Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 3887 del 17/02/2020

Cassazione civile sez. un., 17/02/2020, (ud. 11/02/2020, dep. 17/02/2020), n.3887

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI CERBO Vincenzo – Primo Presidente f.f. –

Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di sez. –

Dott. TORRICE Amelia – Consigliere –

Dott. LOCATELLI Giuseppe – Consigliere –

Dott. DORONZO Adriana – Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. ACIERNO Maria – Consigliere –

Dott. SCODITTI Enrico – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al N. R.G. 7045/2019 proposto da:

F.F., rappresentato e difeso dall’Avvocato Lorenza

Girone, con domicilio eletto presso lo studio del difensore in Roma,

via Muzio Clementi, n. 74;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI VILLA SANTA MARIA;

– intimato –

per regolamento preventivo di giurisdizione nel giudizio pendente

innanzi al Tribunale di Lanciano, iscritto a ruolo con il numero

1018/2017 R.G.;

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio

dell’11 febbraio 2020 dal Consigliere Dott. Alberto Giusti;

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del

Sostituto Procuratore Generale Dott. Cimmino Alessandro, che ha

chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. – Il Tribunale di Lanciano, con decreto in data 12 luglio 2017, ha ingiunto al Comune di Villa Santa Maria di pagare, in favore di F.F., la somma di Euro 22.639,71, a titolo di spese legali da questo sostenute per il giudizio penale relativo a fatti ritenuti commessi nell’adempimento dei suoi compiti di sindaco dello stesso Comune, conclusosi con la sua assoluzione (con sentenza del Tribunale di Lanciano del 13 giugno 2016) con la formula “perchè il fatto non sussiste”.

Il Comune ha proposto opposizione al decreto ingiuntivo.

L’opposto ha chiesto la provvisoria esecuzione del decreto ingiuntivo.

2. – Con ordinanza in data 21 settembre 2018, il Tribunale ha rigettato la richiesta di provvisoria esecuzione del decreto ingiuntivo e ha disposto la prosecuzione del giudizio dinanzi a sè per l’udienza del 19 febbraio 2019.

A fondamento del rigetto della istanza, il Tribunale ha ravvisato il proprio difetto di giurisdizione, stante la situazione di mero interesse legittimo, e non di diritto soggettivo, dell’amministratore locale.

Secondo il Tribunale, il D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 86, comma 5, nel testo sostituito dal D.L. 19 giugno 2015, n. 78, art. 7-bis inserito dalla Legge di conversione 6 agosto 2015, n. 125, “non depone affatto per la costituzione di un diritto soggettivo (credito) al rimborso delle spese legali…, prevedendo piuttosto una serie di limiti e vincoli alla scelta dell’ente locale, a tutto concedere discrezionale… e pertanto sindacabile negli stessi limiti in cui la discrezionalità del soggetto pubblico è sindacabile…, di rimborsare (o meno) l’amministratore”.

2. – Nella pendenza del giudizio dinanzi al Tribunale di Lanciano, F.F., con atto notificato il 18 febbraio 2019, ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario a decidere sul diritto alla rimborsabilità delle spese legali per l’amministratore assolto.

Secondo il ricorrente, il diritto al rimborso delle spese affrontate dagli amministratori assolti non è stato affidato alle libere e discrezionali determinazioni dell’autorità amministrativa: il legislatore, allorchè lo ha definito ammissibile, ha anche esplicitato le puntuali condizioni a cui ha normativamente ancorato detta ammissibilità. E siccome non sarebbero configurabili poteri amministrativi discrezionali del Comune resistente, ne discenderebbe la devoluzione al giudice ordinario della controversia circa il diritto dell’interessato a vedersi rimborsate le spese di difesa dall’ente locale.

3. – Nel giudizio per regolamento preventivo il Comune di Villa Santa Maria è rimasto intimato.

4. – Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio sulla base delle conclusioni scritte, ai sensi dell’art. 380-ter c.p.c., del pubblico ministero, il quale ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

L’Ufficio del Procuratore Generale sostiene che la nuova normativa di cui al D.L. n. 78 del 2015, art. 7-bis non sarebbe applicabile nel caso di specie, essendosi i fatti costitutivi del diritto verificatisi in epoca anteriore all’entrata in vigore di tale disposizione; sicchè, in mancanza di specifica disposizione regolante i rapporti patrimoniali con l’ente rappresentato, la pretesa di rimborso delle spese processuali assumerebbe la consistenza del diritto soggettivo perfetto, da esercitare davanti al giudice ordinario, in base ad una disposizione di legge, l’art. 1720 c.c., da applicare in via analogica.

5. – Il ricorrente ha depositato una memoria illustrativa in prossimità dell’adunanza camerale.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Preliminarmente, deve rilevarsi che la proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione non è preclusa dall’ordinanza con cui il giudice dell’opposizione a decreto ingiuntivo, richiesto di concedere la provvisoria esecuzione ai sensi dell’art. 648 c.p.c., l’abbia rigettata ritenendosi privo di giurisdizione, atteso che detta ordinanza non ha carattere definitivo e decisorio, potendo essere modificata e revocata dal giudice che l’ha emessa, ed è, pertanto, inidonea a contenere una statuizione sulla giurisdizione sulla quale possa formarsi il giudicato (Cass., Sez. Un., 14 maggio 2007, n. 10941; Cass., Sez. Un.,, 17 marzo 2010, n. 6407; Cass., Sez. Un., 20 giugno 2012, n. 10132).

2. – La questione di riparto di giurisdizione va risolta in favore del giudice ordinario.

3. – Queste Sezioni Unite hanno già statuito che, in tema di rimborso di spese legali sostenute a causa di fatti connessi allo svolgimento di pubbliche funzioni, ove la pretesa patrimoniale sia fondata sulla funzione onoraria, la giurisdizione deve essere ripartita in base alle norme del diritto comune, attribuendo al giudice ordinario le liti sui diritti soggettivi e al giudice amministrativo quelle su interessi legittimi; ne consegue che, con riferimento a funzionari onorari del Comune (persone fisiche che prestano la propria opera per conto dell’ente pubblico non a titolo di lavoro subordinato; nella specie assessore e vicesindaco), in mancanza di specifica disposizione che regoli i rapporti patrimoniali con l’ente rappresentato, la pretesa di rimborso delle spese processuali, ammesso che esista una lacuna normativa, non può che assumere la consistenza del diritto soggettivo perfetto, da esercitare davanti al giudice ordinario, in base ad una disposizione di legge, l’art. 1720 c.c., da applicare in via analogica ai sensi dell’art. 12 preleggi, comma 2, (Cass., Sez. Un., 13 gennaio 2006, n. 478).

Tale soluzione è destinata a trovare conferma anche alla luce della disciplina introdotta – nel testo del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 86, comma 5, – dalla L. n. 125 del 2015, di conversione del D.L. n. 78 del 2015, posto che, ai sensi di tale disposizione, l’ammissibilità del rimborso delle spese legali per gli amministratori locali, nel limite massimo dei parametri stabiliti dal decreto di cui alla L. 31 dicembre 2012, n. 247, art. 13, comma 6, non è subordinata a scelte o a valutazioni discrezionali della P.A., ma ricorre nel caso di conclusione del procedimento con sentenza di assoluzione o di emanazione di un provvedimento di archiviazione e si ricollega al riscontro di ulteriori requisiti (l’assenza di conflitto di interessi con l’ente amministrato; la presenza di nesso causale tra funzioni esercitate e fatti giuridicamente rilevanti; l’assenza di dolo o colpa grave) puntualmente previsti dalla normativa di fonte primaria. Nè, d’altra parte, la circostanza che tale rimborso sia ammissibile, ai sensi della citata disposizione, “senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”, è suscettibile di incidere sulla posizione soggettiva dell’amministratore locale, degradandola a interesse legittimo, trattandosi di previsione di ordine contabile, dovuta alla necessità di rispettare l’equilibrio di bilancio, che non assegna all’ente territoriale potestà discrezionali nei confronti del suo amministratore.

4. – Pertanto, la controversia avente ad oggetto la richiesta di condanna al rimborso delle spese legali sostenute per la difesa in un procedimento penale a cui il sindaco di un Comune sia stato sottoposto per fatti connessi all’esercizio del suo mandato politico (procedimento poi conclusosi con sentenza di assoluzione o con l’emanazione di un provvedimento di archiviazione), attiene all’accertamento della sussistenza di un diritto soggettivo, essendo l’ente locale tenuto a far luogo al predetto rimborso ove ne ricorrano i presupposti di legge ed esulando, nel caso, apprezzamenti di natura discrezionale; ne consegue che detta causa, in base al criterio generale di riparto di giurisdizione fondato sulla situazione giuridica soggettiva azionata, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.

5. – Diventa a questo punto irrilevante, al fine della soluzione della questione di giurisdizione, accertare se, nella vicenda nella quale è stata sollevata l’istanza di regolamento preventivo, i fatti costitutivi della pretesa azionata in giudizio si siano verificati in epoca anteriore o successiva all’entrata in vigore del D.L. n. 78 del 2015, art. 7-bis (non avente efficacia retroattiva), e quindi stabilire se detta pretesa rinvenga la propria disciplina nel diritto comune, ai sensi dell’art. 1720 c.c., o nel novellato art. 86, comma 5 testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.

6. – Le spese del regolamento vanno rimesse al giudice del merito.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, al quale rimette la statuizione sulle spese del regolamento preventivo.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 11 febbraio 2020.

Depositato in Cancelleria il 17 febbraio 2020