Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 4447 del 24/02/2011

Cassazione civile sez. un., 24/02/2011, (ud. 12/10/2010, dep. 24/02/2011), n.4447

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VITTORIA Paolo – Primo Presidente agg. –

Dott. PREDEN Roberto – Presidente di sezione –

Dott. ALTIERI Enrico – Presidente di sezione –

Dott. FIORETTI Francesco Maria – Consigliere –

Dott. MACIOCE Luigi – Consigliere –

Dott. BUCCIANTE Ettore – Consigliere –

Dott. DI CERBO Vincenzo – Consigliere –

Dott. VIVALDI Roberta – rel. Consigliere –

Dott. PETITTI Stefano – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

I.G.F. – IDROELETTRICHE GESTIONI FRIULANE – s.p.a., in persona del

legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, per

procura speciale in calce al ricorso, dagli Avvocati MANSI Antonio e

Francesco Paolo, nonchè dall’avvocato Gabriele Pafundi, presso lo

studio del quale in Roma, Viale Giulio Cesare n. 14, è elettivamente

domiciliata;

– ricorrente –

contro

PROVINCIA DI UDINE, in persona del Presidente pro tempore, e COMUNE

DI CHIUSAFORTE, in persona del Sindaco pro tempore, entrambi

rappresentati e difesi dagli Avvocati RAFFA Massimo e Sabina

Ciocotti, per procura speciale in calce al controricorso, ed

elettivamente domiciliati nello studio della seconda in Roma, Via

Lucrezio Caro n. 62;

– controricorrenti –

e

AGENZIA DEL DEMANIO, in persona del legale rappresentante pro

tempore, e MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del

Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale

dello Stato, presso gli uffici della quale in Roma, Via dei

Portoghesi n. 12, sono domiciliati ex legge;

– controricorrenti –

avverso la sentenza del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche n.

4 del 2009, depositata in data 8 gennaio 2009.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 12

ottobre 2010 dal Consigliere relatore Dott. Stefano Petitti;

sentiti gli Avvocati Gabriele Pafundi, per la ricorrente, Sabina

Ciccotti, per la Provincia di Udine e il Comune di Chiusaforte, e

l’Avvocato dello Stato Sergio Fiorentino, per l’Agenzia del Demanio e

il Ministero dell’Economia e delle Finanze;

sentito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

IANNELLI Domenico, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con lettera del 31 luglio 2001, la Provincia di Udine comunicava al Comune di Chiusaforte ed alla I.G.F. Idroelettriche Gestioni Friulane S.p.A. – titolare, dal 23.2.1993, di quattro concessioni di derivazione di acque pubbliche per uso idroelettrico, con impianti di derivazione dal Torrente Raccolana, di cui una mai entrata in funzione – che, ai sensi del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 53, sussisteva la facoltà da parte della Provincia e dei Comuni rivieraschi di far valere il riconoscimento di un sovracanone.

In data 16 settembre 2002, la Provincia trasmetteva alla predetta società quattro decreti dell’Agenzia del Demanio (datati 31 maggio 2002), con i quali era stato determinato l’ammontare dei sovracanoni dovuti dalla società al Comune e alla Provincia per le indicate concessioni d’acqua, individuando la data di decorrenza del pagamento a partire dal rilascio della concessione.

Per l’annullamento di questi atti la predetta società ricorreva al Tribunale Regionale della Acque Pubbliche di Venezia, affermando che i decreti erano illegittimi; che le piccole derivazioni non erano soggette a sovra canone; che, comunque, questo era eventualmente dovuto solo dall’entrata in funzione dell’impianto e non dalla data di rilascio della concessione. La società eccepiva, altresì, la prescrizione quinquennale del credito.

Le resistenti amministrazioni locali e centrali si costituivano chiedendo il rigetto del ricorso.

Con sentenza del 16 gennaio 2007, n. 39, il TRAP di Venezia accoglieva l’eccezione di prescrizione, rigettava nel resto il ricorso e compensava le spese.

Avverso la sentenza del TRAP ricorreva la società davanti al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, proponendo sette motivi d’appello.

Con i primi quattro motivi la ricorrente censurava l’illegittimità degli atti impositivi e, quindi, la mancata disapplicazione degli stessi; con i motivi quinto e sesto deduceva sia l’illegittima previsione di identico trattamento tra piccole e grandi derivazioni in relazione all’obbligo di pagare i sovracanoni, sostenendo che tale obbligo avrebbe dovuto essere escluso per le prime, sia la conseguente disparità di trattamento quanto alla diversa decorrenza dell’obbligo, individuata, per le prime, all’atto della concessione e, per le seconde, al momento dell’esercizio della stessa; e a tal proposito la ricorrente sollecitava il TSAP a proporre questione di legittimità costituzionale dell’art. 37 del T.U. delle Acque. Con il settimo motivo IGF deduceva che, comunque, i sovracanoni erano dovuti soltanto a decorrere dalla data di inizio dell’esercizio degli impianti e non da quella della concessione, come statuito dal giudice del primo grado.

Si costituivano l’amministrazione comunale e quella provinciale nonchè l’Agenzia del Demanio, chiedendo il rigetto del gravame.

Con sentenza dell’8 gennaio 2009, n. 4, il TSAP ha respinto i primi sei motivi d’appello mentre ha accolto il settimo, stabilendo che il pagamento è dovuto non dal giorno del rilascio della concessione ma dal giorno della data di utilizzazione delle acque.

Avverso tale sentenza la società ricorrente ha proposto ricorso per cassazione sulla base di sette motivi; hanno resistito, con distinti controricorsi, il Comune di Chiusaforte e la Provincia di Udine, e le Amministrazioni intimate.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo, intitolato “Violazione della L. 20 marzo 1865, n. 2248, artt. 4 e 5, in relazione all’art. 53 (così come sostituito dalla L. 4 dicembre 1956, n. 1377, art. 1) del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775 e dell’art. 360, n. 3, per violazione e falsa applicazione di norme di diritto”, la ricorrente lamenta la mancata disapplicazione dei decreti con i quali era stato determinato per ciascuna derivazione il sovracanone, assumendo che detti decreti erano viziati e lesivi di diritti soggettivi.

In relazione a tale motivo la parte ricorrente formula il seguente quesito di diritto: “Dica la Suprema Corte se l’Autorità Giudiziaria Ordinaria può disconoscere incidenter tantum anche in un procedimento in cui sia parte una Pubblica Amministrazione la validità di un atto amministrativo (nella specie: di un atto dell’Agenzia delle Entrate) e, quindi disapplicarlo, perchè chiaramente illegittimo, e soprattutto quando dallo stesso sorge una onerosa prestazione patrimoniale per la parte incisa”.

L’esame di tale motivo viene, per ragioni di ordine logico, posposto a quello degli altri motivi di ricorso.

Con il secondo motivo, rubricato “Violazione della L. 20 marzo 1865, n. 2248, artt. 4 e 5 e del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 53 e del R.D. n. 1775 del 1933, art. 201 e art. 360 c.p.c., n. 3, per violazione e falsa applicazione di norme. Sul mancato avvio di procedimento”, si censura la mancata comunicazione, alla società ricorrente, dell’avviso di avvio del procedimento per l’imposizione dei sovracanoni rivieraschi, comunicazione che, oltre ad essere obbligatoria in base alla L. n. 241 del 1990, art. 7, risulterebbe a maggior ragione indispensabile quando, come nella specie, si tratti di attività discrezionale. La ricorrente afferma che la missiva della Provincia del 31 luglio 2001, cui fa riferimento la sentenza del TSAP, non possa costituire equipollente della comunicazione di avvio del procedimento perchè non ne avrebbe gli elementi essenziali (nome del responsabile del procedimento, modalità di partecipazione al procedimento, ecc.).

In relazione al secondo motivo la ricorrente formula il seguente quesito di diritto: “Dica la Suprema Corte se la mancata comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento non rende l’atto amministrativo – soprattutto se discrezionale – emanato in violazione di quel principio, perfettamente illegittimo o meno e se quindi l’A.G.O. può disapplicarlo o meno per evitare la lesione dei diritti soggettivi della parte privata incisa dal provvedimento. E se l’intenzione di un terzo (nella fattispecie: la Provincia) volta ad ottenere un diritto non costituisce equipollente e non sostituisce l’avviso di avvio del procedimento nè fornisce modalità di partecipazione, ma costituisce solo un invito alla P.A. per eccitarne l’attività”.

Il motivo è infondato.

Il Tribunale Superiore, invero, da un lato, ha ritenuto – in contrasto con quanto affermato dal Tribunale Regionale – che l’avviso di avvio del procedimento fosse dovuto, e, dall’altro, con valutazione in fatto, ha tuttavia accertato che l’invio alla ricorrente della richiesta dell’ente locale indirizzata all’amministrazione statale di determinare i sovracanoni ai sensi del R.D. n. 1775 del 1933, art. 53, abbia idoneamente svolto la funzione cui è preordinato l’avviso di avvio del procedimento, e cioè di consentire agli interessati di interloquire nello svolgimento del procedimento finalizzato alla adozione della determinazione provvedimentale.

Si tratta di accertamento in fatto, adeguatamente motivato, immune dai denunciati vizi; la ricorrente, del resto, prospetta solo genericamente la violazione del proprio diritto di partecipazione al procedimento e non illustra le ragioni per le quali l’interlocuzione consentita – ed effettivamente svolta a seguito della comunicazione dell’ente locale – non sia stata sufficiente e abbia leso i suoi diritti.

Con il terzo motivo, intitolato “Violazione del R.D. n. 1775 del 1933, art. 53, della L. n. 241 del 1990, art. 16, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3, per violazione e falsa applicazione di norme e, in particolare, per la mancata acquisizione del parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici”, la ricorrente censura il procedimento che ha portato all’emanazione dei decreti ministeriali di imposizione del sovracanone perchè non si sarebbe acquisito il parere obbligatorio, se non addirittura vincolante, del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici.

A conclusione del motivo, la ricorrente formula il seguente quesito di diritto: “Dica la Corte se nel procedimento previsto al E.D. n. 1775 del 1933, art. 53, il parere del Consiglio Superiore dei Lavori pubblici sia obbligatorio o meno. Dica altresì se la conseguenza della mancata presenza di quei pareri – neppure richiamati – rende illegittimi o meno gli atti amministrativi che, invece, ne avrebbero dovuto tener conto”.

Il motivo è inammissibile.

Il Tribunale Superiore ha, infatti, ritenuto che il vizio dei provvedimenti determinativi della misura del sovracanone dovuto, derivante dalla mancata acquisizione del parere obbligatorio, ancorchè non vincolante, del Consiglio superiore dei Lavori pubblici, era stata dedotta solo nell’atto di appello e quindi tardivamente. La ricorrente formula le proprie critiche alla sentenza impugnata senza prendere in alcun modo in considercizione tale ratio decidendi, e senza dedurre che, al contrario, la questione della mancanza del parere del Consiglio superiore era stata tempestivamente denunciata già con il ricorso al Tribunale Regionale. Da qui, la inammissibilità del motivo.

Con il quarto motivo, rubricato “Violazione del R.D. n. 1775 del 1933, art. 53, così come modificato dalla L. 4 dicembre 1956, n. 1377 e delle norme sul giusto procedimento; nonchè della L. n. 241 del 1990, art. 3, per non aver svolto alcuna istruttoria e per la mancanza assoluta e totale di motivazione. Il tutto in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3”, la ricorrente si duole del fatto che l’Agenzia delle Entrate non abbia svolto alcun procedimento amministrativo ma abbia agito “come se avesse il diritto-dovere di agire e non invece il compito di esercitare una facoltà”.

A conclusione del motivo, la ricorrente formula il seguente quesito di diritto: “Dica la Corte se in un procedimento amministrativo altamente discrezionale sull’an e sul quantum sia necessario o meno lo svolgimento di una apposita istruttoria o meno”.

Il motivo è inammissibile in considerazione della inidoneità del quesito di diritto.

La funzione propria del quesito di diritto, da formularsi a pena di inammissibilità del motivo proposto, è di far comprendere alla Corte di legittimità, dalla lettura del solo quesito, inteso come sintesi logico-giuridica della questione, l’errore di diritto asseritamente compiuto dal giudice di merito e quale sia, secondo la prospettazione del ricorrente, la regola da applicare (Cass., n. 8463 del 2009).

Nella specie, risulta evidente come il quesito formulato dalla ricorrente non assolva a tale funzione, atteso che il medesimo si risolve in un mero interpello astratto circa gli obblighi gravanti sulla pubblica amministrazione nell’esercizio della sua funzione provvedimentale, ma non contiene alcun elemento di raccordo con la vicenda processuale oggetto della sentenza impugnata. Il quesito di diritto, del resto, non può neanche essere desunto o integrato dal contenuto del motivo, poichè in un sistema processuale, che già prevedeva la redazione del motivo con l’indicazione della violazione denunciata, la peculiarità del disposto di cui all’art. 366 bis cod. proc. civ., introdotto dal D.Lgs. 2 febbraio 2006, n. 40, art. 6, consiste proprio nell’imposizione, al patrocinante che redige il motivo, di una sintesi originale ed autosufficiente della violazione stessa, funzionalizzata alla formazione immediata e diretta del principio di diritto e, quindi, al miglior esercizio della funzione nomofilattica della Corte di legittimità” (Cass., ord. n. 20409 del 2008).

Con il quinto motivo, rubricato “Violazione dell’art. 360 c.p.c., n. 3, per violazione e falsa applicazione delle norme di diritto, in relazione all’interpretazione della domanda e ai motivi dell’appello;

e quindi per contraddittoria motivazione e travisamento dei fatti. Il tutto anche in relazione all’art. 132 c.p.c. e art. 118 disp. att. c.p.c.”, la ricorrente, lamentando che, contrariamente a quanto indicato nella sentenza impugnata, aveva dedotto la illegittimità degli atti per la loro carenza di motivazione già nel ricorso di primo grado e non per la prima volta in appello, formula il seguente quesito di diritto: “Dica la Corte se l’errore di aver considerato come esposta per la prima volta una domanda solo in grado di appello, mentre invece era stata ritualmente proposta, ed averla conseguentemente non presa in considerazione non costituisca o meno un motivo di nullità della Sentenza specie se riguarda un motivo fondamentale”.

Il motivo è inammissibile, giacchè si riferisce ad una sola delle rationes decidendi sulla base delle quali il TSAP ha disatteso il motivo di appello.

Nella sentenza impugnata, invero, si è affermato, da un lato, che l’appellante ha prospettato un difetto di motivazione dei decreti ministeriali di determinazione dei sovra canoni, non dedotto in primo grado; dall’altro, che il vizio di difetto di motivazione del provvedimento amministrativo non è di per sè deducibile a sostegno della richiesta di disapplicazione del provvedimento amministrativo.

Orbene, le argomentazioni contenute nel motivo in esame si appuntano e-sclusivamente sulla prima delle due indicate rationes decidendi, mentre nulla è dedotto in ordine alla ritenuta non prospettabilità del vizio di motivazione del provvedimento amministrativo per sostenerne la disapplicabilità da parte del giudice speciale.

Con il sesto motivo, rubricato “Violazione dell’art. 360 c.p.c., n. 3, per violazione e falsa applicazione delle norme di diritto, in relazione all’interpretazione della domanda e ai motivi di appello; e quindi per contraddittoria motivazione e travisamento dei fatti. Il tutto anche in relazione all’art. 132 c.p.c. e art. 118 disp. att. c.p.c.”, la ricorrente, lamentando che erroneamente il TSAP ha ritenuto non evocata in giudizio l’Agenzia del Demanio e ha, quindi, ritenuto di non poter statuire nei confronti della stessa, formula il seguente quesito di diritto: “Dica la Corte se la Sentenza impugnata del TSAP nell’aver considerato come evocata in giudizio solo in secondo grado una parte (Agenzia delle Entrate) mentre – invece – era stata ritualmente fin dal primo grado, non costituisca o meno motivo di nullità o di illegittimità della Sentenza specie se riguarda un motivo fondamentale attinente alla regolarità del contraddittorio”.

Il motivo è inammissibile.

Dalla sentenza impugnata risulta che l’Agenzia delle Entrate è stata parte del giudizio in appello; il TSAP ha rilevato che la stessa non era stata evocata nel giudizio di primo grado. La ricorrente pretende di contrastare quanto affermato nella sentenza impugnata, riproducendo parte del testo del ricorso proposto dinnanzi al Tribunale Regionale al fine di sostenere che in realtà la detta Agenzia era stata evocata in giudizio già in primo grado. Tuttavia, dal testo riprodotto nel ricorso emerge chiaramente che nel giudizio di primo grado è stata evocata l’Agenzia del Demanio, sicchè la censura risulta non congrua rispetto al contenuto della sentenza impugnata, con conseguente non pertinenza del quesito di diritto sopra riportato.

Con il settimo motivo, intitolato “Violazione e falsa applicazione sulle norme del procedimento amministrativo (L. 7 agosto 1990, n. 241) e del R.D. n. 1775 del 1933, artt. 7, 9 e 12”, la parte ricorrente, deducendo che il procedimento relativo all’imposizione del sovracanone è autonomo ed eventuale rispetto a quello relativo alla concessione della derivazione d’acqua iniziato su sua istanza, formula il seguente quesito di diritto: “dicano le SS.UU. se il decreto di concessione si pone o meno come atto finale di un complesso procedimento amministrativo (e, come tale, impugnabile autonomamente) mentre eventuali atti successivi di imposizioni di sovracanoni o di modifiche sono autonomi e indipendenti e, come tali, passibili di autonome censure; e che quindi il provvedimento di concessione non si pone come parte di un subprocedimento; ma parte finale di un autonomo procedimento”.

Il motivo è infondato, giacchè esso si riferisce alla affermazione della sentenza impugnata secondo cui l’avviso di avvio di procedimento non era, nella specie, necessario perchè il sovracanone costituiva una conseguenza della domanda di essa ricorrente volta ad ottenere la concessione di derivazione di acqua. Il TSAP, in realtà, come già rilevato in sede di esame del secondo motivo, ha dato ampia motivazione delle ragioni per le quali, nel caso di specie, l’avviso di avvio del procedimento finalizzato alla determinazione dei sovracanoni non era dovuto; ragioni che, come visto, resistono alle censure della ricorrente rispetto alle quali l’argomentazione oggetto di specifica censura con il settimo motivo si rivela non decisiva, trovando la decisione sul punto idoneo fondamento nella altre ragioni esplicitate nella sentenza impugnata.

Una volta esaminati e rigettati o ritenuti inammissibili i motivi di ricorso dal secondo al settimo, appare evidente la carenza di interesse della ricorrente quanto allo scrutinio del primo motivo di ricorso, con conseguente inammissibilità dello stesso, atteso che, contrariamente a quanto dalla ricorrente sostenuto, il TSAP ha esaminato nel merito le singole censure proposte, sicchè l’affermazione secondo cui il provvedimento amministrativo non sarebbe, nella specie, stato suscettibile di disapplicazione, risulta del tutto estranea alla ratto deciderteli, della sentenza stessa, consistente nella positiva esclusione dei denunciati vizi del procedimento e quindi degli atti con i quali sono stati determinati i sovra canoni dalla, medesima ricorrente dovuti.

In conclusione, il ricorso deve essere rigettato, con conseguente condanna della ricorrente, in applicazione del principio della soccombenza, alla rifusione delle spese del giudizio di legittimità, liquidate come da dispositivo in favore delle amministrazioni controricorrenti.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna la ricorrente al pagamento delle spese che liquida in Euro 3.000,00 per onorari, oltre Euro 200,00 per spese, oltre alle spese generali e agli accessori di legge, in favore della Provincia di Udine e del Comune di Chiusaforte, e in Euro 3.000,00 per onorari, oltre alle spese eventualmente prenotate a debito, in favore dell’Agenzia del Demanio e del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione, il 12 ottobre 2010.

Depositato in Cancelleria il 24 febbraio 2011