Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 463 del 11/01/2017

Cassazione civile, sez. II, 11/01/2017, (ud. 18/10/2016, dep.11/01/2017),  n. 463

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PETITTI Stefano – Presidente –

Dott. PARZIALE Ippolisto – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. FALASCHI Milena – Consigliere –

Dott. SCARPA Antonio – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 24617-2013 proposto da:

C.A., (OMISSIS), elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

DEGLI AVIGNONESI N 5, presso lo studio dell’avvocato ANDREA

ABBAMONTE, che lo rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

BANCA D’ITALIA, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA NAZIONALE 91,

presso lo studio dell’avvocato MARCO MANCINI, che lo rappresenta e

difende unitamente all’avvocato OLINA CAPOLINO;

– controricorrente –

avverso il decreto della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositato il

18/03/2013;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

18/10/2016 dal Consigliere Dott. ANTONIO SCARPA;

uditi gli Avvocati Carbone e Mancini;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

RUSSO Rosario Giovanni, il quale ha concluso per l’inammissibilità

per il rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La Corte d’Appello di Roma, con decreto del 8 marzo 2013, ha rigettato l’opposizione proposta da C.A., Presidente del Consiglio di amministrazione della società cooperativa a r.l. Banca Popolare Vesuviana, avverso la Delib. Direttorio della Banca d’Italia 13 gennaio 2010, n. 33 notificata il 26 febbraio 2010, che aveva irrogato all’opponente la sanzione amministrativa di Euro 55.000,00. Tale sanzione era conseguente agli accertamenti ispettivi compiuti dalla Banca d’Italia presso la Banca Popolare Vesuviana tra il 21 ottobre 2008 e il 9 gennaio 2009, accertamenti che avevano portato alla contestazione al C. di: carenze nell’organizzazione e nei controlli interni, nell’istruttoria, gestione e controllo del credito, in base all’art. 53, comma 1, lett. b) e d) TUB, nonchè a disposizioni delle Istruzioni di vigilanza e delle Indicazioni per la segnalazione di operazioni sospette; ed ancora, mancata segnalazione di posizioni ad andamento anomalo e previsioni di perdita. La Corte d’Appello di Roma disattendeva le censure del C. in ordine: alla motivazione per relationem dell’opposta Delib. Direttorio rispetto alla proposta sanzionatoria della Commissione; alla lesione del diritto di difesa, ritenendo garantiti all’interessato il contraddittorio e la conoscenza per effetto della contestazione dell’addebito e della valutazione delle sue controdeduzioni; al rispetto del termine di 240 giorni per l’irrogazione della sanzione a decorrere dal 21 maggio 2009, essendo la Delib. adottata il 13 gennaio 2010, a nulla rilevando la successiva data di notificazione; all’inapplicabilità della L. n. 689 del 1981, art. 16 ai fini del pagamento in misura ridotta; all’affidamento riposto nell’archiviazione del procedimento sanzionatorio; al mancato riferimento alla specifica posizione del medesimo opponente nel provvedimento sanzionatorio.

Avverso il decreto 8 marzo 2013 della Corte d’Appello di Roma, C.A. ha proposto ricorso articolato in quattro motivi, cui resiste con controricorso la Banca d’Italia. Il ricorrente ha presentato memoria ai sensi dell’art. 378 c.p.c.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

Va pregiudizialmente dichiarata l’inammissibilità della produzione dei documenti eseguita dal ricorrente in data 12 ottobre 2016, in quanto non rientranti tra quelli consentiti dall’art. 372 c.p.c..

1. Il primo motivo di ricorso deduce violazione e falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, art. 14 e dell’art. 145 T.U.B., violazione del principio di buon andamento della Pubblica Amministrazione ex art. 97 Cost., decadenza del potere autoritativo per scadenza del termine perentorio di conclusione del procedimento L. n. 241 del 1990, ex art. 1. Si assume la recettizietà del provvedimento sanzionatorio e perciò, essendo stato l’addebito contestato l’8 aprile 2009, con termine per controdeduzioni prorogato fino al 21 maggio 2009, da tale data sarebbe decorso il termine di 240 giorni per la conclusione del procedimento, con conseguente scadenza il 16 gennaio 2010. A tal fine, secondo il ricorrente, sarebbe rilevante la data di notificazione della Delib. Direttorio (24 febbraio 2010), e non quella della sua adozione (13 gennaio 2010).

Il primo motivo di ricorso è privo di fondamento.

Alla stregua delle vigenti “Disposizioni di vigilanza in materia di sanzioni e procedura sanzionatoria amministrativa”, emanate dalla Banca d’Italia ai sensi del D.Lgs. n. 385 del 1993, art. 145 e del D.Lgs. n. 58 del 1998, art. 195 una volta valutate le controdeduzioni difensive, la Vigilanza chiude l’istruttoria e formula una proposta al Direttorio della Banca d’Italia, nel rispetto della distinzione fra fasi istruttoria e decisoria. Per i casi di maggior rilievo, la proposta è munita del preventivo parere della Commissione per l’esame delle irregolarità. Il Direttorio della Banca d’Italia può richiedere supplementi d’istruttoria, oppure adotta un provvedimento motivato con il quale viene disposta l’applicazione della sanzione o l’archiviazione. Si dispone che “l’eventuale provvedimento di irrogazione delle sanzioni è adottato dal Direttorio dalla Banca d’Italia entro 240 giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle controdeduzioni da parte del soggetto che ha ricevuto per ultimo la notifica della contestazione”. Questo termine di 240 giorni comprende, pertanto, la fase che inizia dalla notifica dell’accertamento e si chiude con la decisione del Direttorio, e si aggiunge ai 90 giorni entro cui va effettuata la notifica, oltre che ai termini per la presentazione delle controdeduzioni.

E’ tuttavia ormai consolidato l’orientamento di questa Corte secondo cui il procedimento preordinato alla irrogazione delle sanzioni amministrative sfugge all’ambito di applicazione della L. 7 agosto 1990, n. 241, in quanto, per la sua natura, esso rimane compiutamente retto dai principi sanciti dalla L. 21 novembre 1981, n. 689. Ne consegue che il superamento dell’invocato termine di duecentoquaranta giorni per la conclusione del procedimento sanzionatorio relativo alle violazioni di cui all’art. 145 T.U.B., stabilito dal Regolamento 25 giugno 2008 (recante l’individuazione dei termini e delle unità organizzative responsabili dei procedimenti amministrativi di competenza della Banca d’Italia relativi all’esercizio delle funzioni di vigilanza in materia bancaria e finanziaria) comunque con comporta alcuna decadenza preclusiva della potestà sanzionatoria (cfr. da ultimo Cass. Sez. 2, Sentenza n. 4363 del 04/03/2015).

2. Il secondo motivo di ricorso deduce violazione e falsa applicazione della L. 28 dicembre 2005, n. 262, art. 24, D.Lgs. n. 58 del 1998, artt. 187 septies e 195; violazione del principio del contraddittorio anche in connessione con gli artt. 210 e 211 c.p.c.; violazione del diritto di difesa ex art. 24 Cost.; violazione del provvedimento della Banca d’Italia n. 473798 del 27 aprile 2006 “e più in generale dei principi in tenia di partecipazione al procedimento amministrativo di cui alla L. n. 241 del 1990, artt. 1, 3 e 7”. Il secondo motivo si sviluppa da pagina 12 a pagina 22 di ricorso, e contiene un excursus del procedimento sanzionatorio riguardante il ricorrente, censurando in particolare il fatto che, dopo la convocazione del C. davanti all’autorità di Vigilanza nel giorno 10 giugno 2009, la Banca d’Italia avesse continuato la sua attività istruttoria, richiedendo un ulteriore parere alla propria sede di Napoli, reso nell’ottobre 2009, così ledendo il contraddittorio. Il motivo contiene anche una comparazione col sistema sanzionatorio francese di tutela del credito e dei mercati finanziari.

Tale motivo è in parte inammissibile, e comunque è infondato.

Esso è rubricato come denuncia di un vizio di violazione e falsa applicazione della legge, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, ma poi, ad onta del disposto dell’art. 366 c.p.c., comma 1, n. 4, , non contiene affatto la specifica indicazione delle affermazioni in diritto contenute nel decreto gravato che motivatamente si assumano in contrasto con le tante norme regolatrici della fattispecie richiamate in rubrica o con l’interpretazione delle stesse fornita dalla giurisprudenza di legittimità o dalla prevalente dottrina. Inoltre, viene prospettata con tale secondo motivo di ricorso, ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, la diretta violazione di norme costituzionali, laddove il contrasto tra la decisione impugnata e i parametri costituzionali, realizzandosi sempre per il tramite dell’applicazione di una norma di legge, deve essere portato ad emersione, semmai, mediante l’eccezione di illegittimità costituzionale delle norme applicata (cfr. Cass. Sez. 2, Sentenza n. 3708 del 17/02/2014). A ben vedere, infine, il secondo motivo si risolve in una generica critica dell’impugnato provvedimento della Corte d’Appello di Roma in raffronto con le risultanze probatorie, attribuendo ai giudice del merito un’erronea ricognizione della fattispecie concreta, profilo questo del tutto estraneo al vizio di inesatta interpretazione delle norme di legge.

Questa Corte, in ogni modo, ancora di recente (Cass. Sez. 2, Sentenza n. 3656 del 24/02/2016), proprio in relazione al procedimento sanzionatorio condotto dalla Banca d’Italia, ha chiarito come non possa essere invocata riguardo ad esso la diretta applicazione dei precetti costituzionali riguardanti il diritto di difesa (art. 24 Cost.) e il giusto processo (art. 111 Cost.), atteso che tali norme riguardano espressamente e soltanto il giudizio, ossia il procedimento giurisdizionale che si svolge avanti al giudice, e non il procedimento amministrativo, ancorchè finalizzato all’emanazione di provvedimenti incidenti su diritti soggettivi. Nè sono ravvisabili profili di contrasto con l’art. 6, par. 1 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, non partecipando tale procedimento della natura giurisdizionale del processo, che, secondo la normativa citata, è soltanto quello che si svolge davanti ad un giudice. Sempre Cass. Sez. 2, Sentenza n. 3656 del 24/02/2016, con interpretazione alla quale si deve dare continuità, ha affermato che le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d’Italia ai sensi dell’art. 144 TUB, per carenze nell’organizzazione e nei controlli interni, non sono equiparabili, quanto a tipologia, severità, incidenza patrimoniale e personale, a quelle irrogate dalla CONSOB ai sensi dell’art. 187 ter TUF per manipolazione del mercato, sicchè esse non hanno la natura sostanzialmente penale che appartiene a queste ultime, nè pongono, quindi, un problema di compatibilità con le garanzie riservate ai processi penali dall’art. 6 CEDU (ciò alla luce della sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo 4 marzo 2014, Grande Stevens e altri c. Italia).

Come dunque già sostenuto da Cass. Sez. 2, Sentenza n. 27038 del 03/12/2013 e da Cass. Sez. 2, Sentenza n. 3656 del 24/02/2016, in tema di sanzioni amministrative previste dal D.Lgs. 1 settembre 1993, n. 385, art. 144 del nei confronti dei soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, di direzione o di controllo di istituti bancari, il rispetto dei principi del contraddittorio e della distinzione tra funzioni istruttorie e funzioni decisorie, previsti dalla L. 28 dicembre 2005, n. 262, art. 24 comporta unicamente che al Direttorio della Banca d’Italia devono essere rimesse le difese degli incolpati e i verbali delle dichiarazioni rilasciate, quando gli stessi chiedano di essere sentiti personalmente.

3. Il terzo motivo di ricorso denuncia “omessa insufficienza motivazione ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, inesistenza dei fatti posti a fondamento del provvedimento sanzionatorio, omessa valutazione delle controdeduzioni, erroneità dei presupposti, sviamento di potere, violazione del principio del buon andamento dell’amministrazione ex art. 97 Cost., violazione del principio del legittimo affidamento”. Si contesta l’asserto del decreto della Corte di Roma impugnato, secondo cui “non sussiste nell’ordinamento alcun principio di affidamento in ordine all’archiviazione di un procedimento istruttorio amministrativo”. Il ricorrente si riporta alle proprie “analitiche controdeduzioni depositate in data 21.05.2009, da intendersi per ogni specifico addebito, come integralmente ripetute e trascritte in questa sede” e adduce che l’Autorità di vigilanza, nel verbale di audizione del 10.06.2009, prendeva atto del contenuto delle controdeduzioni e della correttezza dell’operato del presidente del C.d.A. nel corso delle operazioni ispettive.

Il terzo motivo di ricorso è inammissibile.

Il decreto impugnato è stato pubblicato il 18 marzo 2013, sicchè trova qui applicazione l’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5), nella nuova formulazione introdotta del D.L. 22 giugno 2012, n. 83, art. 54, comma 1, lett. b), convertito dalla L. 7 agosto 2012, n. 134.

Come autorevolmente interpretato da Cass. Sez. U, Sentenza n. 8053 del 07/04/2014, pertanto, il riformulato art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, onerava il ricorrente, nel rispetto delle previsioni dell’art. 366 c.p.c., comma 1, n. 6, e art. 369 c.p.c., comma 2, n. 4, di indicare il “fatto storico”, il cui esame sia stato omesso, il “dato”, testuale o extratestuale, da cui esso risulti esistente, il “come” e il “quando” tale fatto sia stato oggetto di discussione processuale tra le parti e la sua “decisività”, fermo restando che l’omesso esame di elementi istruttori non integra, di per sè, il vizio di omesso esame di un fatto decisivo qualora il fatto storico, rilevante in causa, sia stato comunque preso in considerazione dal giudice, ancorchè la sentenza non abbia dato conto di tutte le risultanze probatorie. La Corte d’Appello ha fatto richiamo ad alcuni punti numerati del provvedimento sanzionatorio, quanto agli addebiti delle carenze nell’organizzazione e nei controlli interni da parte dei componenti del Consiglio di Amministrazione della s.c. a r.l. Banca Popolare Vesuviana, delle carenze nell’istruttoria, gestione e controllo del credito imputabile ai medesimi, dell’omessa segnalazione all’organo di vigilanza delle posizioni ad andamento anomalo e delle previsioni di perdite, nonchè, in particolare, quanto alla specifica disamina del ruolo di C.A., Presidente del Consiglio di Amministrazione. Il terzo motivo di ricorso, invece, si sforza di contrapporre alla motivazione della delibera del Direttorio le difese addotte dal ricorrente nelle sue controdeduzioni (che neppure ritrascrive, in violazione dell’onere di specificità imposto dall’art. 366 c.p.c., comma 1, n. 6), così richiedendo, nella sostanza, un inammissibile sindacato in sede di legittimità della correttezza logica della motivazione di idoneità probatoria delle risultanze processuali ritraibili dalla documentazione consultata dai giudici del merito.

Questa Corte ha anche già affermato, sempre in terna di sanzioni amministrative irrogate D.Lgs. 1 settembre 1993, n. 385, ex art. 145 che non integra violazione del diritto di difesa ed al contraddittorio l’elencazione di una serie di operazioni, contestate nel provvedimento dell’autorità sanzionante emesso nei confronti di esponenti bancari, sebbene ivi indicate quali meramente esemplificative della situazione irregolare complessivamente riscontrata (Cass. Sez. 1, Sentenza n. 10745 del 25/05/2015).

Da ultimo, si consideri come appare davvero insostenibile che il soggetto che abbia ricevuto notifica della contestazione di alcuno degli illeciti amministrativi previsti dal D.Lgs. 1 settembre 1993, n. 385, art. 144 possa vantare un legittimo affidamento sulla conclusione del procedimento con un provvedimento di archiviazione sulla base del comportamento avuto dai funzionari della Vigilanza nel corso dell’audizione difensiva dell’interessato.

4. Il quarto motivo del ricorso di C.A. ipotizza l’omessa ed insufficiente motivazione ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, l’omessa pronuncia su punto decisivo, nonchè la violazione e falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, artt. 11, 12 e 16 in connessione con il D.Lgs. n. 385 del 1993, art. 194. Si contesta che al ricorrente sia stata applicata la sanzione pecuniaria massima e che la Corte d’Appello di Roma sulla violazione della L. n. 689 del 1981, art. 16 “nulla ha statuito”.

Il quarto motivo è inammissibile nella parte in cui denuncia l’omessa ed insufficiente motivazione, perchè ancora una volta non tiene conto dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5), come riformulato dal D.L. 22 giugno 2012, n. 83, art. 54, comma 1, lett. b), convertito dalla L. 7 agosto 2012, n. 134.

La Corte d’Appello ha comunque preso in esame ed argomentato compitamente nel paragrafo 4) del suo decreto la questione dell’inapplicabilità della L. n. 689 del 1981, art. 16 alle sanzioni irrogate dalla Banca d’Italia.

E’, in ogni caso, l’inequivoco testo del D.Lgs. 1 settembre 1993, n. 385, art. 145, comma 11 già prima delle aggiunte apportatevi dal D.Lgs. 12 maggio 2015, n. 72, a stabilire che “alle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal presente titolo non si applicano le disposizioni contenute nella L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 16” (il quale, appunto, ammette il pagamento in misura ridotta).

Questa Corte ha in passato chiarito pure come sia manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale del D.Lgs. n. 385 del 1993, art. 144, comma 1, sollevata in riferimento all’art. 23 Cost., in quanto non prevederebbe criteri di graduazione delle sanzioni amministrative pecuniarie applicabili per le violazioni previste dal T.U. delle leggi in materia bancaria, poichè la materia dell’illecito amministrativo risulta disciplinata compiutamente dalla L. n. 689 del 1981, art. 11 il quale detta sufficienti criteri per la determinazione della sanzione amministrativa entro un limite minimo ed un limite massimo, sulla cui concreta applicazione ben può essere invocato il sindacato del giudice di merito (Cass. Sez. 1, Sentenza n. 8196 del 19/04/2005).

La questione, infine, della determinazione dell’entità della sanzione pecuniaria, secondo i criteri stabiliti dall’art. 11 (determinazione che implica un apprezzamento discrezionale, affidato al giudice di merito, dell’effettiva gravità del fatto concreto, globalmente desunta dai suoi elementi oggettivi e soggettivi, sulla base di parametri ivi previsti) risulta nuova e perciò inammissibilmente posta soltanto in questa sede. Qualora con il ricorso per cassazione siano, infatti, prospettate questioni di cui non vi sia cenno nella sentenza impugnata, è onere della parte ricorrente, al fine di evitarne una statuizione di inammissibilità per novità della censura, non solo di allegare l’avvenuta loro deduzione innanzi al giudice di merito, ma anche, in ossequio ai canoni di specificità imposti dall’art. 366 c.p.c., comma 1, nn. 4 e 6, di indicare in quale specifico atto del giudizio precedente lo abbia fatto.

5. Conseguono il rigetto del ricorso e la regolazione secondo soccombenza delle spese del giudizio di cassazione in favore della controriccorrente, liquidate in dispositivo.

Sussistono le condizioni per dare atto – ai sensi della L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, che ha aggiunto il comma 1-quater al testo unico di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13 – dell’obbligo di versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione integralmente rigettata.

PQM

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente a rimborsare alla controricorrente le spese sostenute nel giudizio di cassazione, che liquida in complessivi Euro 3.700,00, di cui Euro 200,00 per esborsi, oltre a spese generali e ad accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della sezione seconda civile della Corte Suprema di Cassazione, il 18 ottobre 2016.

Depositato in Cancelleria il 11 gennaio 2017