Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 4996 del 02/03/2018

Civile Ord. Sez. U Num. 4996 Anno 2018
Presidente: CURZIO PIETRO
Relatore: LOMBARDO LUIGI GIOVANNI

ORDINANZA
sul ricorso 1520-2017 proposto da:
AVENANTI ENRICO, elettivamente domiciliato in Roma, Via Francesco
Grimaldi 47, presso lo studio dell’avvocato Andrea De Cadilhac,
rappresentato e difeso dall’avvocato Fabrizio Illuminati;
– ricorrente contro
REGIONE MARCHE, in persona del Presidente

pro tempore,

elettivamente domiciliata in Roma, Via D. Morichini 41, presso lo

Data pubblicazione: 02/03/2018

studio dell’avvocato Michele Romano, rappresentata e difesa
dall’avvocato Gabriella De Berardinis;
PROVINCIA DI ANCONA, in persona del Presidente

pro tempore,

elettivamente domiciliata in Roma, Piazzale Clodio 56, presso lo
studio dell’avvocato Giovanni Bonaccio, che la rappresenta e difende
unitamente all’avvocato Claudia Domizio;

Consulta 50, presso lo studio dell’avvocato Antonio Mancini, che lo
rappresenta e difende;
– controricorrenti nonchè contro
ARCH INSURANCE COMPANY (EUROPE) LIMITED;
– intimata –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.
2490/2013 dinanzi al TRIBUNALE di ANCONA.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del
30/01/2018 dal Consigliere LUIGI GIOVANNI LOMBARDO;
Lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale LUIGI
SALVATO, il quale ha chiesto che le Sezioni Unite dichiarino la
giurisdizione del giudice amministrativo.

FATTI DI CAUSA
1. – Avenanti Enrico, proprietario di terreni boschivi siti nel
comune di Acervia (AN) convenne in giudizio, innanzi al Tribunale
ordinario di Ancona, la Provincia di Ancona, la Regione Marche e
Renzi Roberto (Dirigente del VII settore della detta Provincia),
chiedendone la condanna al risarcimento del danno patito per la

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RENZI ROBERTO, elettivamente domiciliato in Roma, Via della

lesione dell’affidamento indotto dal Programma Provinciale della
Attività Estrattive (P.P.A.E.), approvato con delibera n. 88 del
26/07/2004 e successivamente convalidato dalla delibera del
Consiglio provinciale di Ancora n. 14 del 13/04/2005 nonché – quanto
alla compatibilità dei bacini estrattivi individuati con la normativa
regionale e col Piano Regionale delle Attività Estrattive – dalla

sulla base del quale egli – con contratto preliminare del 6/10/2004 si era indotto a promettere in vendita alla società “Cava Gola della
Rossa s.p.a.” i detti terreni, sotto la condizione risolutiva per cui il
contratto si sarebbe risolto qualora l’attività estrattiva, che la società
promissaria acquirente avrebbe dovuto svolgere, non fosse stata
consentita dagli organi amministrativi competenti.
Deducendo che i detti provvedimenti erano risultati illegittimi,
tanto da essere stati annullati dal Tribunale amministrativo regionale
delle Marche su istanza di terzi, chiese che i convenuti fossero
condannati in solido a risarcirgli il danno che aveva patito per avere
confidato nella legittimità dell’azione amministrativa, danno consistito
nel lucro cessante corrispondente alla somma che avrebbe dovuto
percepire quale prezzo della compravendita (e non poté percepire per
l’avvenuta risoluzione del contratto), nonché nel danno emergente
corrispondente alle somme che aveva dovuto corrispondere a titolo di
imposta in rapporto al valore del terreno dichiarato nel preliminare.
Costituitosi il contraddittorio, la Provincia di Ancona, la Regione
Marche e Renzi Roberto resistettero alla domanda attrice,
chiedendone il rigetto.
Previa autorizzazione del giudice, Renzi Roberto chiamò in causa
la propria compagnia assicuratrice, “Arch Insurance Company
(Europe) Limited”, la quale, costituendosi, eccepì il difetto di
giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice
amministrativo.

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delibera della Giunta regionale delle Marche n. 1357 del 7/11/2005),

2. – Avenanti Enrico ha proposto ricorso per regolamento
preventivo di giurisdizione, ai sensi dell’art. 41 cod. proc. civ.,
chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.
Resistono, ciascuno con autonomo controricorso, la Provincia di
Ancona, la Regione Marche e Renzi Roberto, chiedendo dichiararsi la
giurisdizione del giudice amministrativo.

dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.
Sia il ricorrente che i controricorrenti hanno depositato memoria
ex art. 380 ter cod. proc. civ.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. – Viene richiesto a questa Suprema Corte di stabilire a quale
giudice spetti la giurisdizione nel caso di domanda risarcitoria
proposta nei confronti della P.A. per i danni subiti dal privato che
abbia fatto incolpevole affidamento su un provvedimento ampliativo
illegittimo.
Va ricordato che, secondo la giurisprudenza di questa Corte
regolatrice, dalla quale non v’è ragione di discostarsi, la giurisdizione
deve essere determinata sulla base della domanda, dovendosi
guardare, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e
giudice amministrativo, non già alla prospettazione compiuta dalle
parti, bensì al

“petitum

sostanziale”. Quest’ultimo deve essere

identificato, non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia
che si chiede al giudice, quanto, soprattutto, in funzione della “causa
petendi”,

ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in

giudizio, da individuarsi con riguardo ai fatti allegati (Cass., Sez. Un.,
n. 15323 del 25/06/2010; Sez. Un., n. 20902 del 11/10/2011; Sez.
Un., n. 2360 del 09/02/2015; Sez. Un., n. 11229 del 21/05/2014).
Sulla base di tale principio, questa Corte ha affermato che la
domanda risarcitoria proposta nei confronti della P.A. per i danni

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Il Procuratore Generale ha chiesto, con requisitoria scritta, che sia

subiti dal privato che abbia fatto incolpevole affidamento su un
provvedimento ampliativo illegittimo rientra nella giurisdizione
ordinaria, non trattandosi di una lesione dell’interesse legittimo
pretensivo del danneggiato (interesse soddisfatto, seppur in modo
illegittimo), ma di una lesione della sua integrità patrimoniale ex art.
2043 cod. civ., rispetto alla quale l’esercizio del potere amministrativo

affidamento incolpevole (Cass., Sez. Un., n. 17586 del 04/09/2015).
Si è così statuito che rientra nella giurisdizione del giudice
ordinario la controversia avente ad oggetto il risarcimento dei danni
lamentati per la lesione dell’affidamento riposto nell’attendibilità della
attestazione rilasciata dalla P.A. (rivelatasi erronea) circa la
edificabilità di un’area (chiesta da un privato per valutare la
convenienza d’acquistare un terreno) e nella legittimità della
conseguente concessione edilizia, successivamente annullata, non
ravvisandosi un atto o un provvedimento amministrativo della cui
illegittimità il privato possa dolersi impugnandolo davanti al giudice
amministrativo, con le conseguenziali statuizioni risarcitorie, e,
quindi, non sollecitando tale situazione di fatto alcuna esigenza di
tutela contro l’esercizio illegittimo di un pubblico potere consumato
nei confronti del privato, né richiedendo questi un accertamento, da
parte del giudice amministrativo, della illegittimità del
comportamento tenuto dalla P.A., che egli invece può solo subire e ha
interesse a contrastare nel giudizio di annullamento da altri provocato
(Cass., Sez. Un., n. 6595 del 23/03/2011); parimenti, rientra nella
giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto la
domanda autonoma di risarcimento dei danni proposta da colui che,
avendo ottenuto l’aggiudicazione in una gara per l’affidamento di un
pubblico servizio, successivamente annullata dal T.A.R. – su ricorso di
un altro concorrente – perché illegittima, deduca la lesione
dell’affidamento ingenerato dal provvedimento di aggiudicazione

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non rileva in sé, ma per l’efficacia causale del danno-evento da

apparentemente legittimo, non essendo chiesto in giudizio
l’accertamento della illegittimità dell’aggiudicazione (che, semmai, la
parte aveva interesse a contrastare nel giudizio amministrativo
promosso dal concorrente) e, quindi, non rimproverandosi alla P.A.
l’esercizio illegittimo di un potere consumato nei suoi confronti, ma la
colpa consistita nell’averlo indotto a sostenere spese nel ragionevole

termine previsto dal contratto stipulato a seguito della gara (Cass.,
Sez. Un., n. 6596 del 23/03/2011).
Nella specie, la società attrice non ha chiesto in giudizio, nei
confronti degli enti convenuti, l’accertamento della illegittimità di
provvedimenti amministrativi e non ha, quindi, rimproverato alla P.A.
l’esercizio illegittimo del pubblico potere nei suoi confronti. Al
contrario, ha lamentato una lesione della sua integrità patrimoniale
per violazione del principio generale di prudenza e diligenza (c.d.
obbligo del “neminem laederefg posto a fondamento dell’art. 2043
cod. civ., rispetto alla quale l’esercizio del potere amministrativo non
rileva in sé, ma solo per l’efficacia causale del danno-evento da
affidamento incolpevole.
E infatti, nell’atto di citazione introduttivo del giudizio dinanzi al
Tribunale ordinario di Ancora, l’Avenanti ha lamentato il
comportamento negligente della provincia di Ancora e il grossolano
errore in cui essa – in persona del Renzi – sarebbe incorsa
nell’omettere di allegare al Piano estrattivo provinciale le cartografie
necessarie (omissione che ha determinato poi l’annullamento del
piano da parte del Tribunale amministrativo regionale), nonché la
colpevole inerzia successiva della detta amministrazione, per non
avere la stessa tempestivamente adottato un nuovo provvedimento
emendato dal rilevato vizio di legittimità.

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convincimento della prosecuzione del rapporto fino alla scadenza del

In sostanza, il “petitum sostanziale”, quale emerge dalla dedotta
“causa petendi”, depone chiaramente per la giurisdizione del giudice
ordinario.
Non possono condividersi, pertanto, le conclusioni del Procuratore
generale in favore della declaratoria della giurisdizione del giudice
amministrativo, perché l’Avenanti, con la sua domanda risarcitoria,

colpa consistita nell’averlo indotto a contrarre obbligazioni e
sostenere spese nel ragionevole convincimento della legittimità
dell’azione amministrativa (cfr. Cass., Sez. Un., n. 15640 del
22/06/2017) e, quindi, la violazione del principio generale del
“neminem laedere”posto a fondamento dell’art. 2043 cod. civ.
Non rileva la circostanza che l’attività estrattiva, nella misura in
cui incide sulla materiale consistenza del territorio e determina una
trasformazione dell’assetto geomorfologico del suolo, si risolve in un
“uso del territorio” rientrante nella lata estensione della materia
urbanistica (Cass., Sez. Un., n. 7374 del 19/04/2004), materia che com’è noto – è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo ai sensi dell’art. 133 lett. f) c.p.a.
E invero, in tema di riparto della giurisdizione, l’attrazione (ovvero
concentrazione) della tutela risarcitoria dinanzi al giudice
amministrativo può verificarsi soltanto quando il danno patito dal
soggetto sia conseguenza immediata e diretta della dedotta
illegittimità del provvedimento che egli ha impugnato; ciò in quanto il
risarcimento del danno ingiusto non costituisce una materia di
giurisdizione esclusiva, ma solo uno strumento di tutela ulteriore e di
completamento rispetto a quello demolitorio (Cass., Sez. Un.,
n. 6594 del 23/03/2011); pertanto, la domanda risarcitoria proposta
nei confronti della P.A. per i danni subiti dal privato che abbia fatto
incolpevole affidamento su un provvedimento ampliativo della propria
sfera giuridica e legittimamente annullato rientra nella giurisdizione

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non ha rimproverato alla P.A. l’esercizio illegittimo del potere, ma la

ordinaria, atteso che viene denunciata non già la lesione di un
interesse legittimo pretensivo, bensì una situazione di diritto
soggettivo, rappresentata dalla conservazione dell’integrità del
proprio patrimonio, deducendo il privato di avere sopportato perdite
e/o mancati guadagni a causa dell’emissione del provvedimento
amministrativo (Cass., Sez. Un., n. 12799 del 22/05/2017; in termini

2. – Va pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario in
ordine alla controversia per cui è causa, con rimessione delle parti
dinanzi al medesimo.
Il giudice di merito provvederà anche in ordine alle spese relative
al presente giudizio di regolamento.
P. Q. M.
La Corte Suprema di Cassazione
dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rimette le parti
dinanzi al medesimo, anche per le spese del giudizio di regolamento.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite

analoghi, anche Cass., Sez. Un., n. 19171 del 02/08/2017).