Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 461 del 11/01/2017

Cassazione civile, sez. II, 11/01/2017, (ud. 18/10/2016, dep.11/01/2017),  n. 461

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PETITTI Stefano – Presidente –

Dott. PARZIALE Ippolisto – rel. Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. FALASCHI Milena – Consigliere –

Dott. SCARPA Antonio – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 22363/2012 proposto da:

ASSESSORATO TURISMO SPORT E SPETTACOLO DMA REGIONE SICILIANA,

(OMISSIS), in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi 12, presso

l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

M.A., nella qualità di legale rappresentante pro tempore

dell’Aeroviaggi S.p.A., con sede in (OMISSIS), P.IVA: (OMISSIS),

elettivamente domiciliato in Roma, Via Montebello 8, presso lo

studio dell’avvocato Studio Legale Associato CANELLI PARISI,

rappresentato e difeso dall’avvocato MANLIO MANNINO, come da procura

speciale in calce al controricorso e ricorso incidentale

condizionato;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

sul ricorso 22363/2012 proposto da:

– ricorrenti –

avverso la sentenza n. 4506/2011 del TRIBUNALE di PALERMO, depositata

il 06/10/2011;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

18/10/2016 dal Consigliere Ippolisto Parziale;

udito il sostituto procuratore generale, Dott. Rosario Giovanni

Russo, che conclude per l’accoglimento del ricorso principale,

assorbito l’incidentale.

Fatto

FATTI DI CAUSA

A. Così la sentenza impugnata riassume la vicenda processuale.

1. “Con atto di appello depositato in cancelleria il 23.04.2010, M.A. n.q. di legale rappresentante pro-tempore della Aeroviaggi S.P.A., con sede in (OMISSIS), proponeva impugnazione della sentenza del Giudice di Pace di Palermo n. 858812009, depositata il 29.10.2009 non notificata, con riferimento alle sole ordinanze – ingiunzioni Prot. n. 34, 35, 40, 41 e 43 emesse dalla Regione Siciliana, Assessorato Turismo, Comunicazione e Trasporti in data 16.03.2009. L’appello veniva proposto per tre motivi, in particolare per violazione dell’art. 23 u.c. della legge 689/81, per violazione dell’art. 117 della Costituzione e per violazione dei principi comunitari in tema di liberta concorrenza e di libertà di circolazione delle persone e dei servizi. In particolare, con il primo motivo l’appellante rilevava che nel corso del giudizio di primo grado davanti al Giudice di Pace non sarebbe stata raggiunta la prora L. n. 689 del 1981, ex art. 23, della responsabilità dell’opponente. Inoltre, l’appellante rilevava la violazione dell’art. 117 Cost., in quanto il Giudice di Pace avrebbe errato nel ritenere compresa la materia del contendere rientrante nella legislazione esclusiva della Regione e non in quella concorrente. Esponeva quindi che i Sigg.ri D.L. e L.P. fossero abilitati all’attività di guida turistica nel loro paese di origine, in Francia e che la sig.ra A.I.L. fosse in possesso dei requisiti richiesti, ovvero abilitazione all’esercizio dell’attività di accompagnatore turistico e guida turistica. In ordine al motivo relativo alla violazione della normativa comunitaria il Sig. M.A. rilevava come, a seguito dell’emanazione del cosiddetto Decreto Bersani convertito nella L. n. 40 del 2007, sulla liberatiti delle attività economiche e produttive, anche le attività guida turistica e di accompagnatore turistico, non potessero più essere oggetto dl autorizzazioni preventive.

Si costituiva con memoria depositata in cancelleria in data 28.10.2010 l’Assessorato Turismo, Comunicazione e Trasporti della Regione Siciliana, con l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo che contestava l’assunto avversario e chiedeva che l’appello fosse rigettato perchè infondato ed indimostrato”.

B. Il Tribunale di Palermo, pronunciando sentenza ai sensi dell’art. 281 sexies c.p.c., accoglieva l’appello proposto da M.A. n.q. di legale rappresentante pro tempore della Aeroviaggi S.p.a., annullava la sentenza del Giudice di Pace di Palermo n. 8588/2009 depositata il 29.10.2009, e per l’effetto annullava le ordinanze – ingiunzioni emesse dall’Assessorato Turismo Comunicazione e Trasporti della Regione Siciliana in data 16.03.2009 Prot. n. 34, 35, 40, 41 e 43.

C. Impugna tale decisione l’Assessorato Turismo Sport e Spettacolo della Regione Siciliana che formula due motivi. Resiste con controricorso la parte intimata, che avanza anche ricorso incidentale condizionato, affidato ad un unico motivo.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

A. I motivi ricorso principale.

1. Col primo motivo si deduce: “Omessa ed insufficiente motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5”. Osserva il ricorrente che “la sentenza impugnata si fonda sull’assunto che i soggetti indicati nei verbali di contestazione redatti dalla Municipale fossero (contrariamente a quanto accertato dall’Amministrazione) in possesso della necessaria abilitazione per l’esercizio della professione di guida turistica”. Questo era il fatto controverso (cioè l’esistenza o meno di titoli abilitativi) e decisivo per il giudizio. Rileva il ricorrente di aver dedotto, nella memoria difensiva del 26/10/2010 che “non potevano, in particolare, certamente ritenersi guide abilitate i Sigg. S.C., L.P. P.P. e D.L., in quanto tutti e tre cittadini francesi, risultati privi sia dell’abilitazione nel paese d’origine, che della dichiarazione preventiva ex D.Lgs. n. 206 del 2007”. Aggiunge di aver sottolineato che “Neppure apparivano in regola gli alti accompagnatori dei gruppi turistici che avevano acquistato i servizi professionali della s.p.a. Aeroviaggi, non essendoci alcuna equipollenza tra laurea in lettere con in storia dell’arte o in archeologia, ed attestato (in realtà, comunque, non posseduto da alcuno di loro) di qualifica professionale di guida turistica, acquisito previa apposita verifica finalizzata ad accertare la conoscenza del territorio nel quale si intende esercitare l’attività, nonchè le conoscenze linguistiche”.

Sul punto il giudice dell’appello aveva affermato: “dalla documentazione versata in atti risulta che le guide ed accompagnatori turistici fossero in possesso delle qualifiche necessarie al lavoro svolto”, senza esplicitare “gli elementi documentali o i fatti sui quali il Tribunale ha fondato l’apodittico assunto che le guide ed accompagnatori turistici fossero in possesso delle qualifiche necessarie al lavoro svolto”.

2. Col secondo motivo si deduce: “Violazione e falsa applicazione del D.L. n. 7 del 2007, art. 10, comma 4, dell’art. 2, commi 2 e 4, e art. 11, comma 2, lett. c), della L.R. Sicilia n. 8 del 2004, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3”.

Rileva il ricorrente che “Dispone il D.L. n. 7 del 2007, art. 10, comma 4, (c.d. legge Bersani) nel testo vigente al momento dell’emissione degli atti impugnati come modificato dalla legge di conversione 2 aprile 2007, n. 40, che Le attività di guida turistica e accompagnatore turistico, come disciplinate dalla L. 29 marzo 2001, n. 133, art. 7, e successive modificaizoni, non possono essere subordinate all’obbligo di autorizzazioni preventive, al rispetto di parametri numerici e a requisiti di residenza, fermo restando il possesso dei requisiti di qualificazione professionale previsti dalle normative regionali. Ai soggetti titolari di laurea in lettere con indirizzo in storia dell’arte o in archeologia o titolo equipollente, l’esercizio dell’attività di guida turistica non può essere negato, nè subordinato allo svolgimento dell’esame abilitante o di altre prove selettive, salva la previa verifica delle conoscenze linguistiche e del territorio di riferimento. Al fine di migliorare la qualità dell’offerta del servizio in relazione a specifici territori o contesti tematici, le regioni promuovono sistemi di accreditamento, non vincolanti, per le guide turistiche specializzate in particolari siti, località e settori. Ai soggetti titolari di laurea o diploma universitario in materia turistica o titolo equipollente non può essere negato l’esercizio dell’attività di accompagnatore turistico, fatta salva la previa verifica delle conoscenze specifiche quando non siano state oggetto del corso di studi. I soggetti abilitati allo svolgimento dell’attività di guida turistica nell’ambito dell’ordinamento giuridico del Paese comunitario di apparteneva operano in regime di libera prestazione dei servizi senza necessità di alcuna autorizzazione, nè abilitazione, sia essa generale o specifica”.

Secondo il ricorrente “il Legislatore nazionale, in considerazione della potestà regionale esclusiva in materia turistica, ha voluto evitare con questa previsione la possibile censura di indebita invasione delle proprie competenze da parte delle Regioni, cui evidentemente, per un verso, viene lasciata la piena titolarità del potere di determinare quali siano le competenze specifiche necessarie per lo svolgimento dell’attività di accompagnatore, a prescindere dal possesso di uno dei titoli di studio indicati, nonchè di verificare in concreto se le stesse siano integrate o meno dal corso di studi seguito dal laureato o dal diplomato”. Di conseguenza “la previsione secondo cui ai titolari delle lauree o diplomi universitari in Materia turistica l’esercizio dell’attività di accompagnatore non può essere negato finisce per essere priva di concreto significato, quanto meno in via immediata e quanto meno se si fosse pensato che, grazie a questa disposizione, i titolali di lama o diploma universitario potessero già da oggi essere legittimati ex lege all’esercizio della professione in questione. Con l’ulteriore conseguenza che i predetti soggetti non potranno in realtà pensare di avviare l’esercizio dell’attività sena sottoporsi quanto meno ad un preventivo procedimento di valutazione, da disciplinarsi dalle leggi regionali (…) salvo ovviamente che non siano le stesse Regioni, nella loro discrezionalità, a seguire (…) tracciato dal legislatore statale, prevedendo, attraverso apposite modifiche alle proprie leggi vigenti, l’automatica abilitazione ex lege per i soggetti sopra indicati, a prescindere da qualunque altro requisito”. La L.R. n. 8 del 2004, è intervenuta disciplinando il settore. L’art. 2, comma 4, dispone, infatti, “Con decreto dell’Assessore regionale per il turismo, le comunicazioni ed i trasporti, emanato previo parere della competente Commissione legislativa dell’Assemblea regionale siciliana, sono stabilite le norme relative all’accesso e svolgimento dell’esame di cui al comma 2, che deve comunque assicurare la verifica della conoscenza di almeno una lingua straniera e la cui commissione esaminatrice deve essere composta anche da docenti universitari”.

B. I motivi del ricorso incidentale.

1. Con l’unico motivo di ricorso si deduce: “Omesso esame da parte del Giudice di merito della questione di cui al punto 1), pag 4, dell’atto di appello – ivi rubricata 1) violazione della L. n. 689 del 1981, art. 23, u.c., – in violazione dell’art. 112, per omessa pronunzia, ai sensi e per gli effetti dell’art. 360, comma 1, n. 4”.

La sentenza del Tribunale Civile di Palermo “ha omesso di esaminare e di pronunciare sul primo motivo di appello – richiamato così solo in narrativa dal Giudice di merito nel colpo della medesima sentenza: con il primo motivo l’appellante rilevava che nel corso del giudizio di primo grado davanti al Giudice di Pace non sarebbe stata raggiunta la prova L. n. 689 del 1981, ex art. 23, della responsabilità dell’opponente (cfr. p. 3 sentenza Tribunale di Palermo, n. 4506 del 4 ottobre 2011) violando così l’art. 112 c.p.c., per omessa pronuncia, ai sensi e per gli effetti dell’art. 360 c.p.c., n. 4”.

C. La motivazione del giudice dell’appello.

Prima di esaminare i motivi del ricorso, appare opportuno richiamare i passi salienti e pertinenti della motivazione della sentenza impugnata.

“Nel caso di specie, erroneamente il Giudice di Pace ha rigettato l’opposizione avverso le ordinanze-ingiunzione impugnate ritenendo che i soggetti sanzionati, guide turistiche ed accompagnatori turistici, fossero privi dei requisiti stabiliti dalla Legge Regionale n. 8/2004, e che non risultassero loro applicabili le norme vigenti in nazionale e comunitario.

Devesi premettere che, partire dal 2007, la normativa nazionale in materia di professioni turistiche di cui alla L. 29 marzo 2001, n. 135 (Legge Quadro siti Turismo) e successive modifiche od integrazioni, ha subito una profonda trasformazione mediante un processo di liberalizzazione delle professioni, in attuazione della legislazione comunitaria. Con il termine Professioni Turistiche vengono indicate tutte quelle professioni che organizzano e forniscono servizi di promozione dell’attività turistica, nonchè servizi di assistenza, accompagnamento e guida dei turisti.

Dette attività non potranno più essere subordinate alle numerose condizioni previste dalla Legislazione vigente: residenza, autorizzazioni preventive, rispetto dei parametri numerici. Infatti, il primo passo verso la liberalizzazione è stato fatto con l’emanazione del D.L. n. 7 del 2007, cosiddetto Decreto Bersani convertito nella L. n. 40 del 2007, ex art. 23, che, all’art. 10, comma 4, prevede che le attività di guida turistica e accompagnatore turistico, come disciplinate dalla L. 29 marzo 2001, n. 135, art. 7, e successive modificazioni, non possono essere subordinate all’obbligo di autorizzazioni preventive, al rispetto di parametri numerici e a requisiti di residenza, fermo restando il possesso dei requisiti di qualificazione professionale previsti dalle normative regionali. Ai soggetti titolari di laurea in lettere con indirizzo in storia dell’arte o in archeologia o titolo equipollente, l’esercizio dell’attività di guida turistica non può essere negato, nè subordinato allo svolgimento dell’esame abilitante o di altre prove selettive, salva la previa verifica delle conoscenze linguistiche e del territorio di riferimento. Al fine di migliorare la qualità dell’offerta del servizio in relazione a specifici territori o contesti tematici, le regioni promuovono sistemi di accreditamento, non vincolanti, per le guide turistiche specializzate in particolari siti, località e settori. Ai soggetti titolari di laurea o diploma universitario in materia turistica o titolo equipollente non può essere negato l’esercizio dell’attività di accompagnatore turistico, fatta salva la previa verifica delle conoscenze specifiche quando non siano state oggetto del corso di studi. I soggetti abilitati allo svolgimento dell’attività di guida turistica nell’ambito dell’ordinamento giuridico del Paese comunitario di appartenenza, operano in regime di libera prestazione dei servizi, senza necessità di alcuna autorizzazione, nè abilitazione, sia essa generale o specifica. Quindi con la L. n. 40 del 2007, è stato disposto che i titolari di laurea in discipline artistiche o equipollenti, con superamento dell’esame in storia dell’arte, possono accedere alla professione di guida turistica sostenendo l’esame di abilitazione e senza frequentare il corso di qualificazione professionale. Inoltre coloro che sono in possesso di abilitazione per guida turistica che chiedono l’estensione territoriale potranno accedere all’esame di abilitazione senza l’obbligo di frequentare i corsi di qualificazione professionale. A queste due situa doni va aggiunta quella che si verifica quando un cittadino straniero, residente in Italia e in possesso di un titolo di studio conseguito nel proprio paese che abilita alla professione, vuole svolgere la propria attività in Italia. In questo caso dovrà rivolgersi al Ministero dello Sviluppo Economico che, dopo aver riconosciuto che il titolo di studio conseguito nel paese d’origine è valido per lo svolgimento della professione, stabilisce che l’interessato svolga un tirocinio di adattamento sotto la responsabilità di un professionista abilitato. L’art. 10, comma 4, della Legge Bersani stabilisce che: I soggetti abilitati allo svolgimento dell’attività di guida turistica nell’ambito dell’ordinamento giuridico del Paese comunitario di appartenenza operano in regime di libera prestazione dei servizi senza necessità di alcuna autorizzazione, nè abilitazione, sia essa generale o specifica”. Quindi una guida turistica abilitata a svolgere la professione in un paese comunitario che accompagna un gruppo in visita in Italia, non ha più l’obbligo di avvalersi delle guide locali ma svolge direttamente la sua attività nel paese straniero. Secondo quanto stabilito dalla Legge Bersani, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della stessa, le Regioni, le Province ed i Comuni avrebbero dovuto adeguare le disposizioni normative e regolamentari ai principi evidenziati, cosa che nel caso di specie non è tempestivamente avvenuta.

Infatti, solo con il recente Decreto Assessoriale del Presidente della Regione Sicilia emanato l’10.08.2011 pubblicato sulla GURS del 2.9.2011 n. 37, sono state sostanzialmente recepite le prescrizioni di cui alla legge n. 40/2007 e sono state apportate modifiche alla L.R. n. 8 del 2004, con riferimento all’accesso alla professione di guida turistica, e sono state disciplinate le modalità di svolgimento delle verifiche per l’accesso alla professione di guida turistica, già regolamentata dalla L.R. n. 8 del 2004, in ottemperanza alle direttive comunitarie sulle professioni e sui servizi del mercato interno (36/2005 e 123/06), come recepite nell’ordinamento italiano con i D.Lgs. n. 126 del 2007, e D.Lgs. n. 39 del 2010.

Secondo l’orientamento prevalente della giurisprudenza costituzionale, le leggi regionali in materia di guide ed accompagnatori turistici eccedono la competenza regionale in tema di professioni di cui all’art. 117 Cost., comma 3, violando il principio fondamentale che riserva allo Stato non solo l’individuazione delle figure professionali, ma anche la definizione e la disciplina dei requisiti e dei titoli necessari per l’esercizio delle professioni stesse, risolvendosi in una indebita ingerenza in un settore (quello della disciplina dei titoli necessari per l’esercizio di una professione), costituente principio fondamentale della materia e, quindi, di competenza statale, ai sensi anche del D.Lgs. n. 30 del 2006, art. 4, comma 2″ (Corte Cost. sent. n. 153/2006 e n. 57/2007). “Inoltre, l’indicazione dei limiti territoriali per i quali esiste l’abilitazione o entro i quali la professione può essere esercitata, comportano una lesione al principio della libera prestazione dei servizi, di cui all’art. 40 del Trattato CEE e dunque, la violazione del rispetto del vincolo comunitario di cui all’art. 117 Cost., comma 1, oltre che della libera concorrenza, la cui tutela rientra nella esclusiva competenza statale, ai sensi dell’art. 117 Cost., comma 2, lett. e), (Corte Cost. sent. n. 27 112009).

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia di Palermo, Prima, ha ritenuto fondato il ricorso proposto dalle guide turistiche, concedendo la sospensione cautelare del provvedimento impugnato in considerazione dei principi comunitari applicabili alla fattispecie (TAR Sicilia – Palermo, ordinanza cautelare n. 435/2011 tra Alba Irene Lucia e altri (“Assessorato Turismo Sport e Spettacolo della Regione Siciliana, TAR Sicilia – Catania ordinanza cautelare n. 726/2010 e n. 1236/2010).

Dalla documentazione versata in atti risulta che le guide ed accompagnatori turistici fossero in possesso delle qualifiche necessarie al lavoro svolto. Si ritiene quindi che nessuna limitazione ad operare in ambito provinciale poteva essere imposta, in considerazione della sopraggiunta legislazione nazionale che ha liberalizzato l’esercizio della professione turistica, in osservanza della legislazione e delle direttive comunitarie (anche in tal senso Sent. Giudice di Pace di Monreale n. 505/2010 tra Alba Irene Lucia contro Regione Siciliana – Assessorato Regionale Turismo Comunizaioni e Trasporti; Sent. N. 777/2009 Giudice di Pace di Monreale tra Leggio Maria contro Assessorato Regionale Turismo Comunicazioni e Trasporti-Dipartimento Turismo Sport e Spettacolo della Regione Sicilia)”.

D. Eccezione di “improcedibilità del ricorso in ragione della maturata decadenza di cui all’art. 327 c.p.c.”.

Sostiene la controricorrente che “il ricorso, così come proposto da parte avversa, notificato il 4 ottobre 2012, è improcedibile in ragione della maturata decadenza dall’impugnazione contemplata nell’art. 327 c.p.c., essendo stato proposto successivamente al decorso di sei mesi dalla pubblicazione della sentenza di appello, avvenuta il 4 ottobre 2011. All’uopo, sarà bene evidenziare come l’atto introduttivo del gravame sia stato depositato il 23 aprile 2010, e la causa – in appello – sia stata iscritta al n. R.G. 5650/2010”.

L’eccezione è infondata. Il giudizio è iniziato prima del 4 luglio 2009 (la sentenza di primo grado è del 29 ottobre 2009, le ordinanze ingiunzione sono state notificate nel marzo 2009 e il ricorso al giudice di pace è stato proposto prima del 4 luglio 2009.

Al riguardo, occorre osservare che la L. n. 69 del 2009, art. 46, comma 17, che ha abbreviato in sei mesi il termine di proposizione delle impugnazioni ex art. 327 c.p.c., trova applicazione, ai sensi dell’art. 58, comma 1, della stessa legge ai soli giudizi iniziati dopo il 4 luglio 2009 (Cass. 2012 n. 17060). La riduzione del termine da un anno a sei mesi, si applica, ai sensi dell’art. 58, della medesima legge, ai giudizi instaurati, e non alle impugnazioni proposte, a decorrere dal 4 luglio 2009, essendo quindi ancora valido il termine annuale qualora l’atto introduttivo del giudizio di primo grado sia anteriore a quella data (Cass. 2012 n. 6784), restando irrilevante il momento dell’instaurazione di una successiva fase o di un successivo grado di giudizio (Cass. 2012 n. 6007, Rv. 622286).

E. Il ricorso è fondato e va accolto per quanto di seguito si chiarisce sotto il profilo del vizio motivazionale. Il giudice dell’appello, infatti, dopo aver ricostruito analiticamente la normativa e i principi applicabili e dopo aver riconosciuto che per le attività in questione è necessario un preventivo accertamento del possesso dei relativi requisiti, ha affermato apoditticamente che “dalla documentazione versata in atti risulta che le guide ed accompagnatori turistici fossero in possesso delle qualifiche necessarie al lavoro svolto” senza indicare alcunchè al riguardo.

F. Il ricorso incidentale resta assorbito dall’accoglimento del ricorso principale.

G. L’accoglimento del ricorso determina la cassazione della sentenza impugnata con rinvio ad altro magistrato del Tribunale di Palermo, che, previa motivazione in punto di possesso dei requisiti necessari, deciderà la causa, regolando anche le spese del giudizio di cassazione.

PQM

La Corte accoglie il ricorso principale, assorbito l’incidentale; cassa la sentenza impugnata e rinvia ad altro magistrato del Tribunale di Palermo anche per le spese.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio, il 18 ottobre 2016.

Depositato in Cancelleria il 11 gennaio 2017

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