Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 4230 del 21/02/2018

Cassazione civile, sez. lav., 21/02/2018, (ud. 17/01/2018, dep.21/02/2018),  n. 4230

Fatto

FATTO E DIRITTO

1. La sentenza n. 1386 del 2012 della Corte d’Appello di Reggio Calabria, confermando la decisione del Tribunale, ha ritenuto fondata la domanda proposta nei confronti dei Ministeri dell’Interno e della Difesa dalle sorelle di Ia.Gi., militare di leva comandato in missione di lancio con paracadute, rimasto vittima della sciagura aerea avvenuta nel tratto di mare della (OMISSIS).

2. La domanda aveva ad oggetto il riconoscimento del diritto delle congiunte, non conviventi nè a carico del militare al momento della sua morte, quali superstiti di vittima del dovere ad essere inserite nell’apposito elenco di cui al D.P.R. n. 243 del 2006, art. 3, comma 3, al fine di fruire dei benefici consistenti: nella speciale elargizione di cui alla L. n. 206 del 2004, art. 5, comma 1, nell’assegno vitalizio ai sensi della L. n. 206 del 2004, art. 5, commi 3 e 4, a decorrere dall’1.1.2010, nonchè nella fruizione dell’assistenza psicologica L. n. 206 del 2004, ex art. 6, comma 2; nell’esenzione della partecipazione alla spesa per ogni tipo di prestazione sanitaria e farmaceutica e nel riconoscimento del beneficio di cui alla L. n. 203 del 2000, art. 1, sancito dalla L. n. 206 del 2004, art. 9.

3. La Corte di merito, confermando la motivazione del tribunale, ha ritenuto per quanto ora di interesse la legittimazione sostanziale delle appellate in virtù del rinvio operato alla L. n. 466 del 1980, (disciplina di base per le vittime del dovere) dalla L. n. 388 del 2000, art. 82, comma 4, che ha esteso ai fratelli e sorelle anche non conviventi i benefici relativi in assenza dei soggetti di cui alla L. n. 466 del 1980, art. 6, comma 1.

4. Ricorrono per cassazione entrambi i Ministeri sulla base di un unico motivo. Resistono con controricorso, illustrato da memoria, le sorelle I.. Il Procuratore Generale ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

5. L’unico motivo di ricorso denuncia la violazione della L. n. 720 del 1981, art. 2, u.c., laddove ha modificato la L. 13 agosto 1980, n. 466, art. 6, e la falsa applicazione della L. n. 388 del 2000, art. 82, commi 1 e 4, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3.

L’errore viene ravvisato nell’aver ritenuto che la eccezionale disposizione contenuta nella L. n. 388 del 2000, art. 82, comma 4, sia applicabile, oltre che ai superstiti delle vittime di azioni terroristiche, anche ai superstiti dei dipendenti pubblici vittime del dovere di cui alla L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 564, cui va applicata la disciplina contenuta nella L. n. 466 del 1980, art. 6, come modificata dalla L. n. 720 del 1981.

In particolare, sostengono i ricorrenti, l’art. 6 cit., attribuisce il diritto ad ottenere la speciale elargizione ed i successivi benefici, secondo un certo ordine, ai fratelli ed alle sorelle se conviventi a carico, mentre la L. n. 388 del 2000, art. 82, comma 4, che include i fratelli e sorelle anche a prescindere da tale stato, si riferisce espressamente ed esclusivamente alle vittime di azioni terroristiche e solo nei loro riguardi la elargizione può, con valore eccezionale rispetto alla regola, essere riconosciuta ai fratelli ed alle sorelle anche non conviventi e non a carico della vittima.

6. L’esame del motivo postula la ricognizione dell’estremamente complesso quadro normativo di riferimento, a cominciare dalla L. n. 266 del 2005, art. 1, commi da 562 a 565, che ha inteso introdurre una peculiare disciplina dei benefici delle vittime del dovere che può sintetizzarsi nei termini che seguono:

a) il comma 562, annuncia la volontà del legislatore di estendere progressivamente i benefici già previsti in favore delle vittime della criminalità e del terrorismo a tutte le vittime del dovere, come sotto identificate, ed a tal fine autorizza un limite massimo di spesa a partire dall’anno 2006;

b) il comma 563, identifica la categoria delle “vittime del dovere” allargando il perimetro dei soggetti beneficiari di cui alla L. n. 466 del 1980, art. 3, (magistrati e forze dell’ordine) a tutti gli altri dipendenti pubblici deceduti o che abbiano subito invalidità permanente in occasione di taluni eventi di servizio tipizzati;

c) il comma 564, estende il novero delle vittime del dovere includendovi anche i militari i quali abbiano contratto le infermità invalidanti o siano deceduti in occasione o a seguito di missioni di qualsiasi natura che siano riconosciute dipendenti da causa di servizio per le particolari condizioni ambientali od operative;

d) il comma 565, infine, rimette ad un successivo regolamento (oggi D.P.R. n. 243 del 2006) la predisposizione delle modalità di corresponsione delle provvidenze, da ravvisarsi al momento della domanda, dopo l’inserimento nella graduatoria unica nazionale ed entro il limite annuo di spesa prefissato per legge, nelle misure di cui alle leggi già esistenti L. n. 466 del 1980, L. n. 302 del 1990, L. n. 407 del 1998, e successive modificazioni, L. n. 206 del 2004, nonchè dalla successiva L. n. 244 del 2007; tali benefici, (costituiti da: assegno vitalizio, revisione delle percentuali di invalidità già riconosciute, esenzione dal ticket, assistenza psicologica a carico dello Stato, esenzione imposta di bollo ed Irpef per le indennità erogate, collocamento obbligatorio per vittima o superstiti, borse di studio, speciale elargizione di Euro 200.000, speciale elargizione di Euro 2000 per punto invalidità e speciale assegno vitalizio) sono destinati ai soggetti indicati ai precedenti commi ed ai loro superstiti.

7. La legge non precisa ulteriormente la nozione di “superstiti” per cui la concreta identificazione del perimetro di estensione della categoria va fissata in via interpretativa ed è in questo snodo che si annida la questione controversa.

8. Ad avviso dei ricorrenti i superstiti richiamati nel comma 565, non potrebbero che essere quelli indicati nella L. n. 466 del 1980, art. 6, nella versione modificata dalla L. n. 720 del 1981, secondo cui “la speciale elargizione di cui alla presente legge ed alle altre in essa richiamate, nei casi in cui compete alle famiglie, è corrisposta secondo il seguente ordine: 1) coniuge superstite e figli se a carico; 2) figli, in mancanza del coniuge superstite o se lo stesso non abbia diritto a pensione; 3) genitori; 4) fratelli e sorelle se conviventi a carico. Fermo restando l’ordine sopraindicato per le categorie di cui ai nn. 2), 3) e 4), nell’ambito di ciascuna di esse, si applicano le disposizioni sulle successioni legittime stabilite dal codice civile”.

Dunque, gli unici fratelli e sorelle possibili destinatari dei benefici sarebbero quelli conviventi ed a carico del soggetto deceduto, al momento dell’evento.

9. La tesi è sostanzialmente fondata sui seguenti presupposti:

– la categoria di nuovo conio delle vittime del dovere di cui alla L. n. 266 del 2005, nasce dalla estensione della categoria dei dipendenti pubblici beneficiari delle previsioni del testo della L. n. 466 del 1980, cui vanno aggiunti i soggetti vittime degli eventi tipizzati dal comma 563, e quelli equiparati di cui al comma 564, a tali vittime va esteso, come oggetto dell’obbligo assunto dallo Stato, il novero dei benefici di cui alle L. 20 ottobre 1990, n. 302, L. 23 novembre 1998, n. 407, e loro successive modificazioni, e L. 3 agosto 2004, n. 206;

– tale sistema non ha unificato la categoria delle vittime della criminalità con quella delle vittime degli atti terroristici e quella delle vittime del dovere, ma ha fissato l’obiettivo di una progressiva estensione dei benefici previsti per gli appartenenti alle due prime categorie alle vittime del dovere individuate dalla L. n. 266 del 2005;

– dunque, relativamente ai superstiti, deve ritenersi ferma la formulazione della L. n. 466 del 1980, art. 6, (modificata dalla L. n. 720 del 1981, art. 2) e non è consentito integrare la categoria dei superstiti delle vittime del dovere di cui alla legge n. 266 del 2005 estendendo il disposto della L. n. 388 del 2000, art. 88,comma 4, che, testualmente, si rivolge, quanto ai benefici di cui alla L. n. 302 del 1990, ai soli familiari delle vittime di atti di terrorismo.

10. Agli argomenti appena riferiti, rappresentati in ricorso, possono aggiungersi le seguenti ulteriori osservazioni:

a) la L. n. 388 del 2000, art. 82, comma 1, (intitolato alle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata) si rivolge, tra gli altri, al personale di cui alla L. n. 466 del 1980, art. 3, ferito nell’adempimento del dovere a causa di azioni criminose ed ai superstiti dei medesimi, per assicurare loro l’applicazione delle L. n. 302 del 1990, e L. n. 407 del 1998, dunque, si delinea la categoria particolare delle vittime del dovere tali a causa della presenza di azioni criminose ed alla stessa ed ai relativi superstiti si attribuiscono i benefici già previsti per le vittime della criminalità e del terrorismo;

b) il comma quattro del medesimo art. 82, si occupa, nella prima parte di riliquidare gli importi delle speciali elargizioni già concesse ai sensi della L. n. 466 del 1980, e nella seconda, in coerenza con la selettiva indicazione di cui al primo comma, detta le regole nuove sui superstiti con specifica limitazione ai familiari delle vittime di terrorismo;

c) le leggi successive (n. 222 del 2007 di conversione del D.L. n. 159 del 2007), mantenendo la tecnica della previsione per categorie separate propria della L. n. 266 del 2005, e delle normative precedenti, dimostrano il permanere della distinzione tra le diverse tipologie di vittime del dovere e di servizio, seppure equiparato, e quelle della criminalità e del terrorismo, fermo restando il fine di estendere i benefici dell’una verso l’altra, sicchè l’art. 82, comma 4, seconda parte, laddove si riferisce ai soli familiari delle vittime di atti di terrorismo può, plausibilmente, voler limitare l’estensione a tale unica categoria;

d) il progressivo raggiungimento del fine di uniformare i benefici di cui alla L. n. 266 del 2005, comma 562, non collide necessariamente con una modulazione differenziata per categorie della sfera dei superstiti beneficiari che può essere giustificata da peculiari considerazioni legate ad es. al particolare allarme e rilievo sociale che assume l’atto terroristico;

e) l’allargamento dei benefici a superstiti non conviventi e non a carico della vittima del dovere, dunque non economicamente dipendenti dalla stessa, non appare coerente rispetto alla logica comunemente sottesa alle misure di natura prevalentemente assistenziale, tra le quali vanno considerate le speciali elargizioni riconosciute alle vittime del dovere di cui alla L. n. 266 del 2005 (così Cass. SS.UU. n. 23300 del 2016), con la conseguenza che, l’estensione generalizzata della sfera dei superstiti, non rilevando la concreta situazione economica dei beneficiari, comporterebbe un mutamento della natura giuridica dell’attribuzione che assumerebbe una valenza senz’altro diversa, con inevitabili conseguenze più generali sulla ricostruzione sistematica sin qui seguita dalla giurisprudenza di questa Corte di legittimità.

11. All’opposto, la sentenza impugnata e le odierne controricorrenti, fondano le proprie ragioni sul presupposto che la L. n. 466 del 1980, art. 6, sia stato implicitamente riformulato (per quanto qui di interesse) con l’ampliamento nel novero dei superstiti anche ai fratelli e sorelle non a carico e non conviventi con la vittima, per effetto della L. n. 388 del 2000, art. 82, commi 1 e 4.

12. Così, ad avviso della sentenza impugnata, occorre tenere conto del richiamo della l. n. 466 del 1980, da parte della L. n. 388 del 2000, sia attraverso il primo che l’art. 82, comma 4, e della inerenza della prima normativa anche ai dipendenti pubblici e cittadini “vittime del dovere”, tanto emergendo sia dal titolo della stessa legge sia dalla definizione di vittime del dovere contenuta nell’art. 1, che ha riformulato il testo della L. n. 629 del 1973, art. 3, definizione che poi è stata aggiornata dal testo della L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 562 e ss.. Ne consegue che, dovendo trovare applicazione anche alle vittime del dovere (oltre che alle vittime della criminalità e del terrorismo) la L. n. 466 del 1980, nella sua interezza, non può non tenersi conto della modifica operata dalla L. n. 388 del 2000, art. 82,comma 4, che ha aggiunto fra i beneficiari i germani non conviventi e non a carico, in assenza dei congiunti previsti dalla stessa L. n. 466 del 1980, art. 6, comma 1.

13. Ritengono, poi, le contro-ricorrenti che l’art. 82 citato, con il comma 1, abbia di fatto unificato le diverse discipline, riconoscendo i medesimi benefici di cui alla L. n. 302 del 1990, riferite ai soggetti di cui alla L. n. 466 del 1980, art. 3, (dipendenti pubblici e cittadini vittime del dovere o di azioni terroristiche, con i destinatari della L. n. 302 del 1990 (vittime del terrorismo e della criminalità organizzata) e della L. n. 407 del 1998, di tal chè, quando il comma 4, seconda parte, prevede che i benefici di cui alla L. n. 302 del 1990, spettanti ai familiari delle vittime del terrorismo, in assenza dei soggetti indicati nella L. n. 466 del 1980, art. 6, comma 1, competono nell’ordine, in quanto unici superstiti agli orfani, ai fratelli e sorelle o ascendenti in linea retta anche non conviventi, pur riferendosi testualmente alle vittime delle azioni terroristiche, non possa non riguardare anche le vittime del dovere di cui alla L. n. 266 del 2005.

14. A sostegno di tale tesi, le contro-ricorrenti ricordano il parere del Consiglio di Stato Sez. 1^ n. 590 del 2001, richiesto in ordine al rapporto tra la L. n. 388 del 2000, art. 82, comma 4, e la L. n. 302 del 1990, art. 4, comma 2, che aveva modificato l’ordine dei superstiti delle vittime di atti di terrorismo, in assenza dei soggetti di cui alla L. n. 466 del 1980, comma 1, secondo cui, in accordo con l’opinione del Ministero richiedente, la formulazione della norma ha realizzato una modifica nell’ordine dei familiari delle vittime aventi diritto ai benefici di cui alla L. n. 302 del 1990, con la inclusione, in sesta posizione se unici superstiti, degli orfani, fratelli e sorelle o ascendenti in linea retta anche se non conviventi e non a carico.

15. Inoltre, la tesi rileva l’evidente intento della L. n. 388 del 2000, art. 82, comma 4, di riferirsi anche a categorie diverse dalle vittime del terrorismo, in quanto la L. n. 302 del 1990, richiamata dall’art. 82 cit., era destinata anche alle vittime della criminalità organizzata e la speciale elargizione prevista dalla stessa L. n. 302 del 1990, estesa anche alle vittime del dovere, era stata poi elevata dalla L. n. 206 del 2004, art. 5, commi 1 e 5, ed, ancora, ai sensi del D.L. n. 1509 del 2007, art. 34, convertito in L. n. 222 del 2007, destinata anche alle vittime del dovere.

16. La tesi si incentra, in sostanza, sulla necessità di realizzare una piena equiparazione tra le categorie delle vittime del dovere, della criminalità e del terrorismo, non solo quanto ai rispettivi benefici, ma anche relativamente alla sfera dei rispettivi superstiti. In tal senso deporrebbe, oltre che il testo della L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 562, anche la concreta interpretazione di questa Corte di cassazione formatasi in ordine all’ammontare dell’assegno vitalizio mensile che è stato ritenuto uguale a quello dell’analogo assegno attribuito alle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata, essendo la legislazione primaria in materia permeata da un simile intento perequativo ed in conformità al principio di razionalità – equità di cui all’art. 3 Cost., come risulta dal “diritto vivente” rappresentato dalla costante giurisprudenza amministrativa ed ordinaria (Cass. SS.UU. n. 7761 del 2017).

17. Poichè il ricorso solleva al riguardo una questione di massima di particolare importanza quanto ai profili sistematici nonchè per le ricadute di forte impatto sociale ed economico che derivano dalla scelta di considerare quali superstiti delle vittime del dovere, ai sensi della L. n. 266 del 2005, commi 262 – 265, anche i fratelli e le sorelle non conviventi nè a carico della vittima al momento del suo decesso, ritiene il collegio che occorra rimettere il ricorso al Primo Presidente, perchè valuti l’opportunità di assegnarlo alle Sezioni Unite.

P.Q.M.

La Corte trasmette il fascicolo al Primo Presidente affinchè valuti la possibilità dell’assegnazione alle Sezioni Unite, trattandosi di una questione di massima di particolare importanza.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio, il 17 gennaio 2018.

Depositato in Cancelleria il 21 febbraio 2018