Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 4226 del 17/02/2021

Cassazione civile sez. I, 17/02/2021, (ud. 22/01/2021, dep. 17/02/2021), n.4226

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. GENOVESE Francesco A. – Presidente –

Dott. IOFRIDA Giulia – Consigliere –

Dott. LAMORGESE Antonio – Consigliere –

Dott. SCALIA Laura – Consigliere –

Dott. CAMPESE Eduardo – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso n. 1170/2020 r.g. proposto da:

MINISTERO DELL’INTERNO, (cod. fisc. (OMISSIS)), in persona del

Ministro pro tempore, rappresentato e difeso, ope legis,

dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede domicilia

in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12;

– ricorrente –

contro

L.A., (cod. fisc. (OMISSIS)), rappresentato e difeso,

giusta procura speciale apposta a margine del controricorso, dagli

Avvocati Riccardo Marone, e Giuseppe Maria Perullo, con i quali

elettivamente domicilia in Roma, alla via Girolamo da Carpi n. 6,

presso lo studio dell’Avvocato Luigi Napolitano.

– controricorrente –

contro

M.V., (cod. fisc. (OMISSIS)), rappresentato e difeso,

giusta procura speciale allegata in calce al controricorso,

dall’Avvocato Prof. Felice Laudadio, e dall’Avvocato Ferdinando

Scotto, con i quali elettivamente domicilia in Roma, alla via

Valadier n. 44, presso lo studio dell’Avvocato Francesco Mangazzo.

– controricorrente –

e nei confronti di:

PROCURA GENERALE DELLA REPUBBLICA PRESSO LA CORTE DI APPELLO DI

NAPOLI;

– intimata –

avverso la sentenza della CORTE DI APPELLO DI NAPOLI, depositata il

giorno 05/06/2019;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

22/01/2021 dal Consigliere Dott. Eduardo Campese;

lette le conclusioni scritte del P.M., in persona del Sostituto

Procuratore Generale Dott. Nardecchia Giovanni Battista, che ha

concluso chiedendo l’accoglimento del ricorso.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Con D.P.R. 30 dicembre 2016 (pubblicato in Gazz. Uff. l’1 dicembre 2016), fu disposto l’affidamento della gestione del Comune di (OMISSIS), per la durata di diciotto mesi, ad una commissione straordinaria composta da tre funzionari prefettizi. Tanto sul presupposto che, malgrado fosse ivi già insediato un commissario prefettizio, per effetto delle dimissioni rassegnate dal sindaco, L.A., nel corso dell’anno 2016, era ugualmente necessario “porre rimedio alla situazione di grave inquinamento e deterioramento dell’amministrazione comunale” attraverso lo scioglimento del consiglio comunale ed il conseguente comnnissariamento dell’ente ai sensi dell’art. 143 T.U.E.L (D.Lgs. n. 267 del 2000). Nelle more della proposta impugnazione di detto provvedimento innanzi al giudice amministrativo, il Ministero dell’Interno trasmise al Presidente del Tribunale di Napoli Nord, per le finalità di cui all’art. 143, comma 11 T.U.E.L., le copie delle relazioni del Ministero predetto e del Prefetto di Napoli integranti la motivazione di quel provvedimento di scioglimento. Chiese, per l’effetto, dichiararsi la incandidabilità di L.A., già sindaco di quel comune, di M.V., consigliere comunale dal 2013 e presidente del consiglio comunale dall’agosto 2015 al maggio 2016, nonchè di altri esponenti dell’amministrazione comunale.

1.1. Costituitisi tutti i destinatari di quella richiesta (ad eccezione della sola D.G.A.), con decreto del 18/26 luglio 2017 2018, il Tribunale di Napoli Nord dichiarò l’incandidabilità del sindaco, L.A., e del presidente del consiglio comunale, M.V., ritenendo insussistenti per tutti gli altri i requisiti di cui all’art. 143, comma 11 T.U.E.L.

2. I reclami, promossi con separati ricorsi, dal L. e dal M., sono stati riuniti dalla Corte di appello di Napoli, che li ha accolti, poi, con “decreto” del 14 maggio/5 giugno 2019, riformando integralmente il provvedimento impugnato, rigettando la richiesta di incandidabilità del L. e del M. e condannando il Ministero dell’Interno al pagamento delle spese del doppio grado.

2.1. Per quanto di residuo interesse, quella corte, dopo aver ampiamente dato atto delle argomentazioni poste dal giudice di prime cure a corredo della sua pronuncia, dei motivi di reclamo formulati, rispettivamente, dal L. e dal M., nonchè della natura della misura invocata dal Ministero, ha opinato: i) quanto alla posizione del L., che, “…a prescindere da ogni considerazione circa l’infiltrazione della criminalità nell’ente pubblico, che non costituisce oggetto del presente giudizio, non appare dimostrato che il L. possa considerarsi responsabile dei fatti che hanno dato luogo allo scioglimento. Tutti i fatti evidenziati nella relazione e nel provvedimento di primo grado sono stati specificamente contestati dal L. che, producendo anche copiosa documentazione, ha sostenuto che in molti casi non fossero veri o non completamente veri e che, in altri, andasse data un’interpretazione di tali fatti diversa rispetto a quella contenuta nella relazione prefettizia e nel decreto impugnato. Orbene, a fronte di tale circostanza, appare evidente che il Ministero aveva l’onere di dimostrare la verità storica di tali fatti e di avallare altresì l’interpretazione che risultava dalla relazione prefettizia. Invece, lo stesso si è limitato a ribadire quanto affermato nella relazione prefettizia e nella proposta ministeriale (i soli atti depositati, unitamente al decreto di scioglimento), senza produrre altri documenti. Anche a seguito del provvedimento della Corte del 20/11/2018, è stata trasmessa la sola relazione della commissione d’accesso, con numerosissimi omissis e senza i documenti allegati, la cui produzione pure era stata disposta. Il contenuto dell’estratto della predetta relazione non si discosta, sostanzialmente, da quello della relazione prefettizia e della proposta ministeriale, con la mera descrizione dei fatti sopra imputati al L.. Tuttavia non vi sono in atti i documenti (esaminati dalla Commissione) dai quali dovrebbe trarsi la prova dei fatti in questione o, comunque, in base ai quali andrebbe valutata l’interpretazione che di tali fatti è stata data nella relazione. Sul punto deve osservarsi che non vi è dubbio che la predetta relazione costituisca atto pubblico, che fa piena prova dei fatti direttamente percepiti dai Pubblici Ufficiali che lo hanno redatto. Tuttavia, nel caso di specie, non si tratta di valutare fatti storici caduti sotto la diretta percezione dei componenti della commissione, bensì fatti che gli stessi hanno dedotto da altri documenti e, soprattutto, l’interpretazione che gli stessi ne hanno dato. Dunque, le argomentazioni poste a fondamento della predetta relazione potevano essere sufficienti a consentire la dichiarazione di incandidabilità, ove le stesse non fossero state contestate, ovvero fossero state oggetto di contestazione generica. Nel caso di specie, invece, il L. ha provveduto a contestare specificamente tali fatti, depositando anche copiosa documentazione per sostenere la propria posizione. A fronte di tale situazione sarebbe stato onere dell’Amministrazione, in base alla comune disciplina della prova (art. 2697 c.c.), dimostrare che le considerazioni poste a fondamento della proposta erano corrette. Occorre evidenziare che anche la vicenda dell’abusiva assegnazione dello stand al mercato ortofrutticolo in favore del padre (potenzialmente assai significativa, sebbene la stessa non sia stata presa in considerazione dal Tribunale) è stata contestata nel giudizio di primo grado, mediante la produzione dei versamenti che attesterebbero la regolare concessione dello stesso a L.C.; tuttavia, anche sul punto non è possibile alcuna valutazione (certamente consentita in questa sede, in base all’effetto devolutivo pieno del reclamo ex art. 739 c.p.c.), dal momento che l’Amministrazione non ha prodotto la documentazione dalla quale dovrebbe trarsi l’illegittimità di tale situazione. Alla luce delle considerazioni svolte e delle gravi carenze probatorie rilevate, quindi, il reclamo non può che essere accolto, con conseguente riforma del decreto impugnato e rigetto della richiesta di dichiarazione di incandidabilità proposta dal Ministero dell’Interno nei confronti del L.”; quanto alla posizione di M.V., che anche il reclamo di quest’ultimo “deve essere accolto, sebbene sulla base di considerazioni parzialmente differenti da quelle riguardanti la posizione del L.. Nell’estratto della relazione della commissione d’accesso riguardante la sua posizione (nonchè nella relazione prefettizia) vengono infatti evidenziati, quali sintomi della vicinanza del M. alla criminalità organizzata dell’area, i ruoli dallo stesso ricoperti in alcune società. Tali circostanze risultano dalle visure camerali depositate dallo stesso M. e comunque non sono state da quest’ultimo contestate. Il M. è stato sindaco della società Il Vostro Fornaio S.r.l. riconducibile a V.A. (anche amministratore), V.G. (anche direttore tecnico) e P.G., tutti vicini al clan P.. I V. infatti, sono imparentati sia con P.A., latitante, (la madre dei V., P.M., è la sorella di quest’ultimo) sia con l’altro socio P.G. (il loro padre, V.P. è fratello di V.M., moglie di P.A.); P.G., è figlio del menzionato P.A.. Neppure tali circostanze sono state contestate dal M.. Quest’ultimo era altresì, fino al 2015, sindaco della Povis Immobiliare S.r.l. società anch’essa riconducibile ai P. – V. (della stessa erano soci V.G. e G., nonchè P.G.). A ciò deve aggiungersi che la suocera, O.E. è la cognata di N.R. figlia di N.A., capo del noto clan camorristico, condannato all’ergastolo e deceduto. Il M. ha giustificato il proprio ruolo nelle predette società in considerazione della propria attività professionale (commercialista iscritto all’albo dei revisori contabili). Ha aggiunto che la vicenda che aveva portato al sequestro, su iniziativa della DDA di Napoli, della società li Vostro Fornaio S.r.l. si era conclusa con l’assoluzione di tutti i soggetti coinvolti (circostanza che risulta anche dalla relazione della commissione d’indagine, cfr. pag. 401) e che aveva continuato a ricoprire la carica anche quando la società era sottoposta a sequestro. Deve darsi atto che anche la Povis S.r.l. era stata sequestrata (sempre su iniziativa della DDA di Napoli) e poi dissequestrata dal Tribunale del Riesame nell’ambito del procedimento penale n. 21944/2009 (non si conoscono gli esiti di tale procedimento). Dalla relazione della commissione di accesso si evince altresì che il M. aveva acquistato, unitamente alla moglie S.M., quote della società La Quercia S.r.l. da G.P., nipote di G.B., suocero di N.D., figlia del defunto capoclan N.L.. Dal complesso di tali elementi può dedursi una vicinanza del M. agli appartenenti ai clan N. e P.. Vero è, come lo stesso ha dedotto, che svolge attività di commercialista e revisore dei conti, sicchè è naturale che venga nominato sindaco o revisore di società di capitali, ma è del pari vero però che la sua attività di sindaco è stata ripetutamente assunta nell’ambito di società riconducibili sempre a persone imparentate con i P.. Non è determinante, invece, che, per quanto risulta dagli atti, non si sia pervenuti a condanne a seguito dei procedimenti che hanno determinato il sequestro delle predette società, giacchè, ai fini del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 143 non è necessario l’accertamento di condotte penalmente rilevanti. Deve dunque ritenersi che sussistano degli indici dai quali potrebbe trarsi un collegamento quanto meno con i due gruppi criminali menzionati; gli stessi, tuttavia, sono rimasti privi di riscontri nelle vicende che hanno condotto allo scioglimento del Comune di (OMISSIS) e dalle quali dovrebbe dedursi quanto meno che lo stesso “sia stato in colpa nella cattiva gestione della cosa pubblica, aperta alle ingerenze e alle pressioni delle associazioni criminali operanti sul territorio” (Cass. SS.UU. 1747/2015) Ed infatti, nell’attività politica al M. non viene imputata alcuna condotta anche soltanto colposa tale da rivelare il condizionamento dell’ente in favore dei gruppi criminali in questione. Il Tribunale ha fatto riferimento alla vicenda dell’appalto per la gestione dei rifiuti, ma – a parte la mancanza della prova dell’effettiva agevolazione dei clan con riguardo a tale appalto, fortemente contestata dal L. di cui si è già detto nell’esaminare la sua posizione – il coinvolgimento del M. nella stessa non è neppure ipotizzato nella relazione della commissione di accesso. In tale relazione si prende esclusivamente in considerazione la vicenda della convocazione del Consiglio Comunale del 18/12/2015 per il voto sulla mozione di sfiducia nei confronti del sindaco; in tale circostanza il M. aveva violato il termine di trenta giorni fissato dal D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 52 per la convocazione del consiglio comunale; ed infatti la convocazione in prima seduta era stata fissata in tempo utile, per il 5/1/2016; quella in seconda seduta era stata fissata per il giorno 12/1/2016, mentre il predetto termine scadeva il 7/1/2016. Il M. non si curò, in tale occasione nemmeno del parere del Prefetto di Napoli – in ordine alla necessità del rispetto di tale termine anche on riguardo alla seconda convocazione – a lui personalmente recapitato, che richiamava, sul punto, un parere del Ministero dell’Interno del 13/11/2009. Inoltre, quando i consiglieri chiesero informazioni in ordine alla consegna ed al contenuto della comunicazione del Prefetto, il M. adottò risposte evasive, affermando che non era tenuto a rispondere. Tale episodio, che denota irregolarità da parte del M. nello svolgimento del suo incarico, non è tuttavia in nessun modo posto in rapporto con i legami con le due consorterie criminali che potrebbero trarsi dal ruolo di sindaco ricoperto dal M. nell’ambito delle citate società; nè viene chiarito in che modo con tale comportamento il M. avrebbe condizionato le decisioni adottate dal consiglio comunale in maniera tale da favorire i clan della zona. In altri termini, non viene in alcun modo indicato in che modo il M. avrebbe consentito ai gruppi criminali sopra indicati di influenzare l’agire della macchina comunale. Se infatti è pacifico che lo scioglimento dei comuni debba avvenire nel caso in cui le decisioni prese degli organi di tali enti siano condizionate dalla criminalità organizzata, è del pari evidente che le condotte dei singoli soggetti “che hanno dato causa allo scioglimento” – e che sono rilevanti per l’applicazione della misura dell’incandidabilità – devono tradursi, necessariamente, in comportamenti idonei ad influenzare le decisioni dell’ente per favorire i clan ai quali gli stessi sono vicini. Nel caso di specie, si ipotizza una vicinanza ai gruppi criminali dei N. e dei P., ma nulla viene detto circa le condotte che il M. avrebbe adottato per favorire tali gruppi nell’ambito della sua attività all’interno del comune; pertanto anche gli elementi dai quali tale vicinanza viene dedotta non trovano poi riscontro nell’agire concreto del M.. Del tutto irrilevanti infine appaiono le generiche considerazioni in ordine all’attività professionale svolta dalla moglie Avv. S.M. presso lo studio legale S.L. “studio che frequentemente assume la difesa degli interessi di soggetti legati alla criminalità organizzata ed in contrapposizione all’amministrazione comunale”. E’ appena il caso di aggiungere che sarebbe stato necessario descrivere meglio tali vicende, giacchè non vengono indicati i soggetti difesi, nè è chiaro se si tratti di procedimenti penali o civili. Per tutto quanto esposto, anche il reclamo del M. deve essere accolto”.

3. Per la cassazione di questo “decreto” ricorre il Ministero dell’Interno, affidandosi a tre motivi, cui resistono, con distinti controricorsi, L.A. e M.V., mentre non ha esplicato difese la Procura Generale della Repubblica presso la Corte di appello di Napoli, anch’essa destinataria della notificazione del ricorso del menzionato Ministero. Risultano depositate tempestive memorie ex art. 380-bis.1 c.p.c. dal Ministero dell’Interno e dal M., mentre quella del L. (pervenuta il 15 gennaio tramite servizio postale), deve considerarsi tardiva, sicchè non può tenersene conto.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. In via pregiudiziale, vanno dichiarate l’ammissibilità e la tempestività dell’odierno ricorso, così disattendendosi la contraria eccezione sollevata, sul primo di tali profili, da entrambi i controricorrenti.

1.1. Invero, essendo assolutamente pacifica la ricorribilità per cassazione del provvedimento che definisce, in sede di reclamo innanzi alla corte di appello, una controversia concernente l’incandidabilità D.Lgs. n. 267 del 2000, ex art. 143, comma 11, (cfr. tra le più recenti, Cass. n. 395 del 2021; Cass. n. 16562 del 2020), – posto che il corrispondente decreto si colloca all’esito di un procedimento di natura contenziosa ed incide indubbiamente su un diritto, quello di elettorato passivo, con efficacia di giudicato – va solo rimarcato che la giurisprudenza di questa Corte, cui si intende dare continuità, si è consolidata nel senso che al corrispondente giudizio di legittimità non si applicano i termini dimidiati previsti dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 22, commi 1 ed 11, – che rinvia al rito sommario di cognizione di cui agli artt. 702-bis c.p.c. e segg. – in ragione del richiamo contenuto nell’ultima parte dell’art. 143, medesimo comma 11, al rito camerale contenzioso previsto dagli artt. 737 c.p.c. e ss. (cfr. Cass. n. 395 del 2021; Cass. n. 1333 del 2017; Cass. n. 14531 del 2016; Cass. n. 11994 del 2016; Cass. n. 11579 del 2016). Ne consegue che il termine per impugnare la decisione, in mancanza di notifica, è quello ordinario di sei mesi e non quello di trenta giorni dalla comunicazione (D.Lgs. n. 151 del 2011, art. 22, comma 10), nè quello “lungo” (dimezzato) di tre mesi. Termine, peraltro, da considerarsi assoggettato alla sospensione feriale ex lege n. 769 del 1942, in assenza di specifica previsione contraria.

2. Tanto premesso, i formulati motivi denunciano, rispettivamente:

I) “Violazione e falsa applicazione del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 143, comma 11, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 ed omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5”. Viene contestata la ritenuta insussistenza, asseritamente erronea tenuto conto di quanto, invece desumibile, in contrario, dalla relazione del Prefetto di Napoli del 26 ottobre 2016, dei presupposti per l’applicazione, in danno del L. e del M., della misura interdittiva di cui all’art. 143, comma 11 predetto. Si assume che quella della corte partenopea si rivelerebbe, senz’altro, come motivazione apparente (cfr. pag. 14 del ricorso);

II) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 2697 c.c. e dell’art. 2700 c.c., in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4”, sostanzialmente ascrivendosi alla corte distrettuale di aver ritenuto carente di valore probatorio, in presenza di fatti storici contestati, gli atti pubblici prodotti dal Ministero a sostegno della domanda di incandidabilità del L.;

III) “Violazione e falsa applicazione del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 143, comma 11, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 ed omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5”, per avere la corte partenopea disatteso la richiesta di incandidabilità del M. malgrado i fatti ascritti a quest’ultimo non fossero stati dal medesimo contestati. Si sostiene che “la palese contraddittorietà della motivazione della sentenza impugnata… rende configurabile quel “contrasto irriducibile fra le affermazioni contenute in motivazione al punto da elidersi a vicenda” che rende rilevante il vizio di motivazione quale oggetto di sindacato di legittimità, conformemente alla giurisprudenza di codesta Suprema Corte…” (cfr. pag. 21 del ricorso).

3. Ritiene il Collegio di dovere anteporre allo scrutinio delle descritte doglianze alcune considerazioni di carattere generale riguardanti: i) le tipologie di vizi (motivazione omessa o apparente o illogica o perplessa o contraddittoria; omesso esame di fatti controversi e decisivi; violazione e/o falsa applicazione di legge) ivi concretamente prospettati; ii) il perimetro del giudizio D.Lgs. n. 267 del 2000, ex art. 143, comma 11 (TUEL). Tanto al fine di poter procedere, successivamente, ad una più celere decisione della lite.

3.1. Orbene, per effetto della nuova formulazione dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, come introdotta dal D.L. n. 83 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 134 del 2012 (qui applicabile ratione temporis, risultando impugnato un “decreto” decisorio reso il 5 giugno 2019), deve ritenersi ormai ridotto al “minimo costituzionale” il sindacato di legittimità sulla motivazione, sicchè si è chiarito (cfr. tra le più recenti, Cass. n. 395 del 2021, in motivazione; Cass. n. 9017 del 2018) che è oggi denunciabile in Cassazione solo l’anomalia motivazionale che si tramuta in violazione di legge costituzionalmente rilevante, in quanto attinente all’esistenza della motivazione in sè, purchè il vizio risulti dal testo del provvedimento decisorio impugnato, a prescindere dal confronto con le risultanze processuali; questa anomalia si esaurisce nella “mancanza assoluta di motivi sotto l’aspetto materiale e grafico”, nella “motivazione apparente”, nel “contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili” e nella “motivazione perplessa ed obiettivamente incomprensibile”, esclusa qualunque rilevanza del semplice difetto di “sufficienza” della motivazione (cfr. Cass., SU, n. 8053 del 2014; Cass. n. 7472 del 2017. Nello stesso senso anche le più recenti Cass. n. 20042 del 2020 e Cass. n. 23620 del 2020).

3.1.1. In particolare, il vizio di omessa o apparente motivazione di un provvedimento decisorio sussiste qualora il giudice di merito ometta di indicare gli elementi da cui ha tratto il proprio convincimento ovvero li indichi senza un’approfondita loro disamina logica e giuridica, rendendo, in tal modo, impossibile ogni controllo sull’esattezza e sulla logicità del suo ragionamento (cfr. Cass. n. 395 del 2021, in motivazione; Cass. n. 23684 del 2020; Cass. n. 20042 del 2020; Cass. n. 9105 del 2017; Cass. n. 9113 del 2012). In altri termini, al fine di non incorrere nella motivazione apparente, equiparabile a difetto assoluto di motivazione, il contenuto della stessa deve comprendere il racconto sia del processo dinamico di formazione dell’atteggiamento psicologico del giudicante espresso nella decisione assunta, sia del risultato del passaggio logico dall’ignoranza, quale iniziale posizione statica, alla conoscenza sotto la specie del giudizio, quale posizione statica finale di approdo a seguito dell’attività di acquisizione della conoscenza intorno all’oggetto (cfr. Cass. 1450 del 2009). Nello spiegare questi argomenti, il giudice del merito deve compiere ed illustrare due distinte attività nel processo di formazione del proprio convincimento enunciando in modo esaustivo l’iter logico giuridico che conduce alla decisione adottata: un’attività di scienza, intesa quale conoscenza dei fatti e delle circostanze della causa, ed una di giudizio, manifestando il ragionamento e la valutazione dei fatti prospettati dalle parti, nonchè l’idoneità, o meno, dei medesimi a fungere da elementi a sostegno della corretta risoluzione della controversia dedotta in giudizio (cfr. Cass. n. 9577 del 2013). Ne deriva che è possibile ravvisare una “motivazione apparente” nel caso in cui le argomentazioni del giudice di merito siano del tutto inidonee a rivelare le ragioni della decisione e non consentano l’identificazione dell’iter logico seguito per giungere alla conclusione fatta propria nel dispositivo risolvendosi in espressioni assolutamente generiche e prive di qualsiasi riferimento ai motivi del contendere, tali da non consentire di comprendere la ratio decidendi seguita dal giudice. Un simile vizio, inoltre, deve apprezzarsi non rispetto alla correttezza della soluzione adottata o alla sufficienza della motivazione offerta, bensì unicamente sotto il profilo dell’esistenza di una motivazione effettiva (cfr. Cass. n. 395 del 2021, in motivazione).

3.2. Giusta il nuovo testo dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5 precedentemente individuato, oggetto del vizio di cui alla citata norma è oggi esclusivamente l’omesso esame circa un “fatto decisivo per il giudizio, che è stato oggetto di discussione tra le parti”.

3.2.1. Costituisce, poi, un “fatto”, agli effetti della menzionata norma, non una “questione” o un “punto”, ma: i) un vero e proprio “fatto”, in senso storico e normativo, ossia un fatto principale, ex art. 2697 c.c., cioè un “fatto” costitutivo, modificativo impeditivo o estintivo, o anche un fatto secondario, vale a dire un fatto dedotto ed affermato dalle parti in funzione di prova di un fatto principale (cfr. Cass. n. 16655 del 2011; Cass. n. 7983 del 2014; Cass. n. 17761 del 2016; Cass. n. 29883 del 2017); li) un preciso accadimento ovvero una precisa circostanza da intendersi in senso storico-naturalistico (cfr. Cass. n. 21152 del 2014; Cass., SU, n. 5745 del 2015); iii) un dato materiale, un episodio fenomenico rilevante, e le relative ricadute di esso in termini di diritto (cfr. Cass. n. 5133 del 2014); iv) una vicenda la cui esistenza risulti dal testo della sentenza o dagli atti processuali (cfr. Cass., SU, n. 8053 del 2014).

3.2.2. Non costituiscono, viceversa, “fatti”, il cui omesso esame possa cagionare il vizio ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, tra gli altri: i) le argomentazioni o deduzioni difensive (cfr. Cass., SU, n. 16303 del 2018, in motivazione; Cass. n. 14802 del 2017; Cass. n. 21152 del 2015); ii) gli elementi istruttori in quanto tali, quando il fatto storico da essi rappresentato sia stato comunque preso in considerazione dal giudice, ancorchè questi non abbia dato conto di tutte le risultanze probatorie astrattamente rilevanti (cfr. Cass., SU, n. 8053 del 2014); iii) una moltitudine di fatti e circostanze, o il “vario insieme dei materiali di causa” (cfr. Cass. n. 21439 del 2015).

3.2.3. Il “fatto” il cui esame sia stato omesso deve, inoltre, avere carattere “decisivo”, vale a dire che, se esaminato, avrebbe determinato un esito diverso della controversia. Tale decisività, in quanto correlata all’interesse all’impugnazione, si addice innanzitutto a quel fatto che, se scrutinato, avrebbe condotto il giudice ad una decisione favorevole al ricorrente, rimasto soccombente nel giudizio di merito. Poichè l’attributo si riferisce al “fatto” in sè, la “decisività” asserisce, inoltre, al nesso di causalità tra la circostanza non esaminata e la decisione: essa deve, cioè, apparire tale che, se presa in considerazione, avrebbe portato con certezza il giudice del merito ad una diversa ricostruzione della fattispecie (non bastando, invece, la prognosi che il fatto non esaminato avrebbe reso soltanto possibile o probabile una ricostruzione diversa: si vedano già Cass. n. 22979 del 2004; Cass. n. 3668 del 2013; la prognosi in termini di “certezza” della decisione diversa è richiesta, ad esempio, da Cass., SU, n. 3670 del 2015). Lo stesso deve, altresì, essere stato “oggetto di discussione tra le parti”: deve trattarsi, quindi, necessariamente di un fatto “controverso”, contestato, non dato per pacifico tra le parti.

3.2.4. E’ utile rammentare, poi, che Cass., SU, n. 8053 del 2014, ha chiarito che “la parte ricorrente dovrà indicare – nel rigoroso rispetto delle previsioni di cui all’art. 366 c.p.c., comma 1, n. 6), e art. 369 c.p.c., comma 2, n. 4), – il fatto storico, il cui esame sia stato omesso, il dato, testuale (emergente dalla sentenza) o extra testuale (emergente dagli atti processuali), da cui ne risulti l’esistenza, il come e il quando (nel quadro processuale) tale fatto sia stato oggetto di discussione tra le parti” (in senso analogo, cfr. in motivazione, la più recente Cass. n. 23983 del 2020).

3.3. Questa Corte, poi, ancora recentemente (cfr. Cass. n. 395 del 2021, in motivazione; Cass. n. 27909 del 2020; Cass. n. 4343 del 2020; Cass. n. 27686 del 2018), ha chiarito che: a) il vizio di cui all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 può rivestire la forma della violazione di legge (intesa come errata negazione o affermazione dell’esistenza o inesistenza di una norma, ovvero attribuzione alla stessa di un significato inappropriato) e della falsa applicazione di norme di diritto, intesa come sussunzione della fattispecie concreta in una disposizione non pertinente (perchè, ove propriamente individuata ed interpretata, riferita ad altro) ovvero deduzione da una norma di conseguenze giuridiche che, in relazione alla fattispecie concreta, contraddicono la sua (pur corretta) interpretazione (cfr. Cass. n. 8782 del 2005); b) non integra invece violazione, nè falsa applicazione di norme di diritto, la denuncia di una erronea ricognizione della fattispecie concreta in funzione delle risultanze di causa, poichè essa si colloca al di fuori dell’ambito interpretative ed applicativo della norma di legge; c) il discrimine tra violazione di legge in senso proprio (per erronea ricognizione dell’astratta fattispecie normativa) ed erronea applicazione della legge (in ragione della carente o contraddittoria ricostruzione della fattispecie concreta) è segnato dal fatto che solo quest’ultima censura, diversamente dalla prima, è mediata dalla contestata valutazione delle risultanze di causa (cfr. Cass., Sez. U., n. 10313 del 2006; Cass. n. 195 del 2016; Cass. n. 26110 del 2015; Cass. n. 8315 del 2013; Cass. n. 16698 del 2010; Cass. n. 7394 del 2010); d) le doglianze attinenti non già all’erronea ricognizione della fattispecie astratta recata dalle norme di legge, bensì all’erronea ricognizione della fattispecie concreta alla luce delle risultanze di causa, ineriscono tipicamente alla valutazione del giudice di merito (cfr. Cass. n. 13238 del 2017; Cass. n. 26110 del 2015).

3.4. Va ricordato, infine, che: i) il procedimento giurisdizionale per la dichiarazione di incandidabilità ex art. 143, comma 11 TUEL è autonomo rispetto a quello penale, e diversi ne sono i presupposti, in quanto la misura interdittiva elettorale non richiede che la condotta dell’amministratore dell’ente locale integri gli estremi del reato di partecipazione ad associazione mafiosa o concorso esterno nella stessa, essendo sufficiente che egli sia stato in colpa nella cattiva gestione della cosa pubblica, aperta alle ingerenze ed alle pressioni delle associazioni criminali operanti sul territorio (cfr. Cass. n. 395 del 2021, in motivazione; Cass. n. 5941 del 2020; Cass. n. 3024 del 2019; Cass. n. 15038 del 2018; Cass. n. 19407 del 2017; Cass., SU, n. 1747 del 2015). E’ sufficiente, dunque, accertare la presenza di elementi di collegamento tra l’amministratore locale e l’oggetto dell’addebito, tali da essere ritenuti idonei ad influenzare e condizionare la formazione della volontà dell’ente pubblico, senza che la condotta dell’amministratore debba necessariamente assumere una connotazione penalmente rilevante (cfr. Cass. n. 395 del 2021, in motivazione; Cass. n. 5941 del 2020); il) in relazione al provvedimento di scioglimento dell’amministrazione comunale, la dichiarazione d’incandidabilità degli amministratori non ne costituisce conseguenza automatica, ma ha carattere autonomo, essendo fondata su presupposti diversi, e segnatamente sull’accertamento della colpa degli amministratori per la cattiva gestione della cosa pubblica, che ha determinato o favorito l’apertura della stessa alle ingerenze ed alle pressioni delle organizzazioni criminali operanti sul territorio. E’ pertanto insufficiente, ai fini della dichiarazione d’incandidabilità, la valutazione globale delle vicende dell’amministrazione, richiesta per il provvedimento di scioglimento, in quanto la natura personale della misura è volta a colpire esclusivamente coloro che sono responsabili del degrado dell’ente (cfr. Cass. n. 395 del 2021, in motivazione; Cass. n. 8030 del 2020). In altri termini, l’incandidabilità non è automatica, ma richiede una valutazione delle singole posizioni, in nome del diritto all’elettorato passivo, al fine di verificare che collusioni e condizionamenti abbiano determinato una cattiva gestione della cosa pubblica. Lo scopo del legislatore è, infatti, quello di arginare il pervicace fenomeno dell’infiltrazione della criminalità di stampo mafioso all’interno dell’apparato burocratico degli enti locali attraverso la predisposizione di un peculiare procedimento di verifica dell’esistenza di possibili collegamenti tra i consigli comunali ovvero tra i singoli amministratori o dipendenti dell’Amministrazione e le organizzazioni criminali (cfr. Cass. n. 15038 del 2018; Cass. n. 19020 del 2017; Cass. n. 9883 del 2016). Da ciò consegue che, ai fini della declaratoria di incandidabilità, deve considerarsi necessaria la sussistenza di risultanze concrete, fattuali, univoche e rilevanti, in quanto significative di forme di condizionamento, al fine di attuare una giusta ponderazione tra valori costituzionali parimenti garantiti, che nel caso specifico sono, da un lato, l’espressione della volontà popolare e, dall’altro, la tutela dei principi di imparzialità, buon andamento e regolare svolgimento dell’attività amministrativa. Solo a fronte di elementi concreti e significativi, idonei a rivelare, in maniera inequivoca, l’esistenza di forti contiguità tra l’operato dei singoli amministratori e gli interessi delle consorterie criminose, è possibile giungere ad una declaratoria di incandidabilità con riferimento alle relative posizioni (cfr. Cass. n. 395 del 2021, in motivazione). Se, pertanto, al fine della (diversa) pronuncia di scioglimento di un consiglio comunale, è possibile/doveroso/opportuno operare una valutazione complessiva delle condotte dei singoli amministratori, per giungere alla declaratoria di incandidabilità del Sindaco, non può negarsi la necessità di una valutazione pure atomistica delle condotte ascrittegli, atteso che il mero fatto di aver assunto un ruolo di vertice all’interno dell’amministrazione comunale non esime il giudice dal considerare se, in concreto, vi sia stata o meno, da parte del sindaco, una condotta quantomeno agevolativa, anche attraverso un agire omissivo, degli interessi delle cosche locali (cfr. Cass. n. 395 del 2021, in motivazione).

4. Fermi i principi tutti finora riportati, deve procedersi all’esame delle varie doglianze formulate dal Ministero dell’Interno, potendosi immediatamente respingere quelle, specificamente rinvenibili nei motivi primo e terzo del ricorso, afferenti un’asserita motivazione “apparente”, o affetta da “contrasto irriducibile fra le affermazioni (in essa) contenute”, adottata dalla corte distrettuale sulle corrispondenti questioni/vicende da essi attinte. Fin da ora, peraltro, va ricordato che la congruità della motivazione adottata dal giudice di appello deve essere verificata con esclusivo riguardo alle questioni sottoposte al suo esame, e dallo stesso risolte per decidere la controversia, risultando ad essa del tutto estranea la decisione eventualmente diversa del giudice di primo grado, la quale è destinata a rimanere interamente travolta ed assorbita da quella emessa, in sua sostituzione, dal giudice del gravame, che, dunque, può limitarsi ad una valutazione diretta del materiale probatorio messo a disposizione dalle parti, nell’ambito delle questioni sollevate con i motivi di impugnazione, senza essere tenuto ad una puntuale confutazione dei singoli punti della decisione impugnata (cfr. Cass. n. 395 del 2021, in motivazione; Cass. n. 15038 del 2018, in motivazione; Cass., n. 28487 del 2005; Cass. n. 9670 del 2003; Cass. n. 2078 del 1998).

4.1. Orbene, la corte territoriale – pronunciandosi sulle specifiche doglianze innanzi ad essa formulate, e con particolare riguardo a quelle in relazione alle quali oggi le è contestata una motivazione “apparente”, o affetta da “contrasto irriducibile fra le affermazioni (in essa) contenute” – ha ampiamente illustrato (cfr. p. 2.1. dei “Fatti di causa”, da intendersi, per brevità, qui riprodotto interamente), peraltro in modo affatto lineare e coerente con le considerazioni preliminari svolte circa la natura della misura invocata dal Ministero ed i presupposti per la sua applicabilità, le ragioni poste a base delle soluzioni adottate per ciascuna delle corrispondenti statuizioni, spiegandole, nella sostanza, con la seguente alternativa: o era mancata la puntuale prova dei fatti ascritti, in particolare al L., e ciò anche tenuto conto di quanto dalla medesima precisato circa il valore probatorio concretamente attribuito alla documentazione prodotta dal Ministero; oppure gli elementi addotti a sostegno di quelli rimasti incontroversi quanto al M. comunque non presentavano un significato univoco nei sensi auspicati dall’appellante, nel senso che “…non viene in alcun modo indicato in che modo il M. avrebbe consentito ai gruppi criminali…. di influenzare l’agire della macchina comunale” (cfr. pag. 17 del provvedimento oggi impugnato). Deve, quindi, considerarsi soddisfatto l’onere minimo motivazionale di cui si è detto, senza che rilevi, qui, come si è già anticipato, l’esattezza, o non, di tali giustificazioni; nè, ragionevolmente, si è in presenza del lamentato “contrasto irriducibile fra le affermazioni contenute” nel decreto in esame.

5. Tanto premesso, il secondo motivo di ricorso, il cui esame deve logicamente precedere quello degli altri investendo il valore probatorio della documentazione posta dal Ministero a fondamento della propria domanda, si rivela immeritevole di accoglimento.

5.1. In estrema sintesi, il Ministero dell’Interno ascrive alla corte distrettuale di aver ritenuto carente di valore probatorio, in presenza di fatti storici puntualmente contestati, gli atti pubblici prodotti da esso prodotti a sostegno della invocata incandidabilità del L..

5.2. In realtà, quella corte, sulla premessa che “tutti i fatti evidenziati nella relazione e nel provvedimento di primo grado sono stati specificamente contestati dal L. che, producendo anche copiosa documentazione, ha sostenuto che in molti casi non fossero veri o non completamente veri e che, in altri, andasse data un’interpretazione di tali fatti diversa rispetto a quella contenuta nella relazione prefettizia e nel decreto impugnato”, ha osservato (cfr. amplius, pag. 13-14 del decreto impugnato) che: i) sarebbe stato onere del Ministero “dimostrare la verità storica di tali fatti e di avallare altresì l’interpretazione che risultava dalla relazione prefettizia. Invece, lo stesso si è limitato a ribadire quanto affermato nella relazione prefettizia e nella proposta ministeriale (i soli atti depositati, unitamente al decreto di scioglimento), senza produrre altri documenti”; ii) a seguito del provvedimento della corte del 20/11/2018, era stata trasmessa “la sola relazione della commissione d’accesso, con numerosissimi omissis e senza i documenti allegati, la cui produzione pure era stata disposta”. Il contenuto dell’estratto della predetta relazione, peraltro, nemmeno si discostava, sostanzialmente, “da quello della relazione prefettizia e della proposta ministeriale, con la mera descrizione dei fatti sopra imputati al L.. Tuttavia non vi sono in atti i documenti (esaminati dalla Commissione) dai quali dovrebbe trarsi la prova dei fatti in questione o, comunque, in base ai quali andrebbe valutata l’interpretazione che di tali fatti è stata data nella relazione”; iii) indubbiamente la predetta relazione costituiva atto pubblico, come tale facente piena prova dei fatti direttamente percepiti dai Pubblici Ufficiali che lo avevano redatto. “Tuttavia, nel caso di specie, non si tratta di valutare fatti storici caduti sotto la diretta percezione dei componenti della commissione, bensì fatti che gli stessi hanno dedotto da altri documenti e, soprattutto, l’interpretazione che gli stessi ne hanno dato”. Da ciò la conclusione che “le argomentazioni poste a fondamento della predetta relazione potevano essere sufficienti a consentire la dichiarazione di incandidabilità, ove le stesse non fossero state contestate, ovvero fossero state oggetto di contestazione generica”. Nella specie, invece, il L. aveva contestato specificamente tali fatti, depositando anche copiosa documentazione per sostenere la propria posizione, sicchè, giusta la comune disciplina della prova (art. 2697 c.c.), l’Amministrazione era gravata della dimostrazione, invece mancata, che le considerazioni poste a fondamento della proposta fossero corrette; iv) anche la vicenda dell’abusiva assegnazione dello stand al mercato ortofrutticolo in favore del padre (potenzialmente assai significativa, sebbene la stessa non sia stata presa in considerazione dal tribunale), puntualmente contestata nel giudizio di primo grado (mediante la produzione dei versamenti che avrebbero attestato la regolare concessione dello stesso a L.C.), era insuscettibile di qualsivoglia valutazione (certamente consentita alla corte distrettuale, in base all’effetto devolutivo pieno del reclamo ex art. 739 c.p.c.), “dal momento che l’Amministrazione non ha prodotto la documentazione dalla quale dovrebbe trarsi l’illegittimità di tale situazione”.

5.3. Da quanto fin qui detto appare evidente l’insussistenza di qualsivoglia “violazione e falsa applicazione”: i) dell’art. 2697 c.c., posto che, come ripetutamente chiarito dalla giurisprudenza di legittimità, la violazione dei precetto di cui all’art. 2697 c.c. si configura soltanto nell’ipotesi in cui il giudice abbia attribuito l’onere della prova ad una parte diversa da quella su cui esso avrebbe dovuto gravare secondo le regole di scomposizione delle fattispecie basate sulla differenza tra fatti costitutivi ed eccezioni (cfr., ex multis, Cass. n. 17313 del 2020; Cass. n. 26769 del 2018; Cass. n. 19064 del 2006; Cass. n. 2935 del 2006), non anche quando, a seguito della valutazione delle acquisizioni istruttorie, il giudice abbia ritenuto assolto, o meno, tale onere, poichè in questo caso vi è soltanto un erroneo apprezzamento sull’esito della prova, sindacabile in sede di legittimità solo per il vizio di cui all’art. 360 c.p.c., n. 5; ii) dell’art. 2700 c.c., atteso che un atto avente pubblica fede, in quanto redatto da un pubblico ufficiale, assume un tale valore probatorio privilegiato in funzione dei fatti da esso attestati come da lui compiuti o avvenuti in sua presenza, nonchè quanto alla provenienza del documento dallo stesso pubblico ufficiale ed alle dichiarazioni a lui rese; diversamente, non vi è alcuna efficacia probatoria privilegiata in relazione al contenuto delle dichiarazioni rese al pubblico ufficiale da terzi, ovvero in relazione al contenuto di documenti formati dai suddetti terzi (cfr. Cass. n. 21944 del 2020, in motivazione; Cass. n. 24461 del 2018; Cass. n. 28060 del 2017), come anche in relazione ai fatti di cui i pubblici ufficiali abbiano notizia da altre persone o a quelli che si assumono veri in virtù di presunzioni o di personali considerazioni logiche (cfr. Cass. n. 21944 del 2020, in motivazione; Cass. n. 13679 del 2018). Tali principi sono applicabili anche alla documentazione, invocata dal Ministero dell’Interno, concernente la relazione prefettizia e la commissione di accesso, la cui sicura provenienza da soggetti qualificabili come pubblici ufficiali poteva attestare, con piena prova, i fatti da essi compiuti o avvenuti in loro presenza, rimanendo, invece, liberamente valutabile ogni altra circostanza di cui gli stessi avessero dato atto. Alteris verbis, tale piena prova poteva essere apprezzata in relazione alle attività da essi direttamente svolte, cadute, cioè, sotto la diretta percezione dei componenti della commissione, non anche in relazione a fatti che gli stessi avevano dedotto da altri documenti e, soprattutto, dall’interpretazione che gli stessi ne avevano dato. Circa questi ultimi, infatti, la loro valutazione (anche solo come indiziaria) resta riservata al giudice di merito, e, nella specie, la corte napoletana ne ha implicitamente negato valore sufficiente, da solo, a confermare gli assunti del Ministero alla luce delle puntuali e specifiche contestazioni ad essi mosse dal L. (e dal M.). In effetti, non è compito di questa Corte quello di condividere, o non, la ricostruzione dei fatti contenuta nella decisione impugnata, nè quello di procedere ad una rilettura degli elementi di fatto posti a fondamento della decisione, al fine di sovrapporre la propria valutazione delle prove a quella compiuta dal giudici di merito (cfr. Cass. n. 3267 del 2008).

6. Venendo, dunque, agli altri motivi di ricorso, il primo, prospettando violazione e falsa applicazione di legge, nonchè omesso esame di fatto decisivo, si rivolge contro la già riportata affermazione della corte distrettuale riguardante l’assenza di dimostrazione della responsabilità del L. circa i fatti che avevano dato luogo allo scioglimento del consiglio comunale di (OMISSIS). Esso si rivela complessivamente insuscettibile di accoglimento.

6.1. Invero, in relazione all’asserita violazione di legge, e tenuto conto di quanto si è specificamente detto, respingendosi il secondo motivo, quanto alle carenze probatorie che la corte partenopea ha riscontrato nella prospettazione del Ministero, la doglianza oblitera totalmente il pacifico principio secondo cui il vizio di un provvedimento decisorio previsto dall’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 deve essere dedotto, a pena di inammissibilità del motivo giusta la disposizione dell’art. 366 c.p.c., n. 4, non solo con la indicazione delle norme assuntivamente violate, ma anche, e soprattutto, mediante specifiche argomentazioni intelligibili ed esaurienti intese a motivatamente dimostrare in quale modo determinate affermazioni in diritto contenute nella decisione gravata debbano ritenersi in contrasto con le indicate norme regolatrici della fattispecie o con l’interpretazione delle stesse fornita dalla giurisprudenza di legittimità, diversamente impedendosi alla Corte regolatrice di adempiere al suo istituzionale compito di verificare il fondamento della lamentata violazione (cfr., tra le più recenti, Cass. n. 16700 del 2020. Si veda pure Cass., SU, n. 23745 del 2020, a tenore della quale, “in tema di ricorso per cassazione, l’onere di specificità dei motivi, sancito dall’art. 366 c.p.c., comma 1, n. 4), impone al ricorrente che denunci il vizio di cui all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3), a pena d’inammissibilità della censura, di indicare le norme di legge di cui intende lamentare la violazione, di esaminarne il contenuto precettivo e di raffrontarlo con le affermazioni in diritto contenute nella sentenza impugnata, che è tenuto espressamente a richiamare, al fine di dimostrare che queste ultime contrastano col precetto normativo, non potendosi demandare alla Corte il compito di individuare – con una ricerca esplorativa ufficiosa, che trascende le sue funzioni – la norma violata o i punti della sentenza che si pongono in contrasto con essa”). Risulta, quindi, inidoneamente formulata la deduzione di errori di diritto individuati per mezzo della sola preliminare indicazione delle singole norme pretesamente violate, ma non dimostrati attraverso una critica delle soluzioni adottate dal giudice del merito nel risolvere le questioni giuridiche poste dalla controversia, operata mediante specifiche e puntuali contestazioni nell’ambito di una valutazione comparativa con le diverse soluzioni prospettate nel motivo e non tramite la mera contrapposizione di queste ultime a quelle desumibili dalla motivazione della sentenza impugnata (cfr. Cass. n. 24298 del 2016; Cass. n. 5353 del 2007). In altri termini, la denuncia di violazione di legge ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, ivi formalmente proposta, non può essere mediata dalla riconsiderazione delle risultanze istruttorie (cfr. Cass. n. 195 del 2016; Cass. n. 26110 del 2015; Cass. n. 8315 del 2013; Cass. n. 16698 del 2010; Cass. n. 7394 del 2010; Cass., SU. n. 10313 del 2006), posto che non è consentita in sede di legittimità una valutazione delle prove ulteriore e diversa rispetto a quella compiuta dal giudice di merito, a nulla rilevando che quelle prove potessero essere valutate anche in modo differente rispetto a quanto ritenuto dal giudice di merito (cfr., ex multis, Cass. n. 1636 del 2020; Cass. n. 7394 del 2010; Cass. n. 13954 del 2007; Cass. n. 12052 del 2007; Cass. n. 7972 del 2007; Cass. n. 5274 del 2007; Cass. n. 2577 del 2007; Cass. n. 27197 del 2006; e così via, sino a risalire a Cass. n. 1674 del 1963, la quale affermò il principio in esame, poi ritenuto per sessant’anni: e cioè che “la valutazione e la interpretazione delle prove in senso difforme da quello sostenuto dalla parte è incensurabile in Cassazione”). Si è già detto, invero, che non spetta a questa Corte condividere, o meno, la ricostruzione fattuale della decisione impugnata, nè procedere ad una rilettura degli elementi di fatto posti a fondamento della decisione, onde sovrapporre la propria valutazione delle prove a quella compiuta dal giudici di merito (cfr. Cass. n. 3267 del 2008).

6.2. Nemmeno è configurabile, poi, per come ivi concretamente argomentato, il vizio ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, atteso che come si è già anticipato, non costituiscono “fatti” il cui omesso esame possa cagionare il vizio suddetto, gli elementi istruttori in quanto tali, quando il fatto storico da essi rappresentato (nella specie l’esercizio dei poteri di sindaco del Comune di (OMISSIS) da parte del L.) sia stato comunque preso in considerazione dal giudice, ancorchè questi non abbia dato conto di tutte le risultanze probatorie astrattamente rilevanti (cfr. Cass., SU, n. 8053 del 2014). In proposito, va qui solo ricordato che, secondo la corte distrettuale, “…a prescindere da ogni considerazione circa l’infiltrazione della criminalità nell’ente pubblico, che non costituisce oggetto del presente giudizio, non appare dimostrato che il L. possa considerarsi responsabile dei fatti che hanno dato luogo allo scioglimento” (cfr. pag. 13 del “decreto” impugnato).

6.3. Deve ribadirsi, inoltre, che, in relazione al provvedimento di scioglimento dell’amministrazione comunale, la dichiarazione d’incandidabilità degli amministratori non ne costituisce conseguenza automatica, ma ha carattere autonomo, essendo fondata su presupposti diversi, e segnatamente sull’accertamento della colpa degli amministratori per la cattiva gestione della cosa pubblica, che ha determinato o favorito l’apertura della stessa alle ingerenze ed alle pressioni delle organizzazioni criminali operanti sul territorio. E’ pertanto insufficiente, ai fini della dichiarazione d’incandidabilità, la valutazione globale delle vicende dell’amministrazione, richiesta per il provvedimento di scioglimento, in quanto la natura personale della misura è volta a colpire esclusivamente coloro che sono responsabili del degrado dell’ente (cfr. Cass. n. 395 del 2021, in motivazione; Cass. n. 8030 del 2020). In altri termini, l’incandidabilità richiede una valutazione delle singola posizione, in nome del diritto all’elettorato passivo, al fine di verificare che collusioni e condizionamenti abbiano determinato una cattiva gestione della cosa pubblica, e postula, necessariamente, la sussistenza (nella specie, invece, esclusa dalla corte distrettuale) di risultanze concrete, fattuali, univoche e rilevanti, in quanto significative di forme di condizionamento ed idonee a rivelare, in maniera inequivoca, l’esistenza di forti contiguità tra l’operato dei singoli amministratori e gli interessi delle consorterie criminose.

7. Fondato, invece, nei soli termini di cui appresso, si rivela il terzo motivo, volto a censurare, prospettando violazione di legge e vizio motivazionale, le argomentazioni della decisione impugnata riguardanti il rigetto della richiesta di incandidabilità del M. malgrado i fatti ascritti a quest’ultimo non fossero stati dal medesimo contestati.

7.1. Invero, è opportuno ricordare, innanzitutto, che la corte partenopea ha affermato che, dal complesso degli elementi dedotti dal Ministero (rimasti incontroversi), “può dedursi una vicinanza del M. agli appartenenti ai clan N. e P.” (cfr. pag. 15 del “decreto” impugnato). Un siffatto convincimento è stato giustificato con le risultanze dell’estratto della relazione della commissione d’accesso (nonchè della relazione prefettizia) riguardante la sua posizione, in cui sono stati evidenziati, quali sintomi della “vicinanza” del M. alla criminalità organizzata dell’area, i ruoli di sindaco dal medesimo ricoperti in alcune società (ruoli risultanti pure dalle visure camerali depositate dall’odierno controricorrente e comunque da lui non contestati), puntualmente indicate, tutte riconducibili, in ragione delle concrete composizioni delle rispettive compagini sociali, al clan P..

7.1.1. Inoltre, si è accertato che la suocera ( O.E.) del M. è la cognata di N.R., figlia di N.A., capo del noto clan camorristico, condannato all’ergastolo e deceduto.

7.1.2. Dalla relazione della commissione di accesso, infine, si evinceva pure che il M. aveva acquistato, unitamente alla moglie S.M., quote di una società (La Quercia s.r.l.) da G.P., nipote di G.B., suocero di N.D., figlia del defunto capoclan N.L..

7.1.3. La innegabile vicinanza del M., per quanto si è fin qui detto, agli appartenenti alle “famiglie” N. e P., notoriamente esponenti della criminalità organizzata dell’area maranese, non sembra possa essere sminuita con la semplice considerazione secondo cui quei ruoli ricoperti all’interno delle società suddette fossero giustificati dalla propria attività professionale (commercialista iscritto all’albo dei revisori contabili), posto che, come ricordato dalla stessa corte distrettuale, “la sua attività di sindaco è stata ripetutamente assunta nell’ambito di società riconducibili sempre a persone imparentate con i P.” (cfr. pag. 15-16 del decreto oggi impugnato); nè, ai fini del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 143 è necessario l’accertamento di condotte penalmente rilevanti.

7.2. La corte partenopea ha opinato, però, che gli indici di collegamento alle “famiglie” predette sarebbero rimasti privi di riscontri nelle vicende che avevano condotto allo scioglimento del Comune di (OMISSIS) e dalle quali si sarebbe dovuto dedurre quanto meno che lo stesso fosse stato in colpa nella cattiva gestione della cosa pubblica, aperta alle ingerenze e alle pressioni delle associazioni criminali operanti sul territorio (cfr. Cass., SU. n. 1747 del 2015).

7.2.1. Quella corte, in particolare, ha valutato come semplice “irregolarità da parte del M. nello svolgimento del suo incarico” di presidente del consiglio comunale di (OMISSIS), la vicenda della tardiva convocazione del consiglio predetto del 18/12/2015 per il voto sulla mozione di sfiducia nei confronti del sindaco (in tale circostanza, il M. aveva violato il termine di trenta giorni fissato dal D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 52 per la convocazione, sia in prima che in seconda seduta, del consiglio comunale, dimostrando, così, di non curarsi del parere del Prefetto di Napoli – in ordine alla necessità del rispetto di tale termine anche con riguardo alla seconda convocazione – a lui personalmente recapitato, che richiamava, sul punto, un parere del Ministero dell’Interno del 13/11/2009. Inoltre, quando i consiglieri chiesero informazioni in ordine alla consegna ed al contenuto della comunicazione del Prefetto, il M. aveva risposto in modo evasivo, affermando che non era tenuto a rispondere. Cfr. pag. 16-17 del decreto oggi in esame).

7.3. Fermo quanto precede, osserva il Collegio che, come si è già precedentemente riferito, nel procedimento camerale di cui al D.Lgs. n. 267 del 2020, art. 143, comma 11, l’Autorità giudiziaria, chiamata a valutare, ai fini della dichiarazione di incandidabilità, la sussistenza della responsabilità degli amministratori in ordine alle condotte che hanno dato causa allo scioglimento, può formare il proprio convincimento sulla base degli elementi, già contenuti nella relazione prefettizia e della commissione di accesso, ove rimasti incontroversi, diversamente essendo onere del Ministero dell’Interno fornire la dimostrazione di quelli puntualmente contestati dalla controparte (ricordandosi, peraltro, che la efficacia probatorio propria dell’atto pubblico, ex art. 2700 c.c., di quella documentazione investe i soli fatti direttamente percepiti dai pubblici ufficiali che l’avevano redatta). E, nella specie, con riferimento al M., gli elementi acquisiti (non direttamente percepiti dagli ufficiali redigenti, bensì da loro ricavati da documentazione ulteriore sottoposta al loro esame) sono rimasti, come si è visto, sostanzialmente non contestati, così da essere suscettibili di valutazione probatoria fondata sulla coesistenza di profili sia oggettivi che soggettivi.

7.3.1. L’aspetto soggettivo deve intendersi nella sua più ampia accezione, cioè non solo l’essere stato parte o, al limite, mero strumento inconsapevole del sodalizio criminale ma anche, semplicemente, il non essere riuscito a contrastarlo efficacemente, pur in una situazione di estraneità ad esso. Circa quello oggettivo, invece, è necessario provare che l’essere stato parte del sodalizio criminale o, come detto, anche l’aver tenuto una condotta inefficiente, disattenta ed opaca, si sia riflesso in un generale disordine amministrativo ed in un’opacità del potere pubblico locale, con compromissione della sua efficace azione, cattiva gestione della cosa pubblica, che ha determinato o favorito l’apertura della stessa alle ingerenze ed alle pressioni delle organizzazioni criminali operanti sul territorio (cfr. Cass. n. 8030 del 2020; Cass. n. 3024 del 2019; Cass. n. 1503 del 2018). Prova che, come si è già ampiamente detto in precedenza, postula una valutazione delle singole posizioni in nome del diritto costituzionale all’elettorato passivo, per verificare che collusioni o condizionamenti abbiano determinato una cattiva gestione della cosa pubblica (cfr. Cass. n. 19407 del 2017).

7.4. Orbene, nell’odierna vicenda, la conclusione della corte d’appello secondo cui, benchè dal complesso degli elementi dedotti dal Ministero (rimasti incontroversi, giova ribadirlo) potesse “…dedursi una vicinanza del M. agli appartenenti ai clan N. e P.”, era mancata la prova che tale vicinanza si fosse tradotta in condotte volte a favorire tali gruppi nell’ambito della sua attività all’interno del Comune di (OMISSIS), evidentemente non ha adeguatamente considerato (così incorrendo, sostanzialmente, nella violazione di legge oggi contestatale) che: i) in ambienti caratterizzati da un alto tasso di infiltrazione della cosa pubblica da parte della criminalità organizzata, il giudizio di responsabilità, cui consegue la misura dell’incandidabilità degli amministratori, per le condotte che hanno dato causa allo scioglimento dei consigli comunali o provinciali, ai sensi dell’art. 143, comma 11 in relazione al D.Lgs. n. 267 del 2000, al comma 1 cit. articolo, ben può fondarsi sull’elemento gravemente indiziario, in mancanza di chiare prove di segno contrario, del vincolo derivante da relazioni di parentela, come di affinità, ovvero da frequentazioni (nella specie dovute al ruolo di sindaco ricoperto dal M. in società tutte riconducibili a clan camorristici) dell’amministratore con “famiglie” che esercitano attività economico-imprenditoriale con metodo malavitoso, in tal modo collocandosi in posizione di conflitto di interessi con altre imprese potenzialmente concorrenti sul mercato; la circostanza relativa alla violazione, ad opera del M., quale presidente del Consiglio comunale di (OMISSIS), del termine perentorio per la convocazione del consiglio stesso del 18/12/2015 (per il voto sulla mozione di sfiducia nei confronti del sindaco, in relazione al quale erano state registrate pressioni della criminalità organizzata su un consigliere per indurlo a non sfiduciare il sindaco), nonostante l’espresso invito a lui rivolto dal Prefetto di Napoli al rispetto di tale termine: episodio, quest’ultimo, idoneo a dimostrare quanto meno che quella “vicinanza” alla criminalità organizzata operante sul territorio si era riflesso in una gestione opaca nella presidenza dei lavori del consiglio comunale potenzialmente idonea a cagionare, o almeno a favorire, l’apertura della stessa alle ingerenze ed alle pressioni delle organizzazioni criminali operanti sul territorio.

7.4.1. E’ di tutta evidenza, peraltro, che non si tratta di ricavare un’eventuale responsabilità del M., ai sensi del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 143 semplicemente dalle sue frequentazioni professionali e/o dalle sue relazioni di parentela e/o affinità (che, nella specie, sono indiscusse, ma, di per sè sole, non sono esaminabili: sia perchè difetta di previsione la incompatibilità tra i ruoli del professionista nell’economia illegale e nella cosa pubblica, sia perchè essa non forma oggetto di specifica doglianza da parte del Ministero ricorrente), così operando un’indebita inferenza presuntiva, ma, invece, di inquadrare concreti comportamenti posti in essere nell’arco temporale in cui aveva esercitato il ruolo di presidente del Consiglio comunale suddetto entro l’ambito dei legami che lo ha astringevano ad ambienti legati alle cosche. Non vi è dubbio, del resto che, come questa Corte ha già chiarito, la responsabilità degli amministratori possa discendere da condotte non soltanto commissive, ma anche omissive, ove esse abbiano dato causa allo scioglimento dell’organo consiliare o ne siano state una concausa (cfr. Cass. n. 3024 del 2019).

7.4.2. Pertanto, il dare corso a cattiva gestione della cosa pubblica, aperta alle ingerenze esterne ed asservita alle pressioni inquinanti delle associazioni criminali operanti sul territorio, può realizzarsi anche unicamente omettendo di assumere, sia pure soltanto per colpa, quelle determinazioni utili a rimediare a situazioni di cattiva gestione, benchè pregressa. Ciò per l’ovvia considerazione che le infiltrazioni mafiose contro le quali la norma si indirizza, ove tuttora in atto, hanno da essere debellate indipendentemente dal momento in cui si siano generate, e cioè, sia se esse siano state assecondate dal consiglio in essere, sia se siano insorte nel corso di una consiliatura precedente e non siano state estirpate nell’ambito di quella successiva. Se, dunque, lo scioglimento del consiglio comunale ben può essere disposto a causa di infiltrazioni precedentemente insorte, ove l’attuale consiglio, in presenza di collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori, ovvero su forme di condizionamento degli stessi, non abbia provveduto a reciderle, ne consegue, innegabilmente, che “amministratori responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento” non siano soltanto coloro i quali hanno favorito, con condotte commissive, i fenomeni di infiltrazione mafiosa che la norma intende contrastare, ma possono essere anche coloro i quali, a causa di condotte omissive, beninteso sempre in presenza dei detti collegamenti ovvero forme di condizionamento, non abbiano adottato le misure idonee a bonificare l’ambiente.

8. In definitiva, il ricorso va accolto limitatamente al terzo motivo, respinti gli altri, ed il decreto impugnato deve essere cassato con rinvio alla Corte di appello di Napoli, in diversa composizione, per il corrispondente nuovo esame della posizione del M. alla stregua dei principi tutti finora esposti. Al giudice di rinvio è rimessa anche la regolamentazione delle spese di questo giudizio di legittimità.

8.1. Va, disposta, infine, per l’ipotesi di diffusione del presente provvedimento, l’omissione delle generalità e degli altri dati identificativi a norma del D.Lgs. n. 196 del 2003, art. 52.

PQM

La Corte accoglie il terzo motivo di ricorso, nei sensi di cui in motivazione, respingendone gli altri. Cassa il decreto impugnato e rinvia la causa alla Corte di appello di Napoli, in diversa composizione, per il corrispondente nuovo esame della posizione del M. e la regolamentazione delle spese di questo giudizio di legittimità.

Dispone, per l’ipotesi di diffusione del presente provvedimento, l’omissione delle generalità e degli altri dati identificativi a norma del D.Lgs. n. 196 del 2003, art. 52.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sezione Prima civile della Corte Suprema di cassazione, il 22 gennaio 2021.

Depositato in Cancelleria il 17 febbraio 2021

 

 

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