C.M. 15 GIUGNO 2007, N. 3598, COMMISSARIO DELEGATO

PER L’EMERGENZA NEI TERRITORI DELLE REGIONI DELL’ITALIA CENTRO-

SETTENTRIONALE, INTERESSATI DALLA CRISI IDRICA DETERMINANTE GRAVE

PREGIUDIZIO PER GLI INTERESSI NAZIONALI, elettivamente domiciliati in

ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’Avvocatura Generale dello

Stato, che li rappresenta e difende ope legis;

– ricorrenti incidentali adesivi –

e contro

AEM S.P.A., EDISON S.P.A., REGIONE LOMBARDIA;

– intimati –

sul ricorso 20389-2009 proposto da:

REGIONE LOMBARDIA, in persona del Presidente pro-tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA BONCOMPAGNI 71-C, presso lo

studio dell’avvocato POMPA GIULIANO, rappresentata e difesa dagli

avvocati FORLONI ANTONELLA, PUJATTI PIERA, per delega a margine del

ricorso;

– ricorrente –

contro

EDIPOWER S.P.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DELLA FARNESINA 272, presso lo

studio dell’avvocato MOLE’ MARCELLO, che la rappresenta e difende

unitamente all’avvocato BUCELLO MARIO, per delega a margine del

controricorso e ricorso incidentale;

– controricorrente e ricorrente Incidentale –

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del

Consiglio pro-tempore, MINISTERO DELL’INTERNO, in persona, del

Ministro pro-tempore, GRUPPO ISTITUZIONALE DI COORDINAMENTO NAZIONALE

ISTITUITO CON O.P.C.M. 15 GIUGNO 2007, N. 3598, COMMISSARIO DELEGATO

PER L’EMERGENZA NEI TERRITORI DELLE REGIONI DELL’ITALIA CENTRO-

SETTENTRIONALE, INTERESSATI DALLA CRISI IDRICA DETERMINANTE GRAVE

PREGIUDIZIO PER GLI INTERESSI NAZIONALI, elettivamente domiciliati in

ROMA, VTA DEI PORTOGHESI 12, presso l’Avvocatura Generale dello

Stato, che li rappresenta o difende ope legis;

– ricorrenti incidentali adesivi –

e contro

EDISON S.P.A., ENEL PRODUZIONE S.P.A., CONSORZIO DELL’ADDA, A2A

S.P.A.;

– intimati –

sul ricorso 23521-2009 proposto da:

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del

Consiglio pro-tempore, MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del

Ministro pro-tempore, GRUPPO ISTITUZIONALE DI COORDINAMENTO NAZIONALE

ISTITUITO CON O.P.C.M. 15 GIUGNO 2007, N. 3598, COMMISSARIO DELEGATO

PER L’EMERGENZA NEI TERRITORI DELLE REGIONI DELL’ITALIA CENTRO-

SETTENTRIONALE, INTERESSATI DALLA CRISI IDRICA DETERMINANTE GRAVE

PREGIUDIZIO PER GLI INTERESSI NAZIONALI, elettivamente domiciliati in

ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’Avvocatura Generale dello

Stato, che li rappresenta e difende ope legis;

– ricorrenti –

contro

EDIPOWER S.P.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DELLA FARNESINA 272, presso lo

studio dell’avvocato MOLE’ MARCELLO, che la rappresenta e difende

unitamente all’avvocato BUCELLO MARIO, per delega a margine del

controricorso e ricorso incidentale;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

e contro

CONSORZIO DELL’ADDA, EDISON S.P.A., REGIONE LOMBARDIA, ENEL

PRODUZIONE S.P.A., AEM S.P.A.;

– intimati –

avverso la sentenza n. 93/2009 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE

PUBBLICHE, depositata il 22/05/2009;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

16/11/2010 dal Consigliere Dott. FRANCESCO FELICETTI;

uditi gli avvocati Massimo SCARDIGLI per delega dell’avvocato

Raffaele Di Palma, Giuliano POMPA, Marinella DI CAVE dell’Avvocatura

Generale dello Stato, Ernesto CONTE, Marcello MOLE’;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

CICCOLO Pasquale Paolo Maria, il quale chiede in via principale

l’inammissibilità del ricorso principale ed incidentale, in

subordine rigetta.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. La controversia trae origine dal concorrente sfruttamento per usi diversi delle acque del fiume Adda, il cui bacino comprende la parte a monte del lago di Como, interessata da concessioni a scopo idroelettrico, il lago di Como e il successivo corso del fiume sino alla confluenza con il Pò, interessata da concessioni per uso irriguo in favore del Consorzio dell’Adda. A seguito del succedersi di situazioni di carenza idrica, la Regione Lombardia intervenne con vari provvedimenti con i quali impose ai concessionari per usi idroelettrici limitazioni in favore dei concessionari irrigui, le quali hanno già dato luogo a pronunce del TSAP e di queste sezioni unite. La presente vicenda riguarda l’intervento operato nel 2007 – a seguito all’emergenza idrica verificatasi in quell’anno – con un’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri dei 15 giugno di quell’anno (n. 3598), che previde la nomina di un Commissario delegato il quale emanò una serie di provvedimenti per fare fronte all’emergenza.

La Edipower s.p.a., con ricorso notificato il 9/12 ottobre 2007 e l’Edison s.p.a. con distinto ricorso notificato in uguale data, impugnarono dinanzi al TSAP, chiedendone l’annullamento, la su detta O.P.C.M. – nella parte in cui prevedeva (art. 1, comma 2) che “limitazioni all’uso dell’acqua, oggetto di concessioni di derivazione a scopo idroelettrico” potessero essere introdotte senza indennizzo – e i decreti del su detto Commissario che stabilivano le quantità d’acqua che dovevano essere rilasciate da ciascuna delle due società. La s.p.a. Edipower impugnò anche la nota di detto Commissario in data 7 agosto 2007 instaurato il contraddittorio nei confronti del Consorzio dell’Adda e delle controparti interessate, i ricorsi furono riuniti e decisi con la sentenza 22 maggio 2009 n. 93 del TSAP, che li accolse solo parzialmente, annullando per difetto di motivazione i provvedimenti impugnati in relazione alla determinazione della quantità d’acqua ritenuta sottraibile a ciascuna società interessata, respingendo ogni altra domanda.

Il Consorzio dell’Adda, con ricorso notificato il 15 settembre 2009 alle Società Edipower s.p.a., Edison s.p.a., all’ENEL Produzione s.p.a., A.E.M. s.p.a., alla Regione Lombardia, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, al Ministero dell’Interno, al Commissario delegato per l’emergenza nei territori delle regioni dell’Italia centro settentrionale nominato con l’O.P.C.M. n. 3598 del 2007, al Gruppo istituzionale di coordinamento istituito con detta ordinanza, ha impugnato la sentenza dinanzi a questa Corte, formulando censure attinenti alla giurisdizione, proposte già dinanzi al TSAP e sulle quali il TSAP aveva omesso di pronunciare, nonchè censure sul merito della pronuncia.

L’Edipower resiste con controricorso e ricorso incidentale notificati al Consorzio dell’Adda, all’Edison s.p.a., all’ENEL Produzione s.p.a., A2A s.p.a. (già A.E.M. s.p.a.), alla Regione Lombardia, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, al Ministero dell’Inferno, al Commissario delegato per l’emergenza nei territori delle regioni dell’Italia centro settentrionale nominato con l’O.P.C.M. n. 3598 del 2007, al Gruppo istituzionale di coordinamento istituito con detta ordinanza. Resiste con controricorso anche l’ENEL Produzione s.p.a.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno, il Commissario delegato per l’emergenza nei territori delle regioni dell’Italia centro settentrionale nominato con l’O.P.C.M. n. 3598 del 2007 e il Gruppo istituzionale di coordinamento istituito con detta ordinanza hanno proposto ricorso adesivo a quello del Consorzio dell’Adda. L’Edipower ha anche depositato memoria.

La Regione Lombardia, a sua volta, ha proposto autonomo ricorso notificato il 21 settembre 2009 alle Società Edipower s.p.a., Edison s.p.a., all’ENEL Produzione s.p.a., A.2A. s.p.a. (già A.E.M. s.p.a.), alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, al Ministero dell’Interno, al Commissario delegato per l’emergenza nei territori delle regioni dell’Italia centro settentrionale nominato con l’O.P.C.M. n. 3598 del 2007, al Gruppo istituzionale di coordinamento istituito con detta ordinanza e ai Consorzio dell’Adda. L’Edipower resiste con controricorso e ricorso incidentale notificati alla Regione Lombardia, all’Edison s.p.a., all’ENEL Produzione s.p.a., A.2A. s.p.a. (già A.E.M. s.p.a.), alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, al Ministero dell’Interno, al Commissario delegato per l’emergenza nei territori delle regioni dell’Italia centro settentrionale nominato con l’O.P.C.M. n. 3598 del 2007, al Gruppo istituzionale di coordinamento istituito con detta ordinanza e a Consorzio dell’Adda. La Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno, il Commissario delegato per l’emergenza nei territori delle regioni dell’Italia centro settentrionale nominato con l’O.P.C.M. n. 3598 del 2007 e il Gruppo istituzionale di coordinamento istituito con detta ordinanza hanno proposto ricorso incidentale adesivo al ricorso della Regione Lombardia, con atto notificato alle Società Edipower s.p.a., Edison s.p.a., all’ENEL Produzione s.p.a., A.E.M. s.p.a. e al Consorzio dell’Adda.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, il Ministero dell’Interno, il Commissario delegato per l’emergenza nei territori delle regioni dell’Italia centro settentrionale nominato con l’O.P.C.M. n. 3598 del 2007 e il Gruppo istituzionale di coordinamento istituito con detta ordinanza hanno anche presentato ricorso autonomo, di contenuto identico al ricorso adesivo, con atto notificato alla Regione Lombardia, alle Società Edipower s.p.a., Edison s.p.a., ENEL Produzione s.p.a., A.E.M. s.p.a. e al Consorzio dell’Adda. In tale giudizio resiste con controricorso e ricorso incidentale L’Edipower s.p.a.. Quest’ultima società ha anche depositato memoria.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. I ricorsi, attenendo alla medesima sentenza, vanno riuniti ai sensi dell’art. 335 c.p.c. per essere decisi unitariamente.

2.1. Il Consorzio dell’Adda ha proposto due motivi attinenti alla giurisdizione.

Con il primo csnsura la sentenza impugnata per violazione dell’art. 112 c.p.c. e art. 111 Cost., comma 6, avendo essa omesso di pronunciare sul difetto di giurisdizione, prospettato sin dalla comparsa di costituzione, non potendosi ritenere pronuncia la statuizione dei dispositivo, contenente l’annullamento degli atti impugnati, “respinta ogni altra istanza”.

Il motivo è infondato, dovendosi ritenere che la decisione nel merito comporti rigetto implicito del motivo attinente al difetto di giurisdizione.

2.2. Con il secondo motivo si denuncia, sotto un primo profilo, la violazione del D.L. n. 245 del 2005, art. 3, commi 2 bis e 2 ter, conv. nella L. n. 21 del 2006, nonchè della L. n. 225 del 1992, artt. 2 e 5. Si deduce che il D.L. n. 245 del 2005, art. 3 (recante “Misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dei rifiuti nella Regione Campania e ulteriori, disposizioni in materia di protezione civile”), così come convertito, dispone al comma 2 bis: “In tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi della L. 24 febbraio 1992, n. 225, art. 5, comma 1, della, la competenza di primo grado a conoscere della legittimità delle ordinanze adottate e dei consequenziali provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva anche per l’emanazione di misure cautelari, al TAR del Lazio”; al comma 2 ter dispone: “Le questioni di cui al comma 2 bis sono rilevate d’ufficio”. Si deduce che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 237 del 2007, nel rigettare una questione di legittimità costituzionale sollevata in relazione a tali norme, avrebbe interpretato la normativa come dettata con riferimento a tutte le situazioni di emergenza, che si verifichino in tutto il territorio nazionale e non solo in Campania. Sotto un secondo profilo si deduce che, inoltre, l’O.P.C.M. impugnata non sarebbe collocabile fra i provvedimenti e le materie nelle quali il R.D. n. 1775 del 1933 prevede, all’art. 143, la giurisdizione del TSAP per incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge, essendo un atto politico del Governo, censurabile solo per violazione della Costituzione e dei principi generali dell’ordinamento. Per altro verso, sotto un terzo profilo, la giurisdizione del TSAP sarebbe carente per non avere i provvedimenti impugnati incidenza diretta sulla materia delle acque pubbliche ed avendo la causa ad oggetto la spettanza di un indennizzo.

Con il quesito formulato si chiedo a questa Corte di affermare il principio “secondo il quale il TAR Lazio è giudice unico ed esclusivo per tutto il territorio nazionale a decidere sulla impugnazione dei provvedimenti della presidenza del Consiglio dei Ministri, del singolo Ministro delegato o del Commissario delegato ai sensi della legge n. 225 del 1992, in presenza di calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari”.

2.3. Il primo profilo è infondato dovendosi il D.L. n. 245 del 2005, art. 3, comma 2-bis, aggiunto dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21, interpretare in conformità della sua chiara lettera – che fa riferimento alla “competenza di primo grado a conoscere della legittimità delle ordinanze adottate e dei conseguenti provvedimenti commissariali” in relazione alle situazioni di emergenza dichiarate ai sensi della L. n. 225 del 1992, art. 5, comma 1, – come norma sulla competenza, su questa esclusivamente disponendo, attribuendola al TAR del Lazio, senza nulla statuire in ordine alla giurisdizione.

Interpretazione confermata dalla correlata disciplina del successivo comma 2-ter, il quale, dopo avere statuito che “le questioni di cui al comma 2-bis sono rilevate d’ufficio” e che “davanti al giudice amministrativo il giudizio è definito con sentenza succintamente motivata ai sensi della L. n. 1034 del 1971, art. 26 e successive modificazioni”, nel regolare l’efficacia delle misura cautelari adottate prima dell’entrata in vigore della legge, le disciplina unicamente con riferimento a quelle emanate da “un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al comma 2-bis”, stabilendo che la loro efficacia “permane fino alla loro modifica o revoca da parte del TAR del Lazio”.

In tale ottica interpretativa si è parimenti mossa la Corte costituzionale nelle sentenze nn. 237 e 239 del 2007, ritenendo la norma in questione come una norma derogatoria dell’ordinario sistema di ripartizione della competenza fra i Tribunali amministrativi.

Ne deriva il rigetto del primo profilo del motivo.

2.4. Gli altri due profili del motivo sono inammissibili non trovando alcun riscontro nel quesito formulato.

3.1. Con il terzo motivo il Consorzio dell’Adda denuncia la violazione dell’artt. 132 c.p.c. e 111 Cost., vizi motivazionali e violazione dell’art. 2697 cod. civ., prospettando tre profili di censura. Sotto un primo profilo deduce che, secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione le ordinanze emanate dal Consiglio dei Ministri o dal Ministro per la protezione civile ai sensi della L. n. 225 del 1992, art. 5 hanno natura di ordinanze “libere” – quali sono tutte le ordinanze di autorità amministrative che abbiano l’effetto di derogare a norme di legge – e sono vincolate al rispetto della sola Costituzione e dei principi generali dell’ordinamento. Con la conseguenza che, tali dovendo ritenersi – in base alla L. n. 225 del 1992, artt. 2 e 5, al D.Lgs. n. 112 del 1998, art. 107, al D.L. n. 245 del 2005, art. 3, commi 2 bis e 2 ter, – l’O.P.C.M. 4 maggio 2007, che dichiarava lo stato di emergenza, l’O.P.C.M. 15 giugno 2007, n. 3598, e i decreti commissariali nn. 3 e 4 dell’9 agosto 2007 impugnati, essi hanno forza e valore di legge, cosicchè il controllo giurisdizionale su di essi non poteva essere effettuato secondo le regole che disciplinano il controllo degli ordinari atti amministrativi, come sarebbe confermato dal disposto della L. n. 225 del 1992, art. 5, che prevede che agl’interventi d’emergenza si provveda con ordinanze “in deroga a ogni disposizione vigente, nei rispetto dei principi generali dell’ordinamento”. Nel caso di specie, pertanto, i provvedimenti impugnati potevano esserlo solo in relazione ai su detti principi, ovvero proponendo questione di legittimità costituzionale della legge che li prevedeva, mentre la loro motivazione era costituita dall’O.P.C.M. 4 maggio 2007, che aveva dichiarato lo stato di emergenza idrica, e non era stata impugnata. La sentenza impugnata non poteva pertanto annullare i provvedimenti in questione in relazione al “dedotto vizio di motivazione circa la quantità d’acqua ritenuta sottraibile …trattandosi di provvedimenti destinati a restringere la sfera giuridica dei destinatari”.

Sotto un secondo profilo il ricorrente deduce che le parti attrici, pur lamentando, a fondamento del ricorso al TSAP, la mancata motivazione del provvedimento in relazione alle quantità d’acqua delle quali era imposto il prelievo ed alla parità di trattamento fra concessionari, non avevano poi dato alcuna dimostrazione che detta quantità non fosse quella derivante dai criteri invocati, mentre dalla documentazione in atti emergerebbe il contrario, con conseguente inadeguatezza della motivazione della sentenza impugnata.

Sotto un terzo profilo il ricorrente, con riferimento all’art. 2697 cod. civ., deduce che la sentenza del TSAP, annullando i provvedimenti impugnati, avrebbe violato il principio dell’onere della prova.

Unitamente al motivo si formulano i seguenti quesiti e la seguente “sintesi”:

a) “Chiediamo a Codeste Sezioni Unite con riferimento all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, di ribadire il principio, regola di diritto, secondo il quale non assolve l’onere/obbligo della motivazione quella decisione dalla quale è impossibile dedurre l’iter motivazionale che porta alla decisione stessa”.

b) “Voglia altresì la Corte, con riferimento all’art. 360 c.p.c., comma 5, dichiarare inidonea a giustificare la decisione una motivazione che, come nel caso, omette d’indicare le basi del convincimento e i canoni metodologici usati e oblitera e nega ogni valenza e incidenza causale a fatti e circostanze di contraria valenza risultanti dagli atti; a) l’onere maggiore imposte agli altri concessionari di derivazione; b) le contribuzioni richieste a tutti i Consorzi e alle Autorità di bacino dei vari laghi subalpini; c) l’accumulo eccedentario e, pertanto, abusivo rispetto agli atti concessori realizzato da Edipower e da Edison fino all’agosto 2007;

d) la discrezionalità tecnica che caratterizzava i provvedimenti; e) la mancata produzione da parte dei ricorrenti dei decreti commissariali relativi agli altri soggetti concessionari di derivazione; f) la mancata produzione degli atti concessori relativi agli altri concessionari” (momento di sintesi).

c) “Chiediamo a codeste Sezioni Uni Le di ribadire il principio, regola di diritto, secondo il quale la domanda va rigettata se sfornita di valida e sufficiente prova e, nel caso specifico, che il ricorso andava rigettato, non avendo le società Edipower ed EDISON offerto prove dalle quali far conseguire la violazione della priorità temporale nelle concessioni, della sproporzione nell’onere del rilascio di acque rispetto agli altri concessionari di derivazione idrica, sulla situazione di fatto che aveva determinato lo stato di emergenza idrica”.

3.2. Il motivo è in parte inammissibile e in parte infondato.

In proposito va considerato e ribadito che ai sensi dell’art. 366 bis c.p.c. i motivi del ricorso con i quali si denunciano violazioni di legge debbono essere accompagnati, a pena d’inammissibilità, dalla formulazione di quesiti che ne rappresentino la sintesi, con la conseguenza, già tratta a proposito del motivo precedentemente esaminato, che i profili del motivo che non trovino riscontro nei quesiti formulati sono inammissibili e non possono essere esaminati.

Nel caso di specie deve pertanto essere dichiarato inammissibile il primo profilo del motivo, non trovando le censure con esso proposte alcun riscontro nei quesiti formulati.

Quanto al secondo e al terzo profilo, essi sono accompagnati dagli adempimenti prescritti dall’art. 366 bis c.p.c., ma debbono ritenersi infondati. Il TSAP, infatti, in sede di giudizio di legittimità di atti amministrativi, in relazione alla censura di vizio di motivazione, è chiamato a verificare l’esistenza, la congruità e l’adeguatezza della motivazione dei provvedimenti impugnati, quale risulta dal testo di tali provvedimenti, eventualmente integrato, in caso di motivazione “per relationem”, dagli atti, anche istruttori, del procedimento. Cosicchè, avendo nel caso di specie la sentenza impugnata negato che nei. provvedimenti impugnati vi fosse un’adeguata motivazione circa la misura delle riduzioni – da essi disposta – di acqua fruibili dai concessionari in base alla concessione, nessun rilievo può avere l’allegazione, con il motivo in oggetto, del mancato esame di atti che dimostrerebbero la congruità di tale misura, posto che con il motivo non si deduce elio a tali atti si sia fatto riferimento nella motivazione dei provvedimenti impugnati. Nè, nel dedurre la carenza motivazionale dei provvedimenti impugnati sui ricorrenti gravava l’onere probatorio che con il motivo si afferma incombesse su di essi.

4.1. Venendo all’esame del ricorso incidentale adesivo a quello del Consorzio dell’Adda, proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, dal Ministero dell’Interno, dal Commissario delegato per l’emergenza nei territori. delle regioni dell’Italia centro settentrionale nominato con l’O.P.C.M. n. 3598 del 2007 e dal Gruppo istituzionale di coordinamento istituito con detta ordinanza con esso sono stati formulati due motivi.

Con il primo, non illustrato dal quesito prescritto dall’art. 366 bis c.p.c., si lamenta la violazione dell’art. 112 c.p.c. per non essersi la sentenza impugnata pronunciata sull’eccepita irricevibilità – che peraltro si deduce rilevabile d’ufficio – dei ricorsi avverso l’O.P.C.M. n. 3598 del 2007 in quanto proposti oltre il termine di 60 giorni dalla pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale del 25 giugno 2007.

Con il secondo, non illustrato dalla sintesi prescritta dall’art. 3 66 bis c.p.c., si deducono vizi motivazionali.

I motivi sono inammissibili ai sensi dell’art. 366 bis c.p.c..

Quanto alla questione dell’irricevibilità dei ricorsi al TSAP avverso l’O.P.C.M. n. 3598 del 2007, deducendosene la rilevabilità d’ufficio, ne va comunque affermata l’infondatezza, poichè tale ordinanza, per il suo carattere generale che la rende priva di incidenza immediata e diretta su soggetti predeterminati quanto alla mancata previsione d’indennizzi, non è impugnabile autonomamente dagli atti attuativi.

5.1. Venendo all’esame del ricorso incidentale proposto dall’Edipower, il primo motivo attiene alla reiezione del motivo di ricorso al TSAP relativo alla mancata previsione nell’O.P.C.M. n. 3598 del 2007 d’indennizzi per i concessionari, che avessero subito, in conseguenza dei provvedimenti applicativi, limitazioni all’utilizzo delle acque, rigettata in quanto rimasta priva di supporto probatorio ed anche in relazione all’efficacia ripristinatoria e satisfattiva del disposto annullamento.

Con il motivo si deduce la violazione dell’art. 112 c.p.c., dalla L. n. 225 del 1992, art. 5, della L. n. 241 del 1990, artt. 1 e 21 quinquies e del principio del legittimo affidamento, nonchè la violazione della L. n. 87 del 1953 in relazione alle proposte questioni di legittimità costituzionale del R.D. n. 1775 del 1933, art. 48 e del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 168, in relazione agli artt. 3, 41 e 42 Cost. e del principio del legittimo affidamento. Si deduce in proposito che essa società non aveva proposto una domanda risarcitoria, essendosi riservata di chiederla in separata sede, mentre aveva chiesto l’annullamento dell’O.P.C.M. n. 3598 del 2007 (e del successivo decreto commissariale), nella parte in cui non prevedeva indennizzo alcuno per le limitazioni all’uso dell’acqua.

Con la formulazione del motivo, pertanto, non era stato chiesto il risarcimento dei danni, cosicchè la sentenza o si sarebbe pronunciata su una domanda non proposta, ovvero, se avesse inteso respingere il motivo così come in effetti proposto, sarebbe erronea, poichè essendo stato chiesto solo l’annullamento del provvedimento per la sua illegittimità non doveva essere data alcuna prova del danno subito. Tale indennizzo, inoltre, secondo la società ricorrente le spettava in base al disposto della L. n. 241 del 1990, art. 21 quinquies – il quale prevede espressamente che la revoca unilaterale, da parte della P.A., per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, di un precedente provvedimento favorevole implica che al destinatario sia dovuto un indennizzo – a una revoca parziale dovendosi assimilare i provvedimenti in questione, che dovevano rispettare tale principio generale dell’ordinamento. Nè l’esclusione dell’indennizzo potrebbe essere giustificato dal disposto del R.D. n. 1775 del 1933, art. 48 (che lo prevede solo in caso di modificazioni permanenti dei corsi d’acqua determinate da opere statali) e del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 168 (che lo esclude quando si tratti di provvedimenti che regolino l’acqua invasata al fine di fronteggiare situazioni d’emergenza idrica), avendo i diritti di utilizzazione delle acque natura di diritti reali, cosicchè l’esclusione dell’indennizzo contrasterebbe con l’art. 42 Cost., oltre che con l’art. 41 e 3, per l’ingiustificato trattamento differenziato a carico dei sol i imprenditori idroelettrici.

Il motivo è accompagnato dai seguenti quesiti: “a) in relazione alla domanda proposta dalla società nel giudizio dinanzi al TSAP con il secondo motivo d’impugnazione nel ricorso n. 1 R.G. del 2008, la richiesta che venga dichiarata l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per avere questi negato il diritto della ricorrente a ottenere un indennizzo in seguito ai rilasci di quantitativi idrici ordinati dagli stessi provvedimenti è diversa, per “petitum” e “causa petendi”, da una domanda volta a ottenere il risarcimento del danno ingiusto cagionato dai provvedimenti in questione e pertanto il giudice non è autorizzato a trattare tale richiesta come se fosse una domanda di risarcimento danni; b) in relazione alla domanda proposta dalla società nel giudizio dinanzi al TSAP con il secondo motivo d’impugnazione nel ricorso n. 1 R.G. del 2008, l’annullamento dei provvedimenti impugnati per avere questi negato il diritto della ricorrente a ottenere un indennizzo in seguito ai rilasci di quantitativi idrici ordinati dagli stessi provvedimenti, non presuppone che la parte ricorrente provi in giudizio l’entità e la tipologia dei pregiudizi in concreto sofferti; c) in relazione alla domanda proposta dalla società nel giudizio dinanzi al TSAP con il secondo motivo del ricorso n. 1 R.G. del 2008, è condizione di legittimità dei provvedimenti che ordinino a un concessionario idroelettrico di rilasciare determinati quantitativi idrici accumulati nei bacini di sua titolarità, anche quando l’ordine sia motivato alla luce di dell’esigenza di affrontare un fenomeno di siccità, che gli stessi provvedimenti contemplino il diritto del concessionario in questione di ricevere un congruo indennizzo per il pregiudizio in concreto sofferto, previa declaratoria – ove ritenuto necessario – d’illegittimità costituzionale delle disposizioni di legge che quel diritto eventualmente neghino”.

Il motivo deve essere dichiarato inammissibile, come rilevato dal P.G. in udienza, per la parte con la quale con esso si denuncia il rigetto di una domanda di risarcimento in effetti non proposta, considerato che, come questa Corte ha riaffermato anche di recente (Cass. 10 luglio 2006, n. 15617), ai sensi del R.D. n. 1775 del 1933 art. 204 – il quale opera un rinvio recettizio al codice di procedura civile del 1865 – in caso di pronuncia “extra petita” da parte del TSAP non è esperibile il ricorso per cassazione, ma lo specifico rimedio del ricorso allo stesso TSAP contemplato da detta norma per i casi previsti ai nn. 4 (se la sentenza “abbia pronunciato su cosa non domandata”), 5 (“se abbia aggiudicato più di quello che era domandato), 6 (“se abbia omesso di pronunciare sopra alcuno dei capi della domanda) e 7 (“se contenga disposizioni contraddittorie) dell’art. 517 c.p.c. 1865.

Quanto agli altri due profili, diretti a censurare la mancata pronuncia sulla dedotta illegittimità degli atti impugnati per non avere previsto un indennizzo, riguardo ad essi non trattasi di omessa pronuncia su un capo della domanda – vizio riconducibile all’art. 517 c.p.c. 1865, n. 6 – ma di mancato esame di un motivo a sostegno della domanda di annullamento proposta al TSAP. I profili, pertanto, erano prospettabili in questa sede. Tuttavia essi vanno dichiarati inammissibili per difetto d’interesse, essendo questo venuto meno in relazione alle censure prospettate per l’avvenuto annullamento degli atti attuativi dell’O.P.C.M. – “ex se” non impugnabile – per difetto di motivazione.

Parimenti deve esserlo il secondo motivo del ricorso incidentale dell’Edipower, riguardante il decreto commissariale impugnato con il ricorso al TSAP e già da questo annullato con assorbimento dell’ulteriore profilo d’illegittimità ora riproposto con il motivo.

Ne deriva l’inammissibilità del ricorso.

6.1. Quanto al ricorso proposto in via autonoma dalla Regione Lombardia, con esso è stato formulato un unico motivo, deducendosi vizi motivazionali della sentenza impugnata. Il motivo, peraltro, non è assistito dalla sintesi prescritta dall’art. 366 bis c.p.c. e va quindi dichiarato inammissibile.

Quanto al ricorso incidentale dell’Edipower proposto in tale giudizio esso è identico a quello proposto nel giudizio promosso dal Consorzio dell’Adda e anche per esso vanno adottate analoghe statuizioni.

Parimenti, identico a quello proposto nel giudizio promosso dal Consorzio dell’Adda è il ricorso adesivo a quello della Regione Lombardia proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, dal Ministero dell’Interno, da Commissario delegato per l’emergenza nei territori delle regioni dell’Italia centro settentrionale nominato con l’O.P.C.M. n. 3598 del 2007 e dal Gruppo istituzionale di coordinamento istituito con detta ordinanza. Esso va dichiarato parimenti inammissibile.

7.1. Quanto al ricorso proposto in via principale dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, dal Ministero dell’Interno, dal Commissario delegato per l’emergenza nei territori delle regioni dell’Italia centro settentrionale nominato con l’O.P.C.M. n. 3598 del 2007 e dal Gruppo istituzionale di coordinamento istituito con detta ordinanza, esso è identico a quelli adesivi sopra menzionati, e va dichiarato parimenti inammissibile. Identico al ricorso incidentale proposto nel giudizio promosso dal Consorzio dell’Adda è il ricorso incidentale proposto nel giudizio dall’Edipower, cosicchè per esso vanno adottate analoghe statuizioni a quelle relative al ricorso incidentale proposto nel giudizio promosso dal Consorzio dell’Adda.

In relazione alle particolarità della fattispecie ed alla problematicità sostanziale e processuale della tematica si ravvisano giusti motivi per compensare fra le parti le spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

LA CORTE DI CASSAZIONE Riuniti i ricorsi, rigetta il ricorso del Consorzio dell’Adda.

Dichiara inammissibili i ricorsi, della Regione Lombardia, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministro dell’Interno, del Commissario delegato per l’emergenza nei territori delle regioni dell’Italia centro settentrionale nominato con l’O.P.C.M. n. 3598 del 2007, del Gruppo istituzionale di coordinamento istituito con detta ordinanza, nonchè i ricorsi incidentali dell’Edipower s.p.a..

Compensa fra le parti le spese del giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 16 novembre 2010.

Depositato in Cancelleria il 12 gennaio 2011