Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 4616 del 25/02/5011

Cassazione civile sez. un., 25/02/2011, (ud. 18/01/2011, dep. 25/02/2011), n.4616

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VITTORIA Paolo – Primo Presidente f.f. –

Dott. PROTO Vincenzo – Presidente di Sezione –

Dott. FELICETTI Francesco – rel. Consigliere –

Dott. SEGRETO Antonio – Consigliere –

Dott. FORTE Fabrizio – Consigliere –

Dott. BUCCIANTE Ettore – Consigliere –

Dott. TOFFOLI Saverio – Consigliere –

Dott. CHIARINI M. Margherita – Consigliere –

Dott. TIRELLI Francesco – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso 19565-2009 proposto da:

C.G., elettivamente domiciliato in ROMA, presso la

CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso

dall’avvocato DI SOMMA ANTONIO MARCO, per delega a margine del

ricorso;

– ricorrente –

contro

INTERPORTO SUD EUROPA S.P.A., in persona degli amministratori pro

tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA CARLO MIRABELLO 26,

presso lo studio dell’avvocato IANNUCCILLI PASQUALE, che la

rappresenta e difende unitamente all’avvocato CHITI MARIO P., per

delega a margine del controricorso;

– controricorrente –

e contro

AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI CASERTA, COMUNE DI MARCIANISE, REGIONE

CAMPANIA;

– intimati –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

2329/2006 del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere – Sezione

distaccata di MARCIANISE;

uditi gli avvocati Antonio Marco DI SOMMA, Pasquale IANNUCCILLI;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

18/01/2011 dal Consigliere Dott. FRANCESCO FELICETTI;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale dott.

Rosario Giovanni RUSSO, il quale chiede che le Sezioni unite della

Corte statuiscano la giurisdizione del giudice ordinario, compensando

tra le parti le spese; in subordine, deliberata la non manifesta

infondatezza e la rilevanza della questione, sospendano il giudizio e

trasmettano gli atti alla Corte Costituzionale, affinchè esamini la

compatibilità con gli artt. 3, 24 e 111 Cost. e art. 113 Cost.,

comma 2 del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34 se interpretato nel senso

che la giurisdizione amministrativa si estende anche alla occupazione

acquisitiva, anche quando la dichiarazione di pubblica utilità non

contenga l’indicazione dei prescritti termini.

Fatto

CONSIDERATO IN FATTO

C.G. e sua madre Ci.Ma. con atto notificato il 15 settembre 2006, convennero dinanzi al tribunale di Santa Maria C.V. la Interporto Sud Europa s.p.a. (di seguito ISE), il Comune di Marcianise, la Regione Campania e l’Amministrazione provinciale di Caserta, esponendo di essere, rispettivamente, proprietario e usufruttuaria per un terzo, di terreni siti nel Comune di (OMISSIS), interessati dal progetto di cui all’accordo di programma sottoscritto in data 2 aprile 1996 tra la ISE, il Comune di Marcianise, la Regione Campania e l’Amministrazione provinciale di Caserta, approvato con decreto della G.R. della Campania il 3 ottobre 1996, terreni riportati al foglio 22 del mappale 8402, particelle nn. 65, 5059 e 5060, rispettivamente estese a. 18,51, a. 47,39 ed a. 43, per una superficie complessiva di mq. 6.673. Esposero che in data 13 luglio 2001 era stato notificato all’attore C.G. avviso d’immissione in possesso di detti terreni, con allegato decreto 25 maggio 2001 del sindaco di Marcianise che ne disponeva l’occupazione d’urgenza, con durata di cinque anni dall’immissione e fissazione del termine di cinque anni per il completamento dei lavori e l’espropriazione, occupazione avvenuta con immissione del possesso in data 31 luglio 2001. Dedusse al riguardo che l’accordo di programma, equivalendo a dichiarazione di pubblica utilità, doveva contenere, a norma della L. n. 2359 del 1865, art. 13 il termine iniziale e finale dei lavori, nonchè il termine iniziale e finale del procedimento di espropriazione, mentre non conteneva tali termini. Nè li contenevano le delibere comunali, provinciali e regionali di approvazione dell’accordo A di programma. Cosicchè ci si trovava dinanzi ad un caso d’inesistenza giuridica della dichiarazione di pubblica utilità e ad un’occupazione del bene avvenuta sine titulo. Essendo trascorsi cinque anni dall’occupazione e non essendo stati i beni nè utilizzati nè espropriati ed essendo comunque l’occupazione divenuta inefficace, ne chiesero la restituzione e la condanna delle amministrazioni convenute al risarcimento dei danni o, in subordine, ove si ritenesse legittima l’occupazione quinquennale, al pagamento dell’indennità di occupazione per tale periodo. Il Comune di Marcianise e la ISE eccepirono la carenza di giurisdizione del giudice ordinario e la giurisdizione del giudice amministrativo.

Ammessa e espletata CTU, nelle more del giudizio il C. chiese ed ottenne il sequestro giudiziario dei terreni in questione, ma proposto reclamo ex art. 669 terdecies il tribunale di Santa Maria C.V. lo accolse dichiarando il difetto di giurisdizione del g.o. ai sensi del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34 come sostituito dalla L. n. 205 del 2000, art. 7.

Il C. – essendo nel frattempo deceduta la madre, C. M. – ha sollevato allora, nel procedimento di merito proposto con la su detta citazione notificata il 15 settembre 2006, regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo che sia dichiarata la giurisdizione del g.o. essendo l’occupazione avvenuta in carenza della dichiarazione di p.u., per essere questa giuridicamente inesistente, perchè priva del termine iniziale e finale dei lavori, nonchè del termine iniziale e finale del procedimento di espropriazione e per essere comunque scaduto il termine finale di durata dell’occupazione senza che i lavori fossero iniziati e l’espropriazione compiuta, essendo questa intervenuta solo con decreto del 24 agosto 2006.

Nel giudizio così proposto l’ISE ha depositato controricorso chiedendo il rigetto dell’istanza e la declaratoria della giurisdizione del giudice amministrativo. Entrambe tali parti hanno depositato memorie.

Diritto

CONSIDERATO IN DIRITTO

Va pregiudizialmente riaffermato che la proposizione del regolamento di giurisdizione non è preclusa dalla circostanza che il giudice abbia provveduto su una richiesta di provvedimento cautelare, in quanto i provvedimenti resi su istanze cautelari non costituiscono sentenza, pur se, ai fini della loro pronuncia, sia stata risolta in senso affermativo o negativo una questione attinente alla giurisdizione (Cass., sez. un., 2 luglio 2003, n. 10464; 26 giugno 2002, n. 9332; 3 giugno 2002, n. 8019; 24 aprile 2002, n. 6040; 11 novembre 1998, n. 11351).

Venendo alla questione oggetto dell’istanza di regolamento, si deve osservare che, come risulta dagli atti di causa, secondo quanto stabilito dall’accordo di programma sottoscritto il 2 aprile 1996 ed approvato con decreto del P.G.R.C. n. 14555 del 3 ottobre 1996, le opere da esso previste si sarebbero dovute realizzare in un arco temporale di dieci anni dalla pubblicazione del decreto di approvazione dell’accordo, comportando l’interporto la realizzazione di una serie di strutture da eseguirsi in momenti successivi entro tale periodo temporale.

Detto accordo di programma, in quanto sottoscritto il 2 aprile 1996 ed approvato con decreto del P.G.R.C. n. 14555 del 3 ottobre 1996, non era soggetto alla disciplina introdotta dalla L. 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 8, col quale nella L. 8 giugno 1990, n. 142, art. 27 dopo il comma 5 fu inserito il comma 5 bis. In base a tale comma aggiunto “… L’approvazione dell’accordo di programma comporta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle medesime opere; tale dichiarazione cessa di avere efficacia se le opere non hanno avuto inizio entro tre anni”. Ma tale norma, priva di efficacia retroattiva, entrò in vigore il 18 maggio 1997 e quindi in data successiva all’approvazione dell’accordo di programma de quo, sicchè questo rimase soggetto alla disciplina precedente (della L. 8 giugno 1990, n. 142, art. 27), che non prevedeva la dichiarazione di p.u. ex lege conseguente all’approvazione dell’accordo, nè il termine triennale per l’inizio delle opere, dovendosi viceversa nel caso di specie riconnettere la dichiarazione di pubblica utilità, così come previsto nell’accordo di programma, alle successive deliberazioni di ratifica dei Comuni interessati ai progetti urbanistici particolareggiati contenuti nel piano, aventi valore di strumenti urbanistici esecutivi, con durata della dichiarazione di pubblica utilità di dieci anni dalla pubblicazione dell’accordo di programma.

In tale contesto, deve ritenersi che il termine finale di dieci anni per il compimento delle opere previste nell’accordo di programma doveva ritenersi comprensivo anche dei termini per il completamento di tutte le espropriazioni, mentre quanto al termine per l’inizio delle opere, esso doveva ritenersi quello triennale previsto dalla L. n. 1 del 1978, art. 1. Peraltro tale termine non andava riferito al singolo procedimento espropriativo, come deduce il ricorrente, bensì all’inizio delle opere esecutive del piano nel suo insieme, cosicchè solo la dimostrazione – non offerta dal ricorrente e neppure prospettata nel ricorso – di tale mancato inizio avrebbe potuto comportare il venir meno della dichiarazione di pubblica utilità.

Quanto, poi, al decorso dei termini indicati nel decreto che autorizzava l’occupazione, essi ineriscono a tale decreto e non alla dichiarazione di pubblica utilità, cosicchè il loro non può provocare la perdita di efficacia di detta dichiarazione, in base alla quale è stato esercitato il pubblico potere, dovendosi in questa sede prescindere, ai fini del riparto di giurisdizione, da ogni eventuale vizio che non determini la perdita di efficacia di detta dichiarazione.

Ai fini del riparto di giurisdizione, deve osservarsi che la L. n. 205 del 2000, art. 7, comma 1, lett. b) (che ha sostituito il D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34) – applicabile alla fattispecie “ratione temporis” tenuto conto del disposto del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 57 (contenente il T.U. Delle disposizioni in materia di espropriazione per pubblica utilità) – disponeva che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia di edilizia e urbanistica, ma la Corte costituzionale, con la sentenza n. 204 del 2004, ne ha dichiarato l’illegittimità costituzionale nella parte in cui prevedeva che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto “gli atti, i comportamenti e i provvedimenti” anzichè “gli atti e i provvedimenti” delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad essi equiparati in materia urbanistica.

Nella motivazione di tale sentenza – e della successiva sentenza n. 191 del 2006, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 53 nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative anche ai “comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati”, non escludeva i comportamenti non ‘ riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere – la Corte costituzionale ha statuito che debbono essere ritenuti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, tutti quei comportamenti che risultino posti in essere in carenza di potere ovvero in via di fatto.

Tale situazione non ricorre, per quanto sopra detto, nella fattispecie in esame, dovendosi ritenere il provvedimento impugnato riconducìbile ad una dichiarazione di pubblica utilità (e quindi all’esercizio di un pubblico potere) della quale, allo stato degli atti, non risulta dimostrata la perdita d’efficacia, restando estraneo a questa sede il rilievo di ogni suo eventuale profilo d’illegittimità, originario o sopravvenuto, nonchè dei singoli atti della procedura. Pertanto, quanto alle domande di restituzione e risarcimento danni proposte dal ricorrente va dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo. Quanto alla domanda subordinata relativa all’indennità di occupazione legittima, va ritenuto che possa essere affidata al giudice amministrativo anche la pronuncia sul merito di una domanda altrimenti rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario, quale quest’ultima, quante volte il diritto che ne costituisca l’oggetto, come nel caso in esame, sia alternativo alla tutela chiesta in via principale rientrante nella giurisdizione del giudice amministrativo e le domande siano proposte sulla base dei medesimi fatti, dipendendo l’accoglimento dell’una o dell’altra da un accertamento avente carattere prioritario di competenza del giudice amministrativo. Ciò in applicazione del principio di concentrazione delle tutele, a fini di economia processuale e della ragionevole durata del processo (art. 111 Cost.), già enunciato per casi analoghi da queste sezioni unite con le sentenze 24 giugno 2009, n. 14805 e 28 febbraio 2007, n. 4636.

Riguardo alla questione di legittimità costituzionale, prospettata dal P.G. nella requisitoria scritta, “del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34 se interpretato nel senso che la giurisdizione amministrativa si estende anche all’occupazione acquisitiva, anche quando la dichiarazione di pubblica utilità non contenga l’indicazione dei prescritti termini”, la questione va dichiarata inammissibile per difetto di rilevanza nel caso di specie. Le spese di questo giudizio vanno compensate, in relazione alla complessità delle questioni dibattute.

P.Q.M.

LA CORTE DI CASSAZIONE Dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo. Compensa le spese.

Così deciso in Roma, il 14 febbraio 2011.

Depositato in Cancelleria il 25 febbraio 2011