Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 4852 del 23/02/2021

Cassazione civile sez. un., 23/02/2021, (ud. 12/01/2021, dep. 23/02/2021), n.4852

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente –

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Presidente di sez. –

Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di sez. –

Dott. DE STEFANO Franco – Presidente di sez. –

Dott. D’ANTONIO Enrica – Consigliere –

Dott. ACIERNO Maria – Consigliere –

Dott. FERRO Massimo – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 15628-2019 proposto da:

D.C.D., elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE GORIZIA

14, presso lo STUDIO LEGALE SINAGRA-SABATINI-SANCI, rappresentato e

difeso dall’avvocato FRANCO SABATINI;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA

CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI

25;

– controricorrente –

contro

AGENZIA DELLE ENTRATE;

– intimata –

avverso la sentenza n. 427/2018 della CORTE DEI CONTI – PRIMA SEZIONE

GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO – ROMA, depositata il 13/11/2018;

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

12/01/2021 dal Consigliere Dott. ANTONIETTA SCRIMA.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

La Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti dell’Abruzzo citò in giudizio il Dott. D.C.D., dipendente di terza area F1 dell’Agenzia delle Entrate – Ufficio locale di Sulmona, chiedendone la condanna D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, ex art. 53, comma 7, in favore dell’Agenzia predetta, dell’importo di Euro 66.618,68 o della diversa somma ritenuta di giustizia, oltre interessi e rivalutazione, per aver – come segnalato dal direttore dell’Agenzia delle Entrate – percepito, per attività ed incarichi non autorizzati, somme da vari enti e società ((OMISSIS)), pari complessivamente ad Euro 139.130,02, importo che andava rideterminato in Euro 64.035,60, stante la parziale fondatezza dell’eccezione di prescrizione sollevata dall’interessato in sede di deduzioni difensive.

Si costituì il D.C., eccependo la prescrizione quinquennale relativamente a tutte le somme percepite sino al 2/06/2005 e contestando l’avversa domanda.

Con sentenza n. 127/2017 la Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione Abruzzo condannò il convenuto al pagamento, in favore dell’Agenzia delle Entrate, della somma di Euro 41.567,22, ritenendo fondata la proposta eccezione di prescrizione.

D.C.D. propose appello avverso detta sentenza, sulla base di più motivi, sostenendo, tra l’altro e per quanto ancora rileva in questa sede, il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti.

La Corte dei Conti, Sezione Prima Giurisdizionale Centrale, con sentenza n. 427/2018, rigettò l’appello e, per l’effetto, confermò la sentenza impugnata

Avverso detta sentenza il D.C. ha proposto ricorso per cassazione ex art. 207 codice di giustizia contabile, fondato su un unico motivo e illustrato da memoria.

La Procura Generale presso la Corte dei Conti ha resistito con controricorso.

L’Agenzia delle Entrate, cui pure il ricorso risulta notificato, non ha svolto attività difensiva in questa sede.

Il P.G. ha depositato conclusioni scritte.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con l’unico motivo, rubricato “Difetto di giurisdizione del giudice contabile: Violazione e falsa applicazione dell’art. 103 Cost., comma 2, R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, art. 13, L. 14 gennaio 1994, n. 20, art. 1, D.Lgs. 26 agosto 2016, n. 173, art. 1 (art. 362 c.p.c.)”, il ricorrente censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto sussistente la giurisdizione contabile, da lui contestata, in ordine alla fattispecie all’esame.

Assume il D.C. che dalla medesima sentenza impugnata risulta che: 1) i compensi posti a fondamento della pretesa risarcitoria erariale avanzata dalla Procura della Corte dei Conti sono stati percepiti nell’arco temporale 7/6/2005 – 31/12/2007 per lo svolgimento di incarichi extra-istituzionali non autorizzati; 2) lo stesso ricorrente aveva sostenuto, perciò, la non applicabilità, nella specie, ratione temporis, del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, del comma 7-bis (che espressamente configura tale omissione come “ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei Conti”) e, quindi, la sussistenza della giurisdizione ordinaria in relazione alla presente controversia, alla stregua dell’anteriore disciplina di cui all’art. 53, comma 7 già citato, stante la natura – sanzionatoria e non risarcitoria di danno erariale – dell’obbligo di versamento dei compensi in questione.

Il ricorrente censura la motivazione della sentenza impugnata in questa sede, fondata sui precedenti della Sezione Prima Giurisdizionale d’appello della Corte dei Conti contrari ad arresti di legittimità dal medesimo richiamati.

In particolare il ricorrente contesta l’argomento speso nella già indicata sentenza, secondo cui l’obbligo di riversare all’Amministrazione di appartenenza i compensi erogati per prestazioni lavorative rese dal pubblico dipendente a favore di terzi per prestazioni non autorizzate si configura come danno erariale che trascende il rapporto di lavoro, gravando tale obbligo non solo sul dipendente che li ha percepiti ma anche sul soggetto a favore del quale sono state effettuate tali prestazioni. Sostiene il D.C. che proprio perchè la legge prevede tale obbligo a carico dell’erogante o, in difetto, del percettore sarebbe impedita la configurabilità di danno erariale, il quale presuppone un rapporto di lavoro dipendente o di servizio, da escludersi rispetto al terzo erogante, che non potrebbe mai essere evocato in un giudizio per responsabilità erariale. Nè potrebbe ipotizzarsi una diversa natura dell’obbligo in parola, e, quindi, una diversa giurisdizione, a seconda che il versamento dei detti compensi sia richiesto al dipendente o al terzo.

Il D.C. censura pure l’ulteriore argomento sul quale si fonda l’affermazione della sussistenza della giurisdizione contabile, secondo cui il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 7 bis è meramente ricognitivo della spettanza alla predetta giurisdizione della controversia per il recupero delle somme in parola, come ritenuto da Cass. sez. un., 25769/2015, evidenziando il ricorrente che tale affermazione si porrebbe in contrasto con quanto poi evidenziato dalla successiva sentenza di legittimità n. 19072/2016.

Non si sottrae alle critiche del D.C. neppure l’ultimo argomento sul quale si fonda la motivazione della sentenza impugnata in punto di giurisdizione e secondo cui la norma appena richiamata è interpretabile in modo difforme da quanto indicato da Cass., sez. un., 1415/18 e 19072/16, atteso che tale norma contiene “l’individuazione di una condotta tipizzata cui presuntivamente ex lege viene ricollegato un danno erariale, quantificato in relazione alle somme percepite per lo svolgimento dell’attività extra-istituzionale non autorizzata… risultando per molti aspetti analogo a quello introdotto per il danno all’immagine della L. 6 novembre 2012, n. 190, art. 1, comma 62”.

Ad avviso del ricorrente, in tal modo la Sezione Prima Giurisdizionale Centrale d’appello della Corte dei Conti finirebbe per attribuire al novum contenuto nell’art. 53 citato, comma 7-bis una portata retroattiva in violazione dell’art. 11 preleggi; la tesi della presunzione iuris et de iure di danno erariale pari ai compensi delle prestazioni lavorative rese senza preventiva autorizzazione dal pubblico dipendente a favore di terzi ben potrebbe essere sostenuta in forza del comma 7-bis citato per le prestazioni in parola rese dal pubblico dipendente a favore di terzi successivamente al 29/11/2012, data di entrata in vigore della L. n. 190 del 2012 che tale norma ha introdotto; anteriormente, la questione di giurisdizione andrebbe risolta sulla base del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7, sicchè sarebbe privo di consistenza l’argomento della sentenza impugnata fondato sul rapporto di analogia tra la norma in questione e quella introdotta, in tema di danno all’immagine, dalla L. n. 190 del 2012, art. 1, comma 62.

Conclusivamente, assume il ricorrente che l’obbligo di riversare il compenso, anteriormente all’entrata in vigore dell’art. 53, comma 7-bis già più volte richiamato, va configurato come una speciale sanzione amministrativa che si aggiunge alla diversa sanzione disciplinare in funzione non già di addebito di un danno erariale presunto in una determinata entità, come sostiene la sentenza impugnata, ma di dissuasione e deterrenza preventiva rispetto alle prestazioni di lavoro extra-istituzionali non autorizzate, sicchè anche sotto tale profilo la controversia esulerebbe dalla giurisdizione contabile e apparterrebbe a quella ordinaria.

2. Osserva il Collegio che nella giurisprudenza di legittimità si è affermato, a partire dal 2016, un indirizzo secondo cui la domanda della Pubblica Amministrazione rivolta ad ottenere dal proprio dipendente il versamento dei corrispettivi percepiti nello svolgimento di incarichi non autorizzati appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

Più precisamente, con l’ordinanza n. 19072 del 28/09/2016 queste Sezioni Unite – dopo aver escluso che nel caso sottoposto al loro esame potesse applicarsi, ratione temporis, ai fini della determinazione della giurisdizione, il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7-biscome introdotto dalla L. n. 190 del 2012, determinativa della giurisdizione della Corte dei Conti, sulla base dell’assunto del consolidarsi di un precedente orientamento giurisprudenziale anteriore alla novella legislativa, confermativo della sussistenza della giurisdizione contabile, e dopo aver negato che prima della introduzione del comma 7-bis potesse dirsi indiscutibile la giurisdizione contabile le volte in cui non emergesse o non fosse stato formalmente dedotto un profilo di danno (che non fosse quello all’immagine o comunque che si concretizzasse in pregiudizi ulteriori rispetto al mancato introito dei compensi corrisposti da terzi ai propri dipendenti) – hanno affermato il principio secondo cui la controversia avente ad oggetto la domanda della P.A. rivolta ad ottenere dal proprio dipendente il versamento dei corrispettivi percepiti nello svolgimento di un incarico non autorizzato appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, atteso che l’amministrazione creditrice ha titolo per richiedere l’adempimento dell’obbligazione senza doversi rivolgere alla Procura della Corte dei Conti, la quale sarà notiziata soltanto ove possa prospettarsi l’esistenza di danni.

La giurisprudenza di legittimità ha evidenziato che il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7, impone una sanzione ex lege, consistente nel versamento all’Amministrazione di appartenenza, dei corrispettivi percepiti in occasione di incarichi non autorizzati. Trattasi di sanzione, in quanto così si esprime la disposizione appena citata (“salve le più gravi sanzioni”) e, inoltre, in tal senso depone la considerazione che il versamento è per una quantità esattamente corrispondente ai corrispettivi percepiti, emergendo chiaramente lo scopo disincentivante per il dipendente, il quale è consapevole di non poter trattenere alcun vantaggio dalle prestazioni svolte in violazione del dovere di fedeltà.

Con vari argomenti, la giurisprudenza di legittimità ha escluso che trattasi di una figura di danno erariale, atteso che non sarebbe richiesto l’accertamento dei presupposti della responsabilità per danno, nè deve essere inteso quale danno il mero obbligo di trasferire i profitti conseguiti; la quantificazione “fissa” della somma da trasferire all’amministrazione sarebbe in contrasto con i principi generali della quantificazione del danno; neppure potrebbe ritenersi che vi sia un danno in re ipsa nell’aver effettuato prestazioni lavorative in favore di terzi; l’obbligo di versare il corrispettivo non ancora pagato che grava sui terzi dimostrerebbe, infine, come non vi sia nesso alcuno con la figura del danno erariale, posto che naturalmente la Procura della Corte dei Conti non è titolare di alcuna azione nei confronti di tali terzi in quanto soggetti esterni alla Pubblica amministrazione.

Per tali ragioni, la giurisprudenza di legittimità ha concluso nel senso che la giurisdizione contabile si radica “solo se alla violazione del dovere di fedeltà e/o all’omesso versamento della somma pari al compenso indebitamente percepito si accompagnino specifici profili di danno”. (Cass., sez. un, ord., 28/09/2016, n. 19072; Cass., sez. un., ord., 19/01/2018, n. 1415; v. anche Cass., sez. un., ord., 28 maggio 2018, n. 13239).

3. Tale orientamento è stato di recente rivisitato, anche alla luce della portata del comma 7-bis, inserito, come detto, nel D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53 dalla L. n. 190 del 2012. In particolare, queste Sezioni Unite, richiamandosi ad altro precedente orientamento (Cass., sez. un., 2/11/2011, n. 22688 e Cass., sez. un., 22/12/2015, n. 25769), riferito specificamente ad azioni promesse da Procuratore contabile, come quella all’esame, hanno ritenuto che l’azione proposta dal Procuratore contabile nei confronti del pubblico impiegato trovi giustificazione nella violazione dello specifico dovere di chiedere l’autorizzazione allo svolgimento di incarichi extra-lavorativi e del conseguente obbligo di riversare sulla P.A. i compensi in tali occasioni ricevuti. Tali obblighi vengono concepiti quali strumentali all’esatto svolgimento delle mansioni, in quanto preordinati a garantirne il proficuo svolgimento attraverso il potere dell’Amministrazione di valutare se l’impiego in ulteriori attività possa pregiudicare i compiti d’istituto (Cass., sez. un., ord., 26/06/2019, n. 17124; Cass., sez. un., ord., 14/01/2020, n. 415; Cass., ord., sez. un., n. 8/07/2020, 14237).

In tale ottica, l’art. 7-bis non avrebbe portata innovativa, per cui è irrilevante il momento di percezione di tali compensi (se antecedente o successivo alla novella). Si verte, infatti, in ipotesi di responsabilità erariale, che il legislatore ha tipizzato nella condotta e nella sanzione, predeterminando il danno ex lege.

La giurisprudenza di legittimità appena citata ha pure chiarito che l’azione del Procuratore contabile e quella dell’Amministrazione volta ad ottenere la restituzione delle somme percepite in assenza di autorizzazione non possono sovrapporsi: così la legittimazione del Procuratore contabile sorge di fronte all’inerzia dell’Amministrazione e, viceversa, l’esercizio dell’azione contabile determina l’impossibilità da parte della medesima Amministrazione di promuovere azione per ottenere il riversamento. Ciò allo scopo di evitare un conflitto di giudicati.

4. Alla luce del più recente orientamento di queste Sezioni Unite sopra ricordato (Cass., sez. un., ord., 26/06/2019, n. 17124; Cass., sez. un., ord., 14/01/2020, n. 415; Cass., ord., sez. un., n. 8/07/2020, 14237) ed al quale va data continuità, va ribadito il principio secondo cui “L’azione D.Lgs. n. 165 del 2001, ex art. 53, comma 7, promossa dal Procuratore della Corte dei conti nei confronti di dipendente della P.A. che abbia omesso di versare alla propria Amministrazione i corrispettivi percepiti nello svolgimento di un incarico non autorizzato, rimane attratta alla giurisdizione del giudice contabile, anche se la percezione dei compensi si è avuta in epoca precedente all’introduzione del comma 7-bis del medesimo art. 53, norma che non ha portata innovativa; si verte, infatti, in ipotesi di responsabilità erariale, che il legislatore ha tipizzato non solo nella condotta, ma annettendo, altresì, valenza sanzionatoria alla predeterminazione legale del danno, attraverso la quale si è inteso tutelare la compatibilità dell’incarico extraistituzionale in termini di conflitto di interesse e il proficuo svolgimento di quello principale in termini di adeguata destinazione di energie lavorative verso il rapporto pubblico”.

5. A tali principi recentemente affermati da questa Sezioni Unite risulta sostanzialmente conforme la sentenza impugnata che – come pure evidenziato dal P.G. – “correttamente qualificando la domanda, ha affermato la giurisdizione contabile, in quanto diretta proprio a far valere la responsabilità erariale in relazione ad una fattispecie tipizzata di responsabilità amministrativa”. La domanda così proposta trova fondamento nel danno erariale conseguente alla violazione del dovere strumentale di chiedere l’autorizzazione allo svolgimento degli incarichi extralavorativi e del conseguente obbligo di riversare alla P.A. i compensi ricevuti, trattandosi di prescrizioni volte a garantire il corretto e proficuo svolgimento delle mansioni attraverso il previo controllo dell’Amministrazione sulla possibilità del dipendente di impegnarsi in un’ulteriore attività senza pregiudizio per i compiti di istituto, essendo stati i compensi dedotti a titolo di risarcimento del danno, forfetizzato ex lege, conseguente alla violazione degli obblighi gravanti sul pubblico impiego.

6. Sulla base delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere rigettato.

7. Non vi è luogo a provvedere in ordine alle spese del giudizio di cassazione in favore del controricorrente Procuratore Generale rappresentante il Pubblico Ministero della Corte dei Conti, stante la sua natura di parte solamente in senso formale (Cass., sez. un., 8/05/2017, n. 11139; Cass., sez. un., 27/02/2017, n. 4879; Cass., sez. un., 27/12/2016, n. 26995).

Neppure vi è luogo a provvedere per le dette spese nei confronti dell’Agenzia delle Entrate, non avendo la stessa svolto attività difensiva in questa sede.

8. Va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, se dovuto, da parte del ricorrente, ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis (Cass., sez. un., 20/02/2020, n. 4315), evidenziandosi che il presupposto dell’insorgenza di tale obbligo non è collegato alla condanna alle spese, ma al fatto oggettivo del rigetto integrale o della definizione in rito, negativa per l’impugnante, del gravame (v. Cass. 13 maggio 2014, n. 10306).

PQM

La Corte rigetta il ricorso; ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, se dovuto, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione, il 12 gennaio 2021.

Depositato in Cancelleria il 23 febbraio 2021

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