Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 38270 del 03/12/2021

Cassazione civile sez. II, 03/12/2021, (ud. 14/04/2021, dep. 03/12/2021), n.38270

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MANNA Felice – Presidente –

Dott. BELLINI Ubaldo – rel. Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – Consigliere –

Dott. DONGIACOMO Giuseppe – Consigliere –

Dott. VARRONE Luca – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 18643-2018 proposto da:

V.P., D.F., e P.M. rappresentati e

difesi dall’Avv. FABIO CICCARIELLO, ed elettivamente domiciliati

presso lo studio dell’Avv. Angioletto Calandrini, in ROMA VIA

AMITERNO 2;

– ricorrenti –

contro

BANCA d’ITALIA, in persona del legale rappresentante pro tempore,

rappresentata e difesa da Avv. GIUSEPPE NAPOLETANO, e RUGGERO

IPPOLITO, dell’Avvocatura della Banca stessa, ed elettivamente

domiciliata in ROMA, VIA NAZIONALE 91;

– controricorrente –

nonché contro

POCURATORE GENERALE della Repubblica, presso la Corte d’Appello di

Roma;

– intimato –

avverso il decreto n. 10804/2017 della CORTE d’APPELLO di ROMA

depositato l’11/12/2017;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio dei

14/04/2021 dal Consigliere Dott. UBALDO BELLINI.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

V.P., D.F. e P.M. proponevano opposizione avverso il provvedimento sanzionatorio contenuto nella delibera n. 420 del 2014 del Direttorio della BANCA d’ITALIA (prot. n. 783677/14 del 5.8.2014), irrogativa di sanzioni amministrative, emessa all’esito di accertamenti ispettivi svoltisi nei periodi 12.11.2012/3.4.2013 e 13.3.2013/6.9.2013 presso la Banca delle Marche, nonché presso la controllata Medioleasing s.p.a.; che, mediante tale delibera, erano state inflitte agli opponenti, quali ex componenti del Collegio sindacale, sanzioni amministrative pecuniarie per l’importo complessivo di Euro 129.110,00 ciascuno, per “carenze nei controlli da parte di ex componenti del Collegio sindacale”, tra cui (a) l’incapacità fattuale di rilevare le diffuse carenze organizzative e del processo del credito di Banca Marche, nonché la scarsa attenzione prestata al rispetto della normativa antiriciclaggio ed alla correttezza delle segnalazioni di vigilanza; b) le inadeguatezze del sistema organizzativo e dei controlli interni; c) nel settore creditizio; d) nel mancato rilievo che i crediti incagliati, delle procedure di screening sull’andamento dei crediti, poco selettive e raramente sottoposte a revisione); che gli opponenti chiedevano, previa sospensione dell’efficacia esecutiva della delibera sanzionatoria, in via principale l’annullamento della stessa, in via subordinata, la sospensione del giudizio per sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 145 T.U.B. (in relazione all’art. 117 Cost. e agli artt. 4 e 6 del Protocollo 7 CEDU, con riferimento ai principi stabiliti nella sentenza n. 18640/2014 della Corte EDU) e, in ulteriore subordine, la riduzione della sanzione pecuniaria al minimo edittale, nonché, in via istruttoria, l’ordine di esibizione, da impartirsi alla Banca d’Italia, di “tutto il materiale istruttorio acquisito e posto a fondamento della proposta di irrogazione della sanzione del qua, nonché copia integrale dei verbali e rapporti ispettivi inerenti il procedimento per cui è causa”.

Si costituiva in giudizio la Banca d’Italia chiedendo il rigetto dell’opposizione e delle istanze istruttorie.

Con decreto n. 10804/2017, depositato l’11.12.2017, la Corte d’Appello di Roma respingeva l’opposizione e condannava gli opponenti, in solido tra loro, al pagamento delle spese processuali. In particolare, la Corte territoriale rilevava che, dalla documentazione prodotta dall’opposta, emergeva sia che la Banca d’Italia aveva dato ingresso alla richiesta di accesso agli atti avanzata dagli opponenti, sia che questi ultimi avevano preso visione e tratto copia dei documenti richiesti, consentendo ai medesimi di esplicare in concreto il proprio diritto di difesa, tanto mediante presa visione della documentazione, quanto svolgendo in merito puntuali controdeduzioni. Sul secondo motivo, si evidenziava che gli opponenti erano stati sanzionai sulla base di condotte specificamente indicate e le proposte sanzionatorie non apparivano indeterminate. Inoltre, gli opponenti erano stati sanzionati non già per fatti altrui, bensì per fatti propri, inerenti a omissioni riferite all’inadempimento del loro dovere di vigilanza, né gli stessi avevano dimostrato di aver adempiuto ai propri obblighi o di non aver potuto agire diversamente. Sul quarto motivo, si sottolineava che non solo la Corte Europea non si era pronunciata sulle sanzioni irrogate dalla Banca d’Italia, ma che proprio in base alla sua giurisprudenza era da escludersi che ad esse potesse essere riconosciuto carattere penale, né la legislazione italiana prevedeva ipotesi di reato fondate sulla medesima condotta oggetto della sanzione amministrativa, non venendo quindi in contestazione la violazione del principio del ne bis in idem. In ogni caso, la disciplina organizzativa emanata dalla Banca d’Italia non appariva contrastare con i principi costituzionali e con l’art. 6 CEDU, essendo comunque consentito il ricorso all’Autorità giudiziaria. Infine, non emergevano circostanze idonee a comportare una differente determinazione della sanzione.

Avverso detto decreto propongono ricorso per cassazione V.P., D.F. e P.M. in base a quattro motivi, illustrati da memoria. Resiste la Banca d’Italia con controricorso.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. – Con il primo motivo, i ricorrenti lamentano la “Violazione e falsa applicazione della L. n. 241 del 1990, artt. 23, 24 e 25 della L. n. 262 del 2005, art. 24 dell’art. 7 T.U.B., art. 2 Regolamento BI del 18.12.2012, degli artt. 1 ss. della Deliberazione BI dell’11.12.2007 (“Regolamento per la disciplina delle modalità dell’esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi concernenti l’attività di vigilanza in materia bancaria e finanziaria”) e degli artt. 1 ss. del Provvedimento del Governatore BI del 16.5.1994 (“Regolamento per l’esclusione dell’esercizio del diritto di accesso ai sensi della L. 7 agosto 1990, n. 241, art. 24, comma 4”), nella misura nella quale è stata erroneamente ritenuta legittima la mancata ostensione da parte della BI, per ragioni di “segreto d’ufficio”, di copia integrale del fascicolo istruttorio e del rapporto ispettivo posto a fondamento della sanzione”.

I ricorrenti osservano che, nonostante la specifica richiesti, la Banca d’Italia avesse messo a loro disposizione solo degli stralci dei rapporti ispettivi, deducendo che era stato assicurato ai medesimi il completo accesso alla c.d. parte “aperta” dei rapporto (“rilievi e osservazioni”), che era il documento su cui basavano le sanzioni, mentre, quanto alla c.d. parte riservata del rapporto ispettivo, questa non era utilizzata ai fini del procedimento sanzionatorio, non faceva parte del fascicolo istruttorio e rilevava per altri fini, inerenti lo svolgimento dell’attività futura di vigilanza sull’intermediario e, come tale, rimaneva coperta dal segreto d’ufficio ex art. 7 TUB, non superabile da esigenze difensive degli interessati da un procedimento sanzionatorio, visto che la stessa non era presa in considerazione per tale procedimento.

Il Giudice d’appello riteneva soddisfatto il diritto alla piena conoscenza degli atti del fascicolo, ancorché non risultasse contestato che tale fascicolo non era stato messo integralmente a disposizione dei ricorrenti, poiché asseritamente coperto, in parte qua, dal segreto d’ufficio. Secondo i ricorrenti il decreto sarebbe in contrasto con la normativa dettata in materia di accesso agli atti istruttori, quale naturale completamento del principio dell’effettività del contraddittorio (in uno con il pieno esplicarsi del diritto di difesa) nell’ambito dei procedimenti sanzionatori. Si evidenzia che la garanzia del contraddittorio nel procedimento sanzionatorio innanzi alla Banche d’Italia non sarebbe né piena, né effettiva ove la possibilità di interloquire con l’Autorità non si svolgesse su un piano paritario, il che presuppone la possibilità, per l’incolpato, di accedere a tutta la documentazione istruttoria acquisita nel corso della fase ispettiva.

La recessività del segreto d’ufficio rispetto al diritto di difesa è stata affermata da diverse pronunce della Corte costituzionale (Corte Cost. n. 460 del 2000; Corte Cost. n. 80 del 2001; Corte Cost. n. 32 del 2005), le cui indicazioni sistematiche hanno trovato poi conferma nel contenuto precettivo della L. n. 262 del 2005, art. 24 disposizione che obbliga talune autorità, tra cui la Banca d’Italia, a disciplinare con propri regolamenti l’applicazione ai procedimenti sanzionatori di una serie di principi volti a garantire la pienezza del contraddittorio, tra cui quello della piena conoscenza degli atti istruttori. Del resto, il diritto degli interessati ad accedere al verbale ispettivo riguarda quest’ultimo nella sua integrità, anche nell’ipotesi in cui sia stato utilizzato solo in parte a fini sanzionatori. Si richiamano alcune pronunce del Consiglio di Stato (C.d.S. n. 2068 del 200E; C.d.S. n. 6562 del 2006).

1.1. – Il motivo è in parte inammissibile, e in parte infondato.

1.2. – Correttamente la Corte di appello ha sottolineato, come la affermazione degli opponenti appaia smentita dalla documentazione prodotta dalla opposta, da cui emerge sia che la Banca d’Italia dette ingresso alla richiesta di accesso avanzata dagli opponenti, sia che questi ultimi presero visione e trassero copia dai documenti richiesti. Va pertanto logicamente ritenuto che, ove gli opponenti avessero ritenuto insoddisfacenti le risposte fornite dall’Autorità di vigilanza, sarebbe stato loro onere e cura proporre ricorso avverso il supposto diniego (parziale) di accesso dinanzi al Giudice amministrativo, munito di giurisdizione esclusiva in materia di accesso D.Lgs. n. 104 del 2010, ex art. 133, comma 1, n. 6. Non avendo esperito tate rimedio giurisdizionale, il provvedimento assunto dalla Banca d’Italia sulle istanze di accesso dei ricorrenti è divenuto inoppugnabile.

1.3. – Il motivo è altresì inammissibile per una diversa ragione: i ricorrenti censurano il decreto impugnato sull’assunto che esso avrebbe “ritenuta legittima la mancata ostensione da parte della Banca d’Italia, per ragioni di segreto d’ufficio, di copia integrale del fascicolo istruttorio e del rapporto ispettivo posto a fondamento della sanzione.

Tale ricostruzione della ratio decidendi del capo di pronuncia impugnato appare del tutto errata in quanto, la Corte di merito non ha affrontato la questione della idoneità o meno del segreto d’ufficio in materia di vigilanza bancaria a giustificare un’eventuale mancata ostensione, alle persone assoggettate a un procedimento sanzionatorio, di documenti appartenenti al fascicolo istruttorio, ovvero posti a fondamento della sanzione. Al contrario, la Corte territoriale si limitava a rilevare (con una valutazione, attinente al merito della controversia, insindacabile in sede di legittimità in quanto del tutto coerente) che, nella fattispecie, tale mancata ostensione non vi fosse stata.

1.4. – Il motivo è anche infondato in quanto l’assunto fondamentale su cui si basa l’argomentazione dei ricorrenti (e cioè che sia stata loro negata la conoscenza di documenti facenti parte del fascicolo istruttorio o comunque posti a fondamento della sanzione) risulta del tutto indimostrato. Infatti, i ricorrenti non indicano – né allegano di aver mai indicato rei giudizio di merito – alcun addebito loro attribuito, menzionato nella motivazione del provvedimento sanzionatorio, che non trovi fondamento nei “rilievi e osservazioni” ispettivi ai quali è stato loro consentito l’accesso e che l’Autorità di vigilanza ha depositato nel giudizio stesso. Pertanto, giustamente tale assunto è stato respinto dalla Corte d’Appello, con valutazione di fatto altrettanto non sindacabile in questa sede. Laddove, viene sottolineato che i riferimenti riservati costituiscono un documento estraneo al procedimento sanzionatorio e non utilizzato, né utilizzabile, per cui essi non rientrano in alcun modo nel fascicolo istruttorio (essendo funzionali alle future azioni di monitoraggio o intervento sugli intermediari). Inoltre, come correttamente rilevato dal decreto impugnato, risulta inconferente il richiamo alla sentenza del Consiglio di Stato n. 6562/2006 “poiché riguardante fattispecie di parziale diniego di accesso a documenti relativi a procedimento sanzionatorio avviato dalla Consob, ipotesi per quanto detto nella specie non ricorrente”.

2. – Con il secondo motivo, i ricorrenti denunciano la “Violazione e falsa applicazione della L. n. 689 del 1991, art. 23, della L. n. 262 del 2005, art. 24 e dell’art. 2697 c.c., nella misura nella quale la Corte d’Appello ha rigettato l’istanza istruttoria dei ricorrenti volta a ottenere l’ordine di esibizione di copia integrale del rapporto ispettivo relativo alla sanzione”. Si evidenzia che nel giudizio di opposizione al provvedimento sanzionatorio, l’Autorità, pur portando la veste formale di resistente-convenuta, assume sostanzialmente la figura di attrice, per cui spetta ad essa, ai sensi dell’art. 2697 c.c., fornire la prova dell’esistenza degli elementi di fatto integranti la violazione contestata, mentre spetta all’opponente la prova dei fatti impeditivi o estintivi (Cass. n. 927 del 2010; Cass. n. 18575 del 2014).

Pertanto, l’affermazione del Giudicante secondo cui la richiesta di ordine di esibizione sarebbe stata esplorativa e generica appare manifestamente erronea per un duplice ordine di ragioni: a) dovendo reputarsi un precipuo onere probatorio dell’Autorità quello di fornire copia integrale degli accertamenti condotti, salvo a non dimostrare le specifiche e motivate ragioni della parziale omessa ostensione dei documenti; ragioni rispetto alle quali un sindacato di fondatezza e legittimità sarebbe spettato alla Corte d’Appello; b) non avendo avuto la possibilità di visionare i documenti, i ricorrenti non erano in grado di motivare in che misura gli stessi avrebbero potuto giovare alle proprie difese.

2.1. – Il motivo è inammissibile.

2.2. – In primo luogo, va rilevato che i ricorrerti (sotto le parvenze del dedotto vizio di violazione di legge) mirano in realtà a rimettere in discussione la valutazione, compiuta dal Giudice distrettuale, circa la ammissibilità e rilevanza dell’istanza istruttoria proposta: valutazione attinente, come già detto, ai merito e come tale insindacabile in sede di legittimità. Il rigetto delle istanze istruttorie dei ricorrenti è stato correttamente motivato dalla Corte d’Appello, in considerazione, da un latti, della riscontrata “ostensione della documentazione acquisita al fascicolo del procedimento sanzionatorio, nelle parti del rapporto ispettivo riferite alle persone degli opponenti ed utilizzate a supporto delle incolpazioni loro ascritte”; e, dall’altro lato, del carattere “generico ed esplorativo” delle suddette istanze. Il motivo risulta altresì infondato.

A tale proposito si ribadisce che i “riferimenti riservati” del rapporto ispettivo sono del tutto estranei al procedimento sanzionatorio, nell’ambito del quale appunto non sono utilizzai dall’Autorità di Vigilanza. Invero, il procedimento sanzionatorio si basa esclusivamente sugli addebiti contestati: ne consegue la doverosità del rigetto dell’istanza istruttoria degli opponenti, giacché manifestamente carente dei requisiti di ammissibilità e rilevanza.

Inoltre, si sottolinea che l’onere probatorio incombente sull’Autorità di vigilanza è stato pienamente adempiuto. Infatti, la prova delle gravi e molteplici irregolarità della gestione di Banca Marche riviene direttamente dai rapporti ispettivi della Banca d’Italia; i quali, secondo il costante insegnamento della giurisprudenza, sono da considerarsi assistiti di particolare attendibilità, in considerazione sia della peculiare competenza dell’Autorità da cui promanano, sia della natura di pubblici ufficiali degli ispettori. Una volta provata la sussistenza delle irregolarità, sarebbe stato onere dei sindaci fornire la prova contraria di avere adempiuto ai propri obblighi (Cass. n. 13051 del 2014; Cass. n. 27432 del 2013; Cass. n. 12320 del 2004). La Corte d’Appello ha correttamente ritenuto che i ricorrenti non abbiano fornito tale prova contraria. Pertanto, il Giudice di merito ha fatto buon governo dei principi in tema di onere della prova, per cui la censura avversaria di violazione dell’art. 2E97 c.c. si appalesa del tutto infondata e, prima ancora, inammissibile ai sensi dell’art. 360 bis c.p.c., n. 1.

3. – Con il terzo motivo, i ricorrenti lamentano la “Violazione e falsa applicazione dell’art. 53, comma 1, lett. t) e d) e art. 67, comma 1, lett. b) e d), art. 144, comma 2 T.U.B., nonché degli artt. 2403,2403 bis, 2407 c.c., nella misura in cui si è ascritta al Collegio sindacale una presunzione assoluta di responsabilità”. Osservano i ricorrenti che il decreto assume quale “punto di riferimento” gli accertamenti ispettivi e i rilievi demandati alla Banca d’Italia, elementi ai quali la Corte d’Appello riconosce una specifica qualità, essendo dotati di particolari attendibilità: sia tenuto conto della peculiare competenza della Banca d’Italia quale autorità di vigilanza, sia considerata la funzione di pubblici ufficiali rivestita dagli ispettori. Ed è proprio la qualità dell’accertamento che consentirebbe alla Banca d’Italia di prescindere dalla puntuale individuazione dei singoli atti dei ricorrenti non jure, valutandoli nel loro complesso.

In tale assetto, dunque, i ricorrenti, per esonerarsi da responsabilità, avrebbero dovuto dimostrare che i loro comportamenti erano stati nel “complesso” jure. Essendosene avveduta la medesima Corte di merito, là dove indicava un criterio meramente generico, a fronte del quale l’incolpato deve difendersi fornendo “la dimostrazione di aver posto n essere misure concrete atte a consentire l’individuazione di situazioni irregolari ed a segnalarle all’organo di vigilanza”. Pertanto, da un lato vi è la presunzione di comportamento “complessivo” non jure, radicato in un documento (provvedimento sanzionatorio) rispetto al quale l’incolpato non avrebbe strumenti tecnici, di eguale attendibilità, di confutazione; dall’altro, l’incolpato deve superare quella presunzione dimostrando di aver posto in essere singoli atti che complessivamente considerati sono valutabili come jure, senza tuttavia poterli raffrontare a un punto di riferimento paragonabile a quello della Banca d’Italia.

3.1. – Il motivo è inammissibile.

3.2. – Anche tale motivo mira a sollecitare, sotto le sembianze della censura di violazione e falsa applicazione di legge, un riesame da parte di questa Suprema Corte di elementi di fatto che hanno già formato oggetto delle argomentate valutazioni del Giudice di merito. Alla luce del quadro normativo disciplinante i doveri e le responsabilità dei sindaci, la Corte d’Appello ha motivatamente ritenuto sussistenti le condotte omissive contestate dall’Autorità di vigilanza ai ricorrenti, sottoponendo a un dettagliato vaglio di merito – non suscettibile di revisione in sede di giudizio di legittimità – le ragioni addotte dagli stessi a pretesa dimostrazione dell’infondatezza degli addebiti e/o del corretto adempimento dei propri doveri, e ritenendo dette ragioni non condivisibili.

Il motivo risulta parimenti inammissibile nella parte in cu mira a contestare il percorso logico-giuridico del decreto impugnato e quindi a denunciare una pretesa insufficienza della motivazione, eludendo la vigente delimitazione dei motivi di ricorso per cassazione, conseguente alla modifica dell’art. 360 c.p.c., n. 5. Laddove, un ulteriore profilo di inammissibilità deriva dalla corretta applicazione, in punto di responsabilità de; sindaci, sia delle disposizioni del Codice civile (artt. 2403,2403 bis, 2406,2407 c.c.), sia della normativa di vigilanza sull’attività bancaria, ponendosi il decreto impugnato in linee. con la consolidata giurisprudenza di legittimità in materia.

Il motivo è altresì infondato in quanto pretermette numerosi rilievi compiuti dalla Corte di merito in ordine alle specifiche, plurime e continuate violazioni commesse nella gestione di Banca Marche, che i sindaci hanno del tutto omesso di contestare; evidenziandosi, peraltro, il particolare rilievo dei disposto dell’art. 52 TUB, che fa obbligo al Collegio sindacale di informare senza indugio la Banca d’Italia di atti o fatti che possano costituire un’irregolarità nella gestione o una violazione delle norme disciplinanti la specifica attività.

La giurisprudenza ha più volte chiarito che il controllo dei sindaci non ha carattere meramente formale, ma si estende alla legittimità sostanziale dell’attività sociale e che i sindaci sono tenuti a verificare che l’operato degli amministrator’ si svolga nel rispetto del dovere di diligenza per essi previsto dalla legge (Cass., sez. un., n. 20934 del 2009; Cass. n. 25141 del 2015; osservando che, per raggiungere tale risultato, la legge mette a disposizione dei sindaci un ventaglio di poteri ispettivi, di controllo e informativi piuttosto ampio.

Per quanto attiene all’elemento soggettivo dell’illecito amministrativo, il decreto impugnato ha correttamente applicato il principio fissato da Cass. n. 16608 del 2003, secondo cui, in virtù della L. n. 689 del 1981, art. 3 a carico dei sindaci di una banca sussiste la presunzione di colpa iuris tantum per le irregolarità riferibili a carenze organizzative che determinano l’inosservanza delle norme che disciplinano lo svolgimento dell’attività (Cass. n. 5304 del 2004; Cass., sez. un., n. 20930 del 2009; Cass. n. 27432 del 2013). Come correttamente evidenziato nel decreto impugnato, l’accertamento dei “atti nella loro oggettività e la riconduzione di essi al Collegio sindacale di Banca Marche, di cui erano componenti gli odierni ricorrenti, esaurisce la dimostrazione dell’elemento soggettivo, fatta salva la prova contraria (che spettava all’incolpato fornire ex art. 2697 c.c.) di aver adempiuto ai propri obblighi ovvero di non aver potuto agire diversamente (Cass. n. 7143 del 2001; Cass. 16608 del 2003; Cass. n. 5390 del 2004).

La Corte d’Appello, dunque, ha applicato in maniera appropriata quei criteri sulla formazione della prova, h caso di infrazioni concretizzantisi in un’inerzia violativa di un dovere di fare, che sono stati definiti dalle Sezioni Unite di codesta Suprema Corte (nella decisione n. 20930 del 2005), ove si afferma che sebbene la prova della condotta illecita debba essere fornita dall’Autorità, essa può essere desunta anche da semplici presunzioni; e che, in detta materia, è consolidato i principio della c.d. presunzione di colpa, inteso nel senso che, una volta integrata la fattispecie tipica dell’illecito, il trasgressore è gravato dell’onere di provare di aver agito in assenza di colpevolezza.

4. – Con il quarto motivo, i ricorrenti censurane a “Nullità della sentenza, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4, per omessa pronuncia, laddove, in violazione dell’art. 112 c.p.c. e dell’art. 132 c.p.c., comma 2, n. 4, la Corte d’Appello non ha statuito sulla dedotta contrarietà alla Costituzione dell’art. 145 T.U.E, vigente ratione temporis – Questione di legittimità costituzionale dell’art. 145 T.U.B., in relazione all’art. 117 Cost. quale parametro costituzionale integrato dalle norme interposte di cui all’art. 6 CEDU”. Secondo la Corte territoriale, alla luce dei canoni ermeneutici enucleati da questa Suprema Corte (Cass. n. 16313 del 2016; Cass. n. 25141 del 2015), la disciplina organizzativa emanata dalla Banca d’Italia non può considerarsi contrastante con i principi costituzionali e con l’art. 6 CEDU. Tuttavia, il Giudice d’appello ha omesso di pronunciarsi sulla questione di legittimità costituzionale dell’art. 145 TUB. Tale profilo di opposizione non è assorbito dalla statuizione della Corte d’Appello circa la conformità della normativa secondaria in materia di procedimento sanzionatorio della Banca d’Italia (ossia il Regolamento 2013) all’art. 6 CEDU.

Quanto al rilievo secondo cui i ricorrenti non avrebbero allegato la concreta lesione subita al diritto di difesa, si evidenzia che il decreto non considera che, nella fattispecie, la lesione non deriva da uno specifico comportamento posto in essere dall’Autorità nel corso del procedimento sanzionatorio, bensì dalla contrarietà alla Costituzione del dato legislativo. Ciò che i ricorrenti contestano è l’illegittimità del procedimento sanzionatorio in quanto tale, giacché strutturato in modo lesivo del diritto di difesa. Si rileva che l’applicazione di un regime in virtù del quale si realizza de facto la pubblicità dell’udienza di discussione e si consente lo scambio delle memorie non varrebbe a sanare la denunziata illegittimità della disciplina sanzionatoria di cui al previgente art. 145 TUB; il che è attestato dalla circostanza che la novella del 2015, nel rendere il disposto normativo conforme alle istanze del diritto Europeo, ha radicalmente ridisegnato il giudizio di opposizione ala sanzioni Banca d’Italia mediante una serie di accorgimenti, volti ad apprestare quell’insieme di guarentigie indispensabili ai fini della effettività del contraddittorio e della pienezza del diritto di difesa (udienza pubblica, nomina del relatore, assunzione dei mezzi di prova, decisione a seguito di discussione orale con sentenza). Aggiungono i ricorrenti che le sanzioni della Banca d’Italia hanno scopo punitivo e come tali rientranti nell’ampia nozione di “pena” di cui all’art. 7 CEDU.

4.1. – Il motivo non è ammissibile.

4.2. – In primo luogo, va esclusa la configurabilità d’una asserita nullità della decisione impugnata, per non aver il giudice d’appello pronunciato sulla richiesta di sollevare una questione di legittimità costituzionale, in quanto quest’ultima, essendo strumentale rispetto alla domanda che implichi l’applicazione della norma, non può formare oggetto di autonoma istanza.

Il motivo è altresì inammissibile per difetto dei requisiti di autosufficienza, specificità e completezza, in quanto i ricorrenti omettono di specificare in quali parti e perché l’art. 145 TUB, e la disciplina secondaria emanata in sua attuazione, violerebbero l’art. 117 Cost. che si presenta “quale parametro costituzionale integrato dalle norme interposte di cui all’art. 6 CEDU”.

Il motivo è inammissibile anche per difetto di rilevanza della questione, non avendo i ricorrenti affermato di avere sperimentato una esegesi “costituzionalmente conforme” della normativa oggetto del dubbio di costituzionalità. Neppure avendo i ricorrenti indicato quali difese – aggiuntive rispetto a quelle già avanzate – avrebbero potuto far valere innanzi a Direttorio nell’ipotesi in cui fossero stati ammessi a contraddire sul contenuto della proposta. Pertanto, la censura si scontra con la “lettura sostanzialistica (della tutela del) diritto a contraddittorio” patrocinata da Cass. n. 19219 del 2016. Nella fattispecie, nessun pregiudizio i ricorrenti dimostrano di aver subito dal mancato esercizio delle pretese facoltà procedimentali che a loro avviso discenderebbero dall’art. 6 CEDU. Il motivo è altresì inammissibile, ai sensi dell’art. 360 bis c.p.c., comma 1 per contrarietà all’indirizzo consolidato della Suprema Corte, che ha affermato la piena compatibilità della disciplina sul procedimento sanzionatorio della Banca d’Italia sia con la CEDU che con la Costituzione italiana (Cass. n. 463 del 2017; Cass. n. 19219 del 2016; Cass. n. 16587 del 2016).

4.3. – Il motivo è altresì infondato. Non solo la Corte d’Appello ha rilevato che il procedimento giurisdizionale si è svolto in forma pubblica, ma, fatta eccezione per il deposito di documenti e per l’istanza di esibizione (di cui si è trattato nel secondo motivo), i ricorrenti non hanno chiesto l’espletamento di ulteriori mezzi istruttori, non potendosi dunque lamentare d’esser stato loro negato l’esercizio del c.d. diritto di prova. Inoltre, i ricorrenti si basano su presupposti giuridici erronei, in quanto essi sembrano ritenere che nel rito camerale di cui all’art. 145 TUB, vecchio testo, fosse preclusa la possibilità di procedere ad attività istruttorie diverse dall’istanza di esibizione. E ciò a maggior ragione nel giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative della Banca d’Italia, vertente su diritti soggettivi e caratterizzato da “piena giurisdizione” (Cass. n. 25141/2015 L Ne’ la decisione assunta con decreto – in luogo di sentenza-comporta alcuna compressione dei diritti delle parti, in quanto i decreti ex art. 145 TUB, avendo natura decisoria su diritti soggettivi, sono equiparabili a sentenze, e come tali soggetti a ricorso per cassazione. Del resto, il decreto impugnato è corredato da ampia motivazione, per cui nessuna concreta lesione, derivante dalla forma del provvedimento conclusivo del giudizio di opposizione, può essere lamentata.

Si richiama, infine, l’orientamento ormai consolidato della giurisprudenza di legittimità per il quale la disciplina su procedimento sanzionatorio della Banca d’Italia è compatibile sia con la CEDU che con la Costituzione italiana. La Corte EDU (sentenza Grande Stevens) ha affermato che l’interessato che subisce la lesione deve avere la concreta possibilità di rivolgersi a un organo indipendente e imparziale dotato di piena giurisdizione. Il che avviene nella disciplina del procedimento amministrativo sanzionatorio dettata dal nostro sistema nazionale, dove è assicurato il ricorso in opposizione di piena giurisdizione (Cass. n. 4725 del 2016). Inoltre, la giurisprudenza di legittimità ha preso posizione sulla natura delle sanzioni irrogate dalla Banca d’Italia nel sistema anteriore al D.Lgs. n. 72 del 2015 (come nella fattispecie), profondamente diverse da quelle applicate dalla CONSOB nei casi di market abuse, escludendo che esse potessero avere natura penale. Si aggiunge che le recenti modifiche del quadro normativo non possono essere addotte a indizio di illegittimità della disciplina precedente, trattandosi di modifica necessitata, oltre che dalla necessità di adeguamento ai mutamenti della legislazione comunitaria, anche dalla modifica e dall’inasprimento del quadro sanzionatorio.

5. – Il ricorso va pertanto rigettato. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo. Va emessa altresì la dichiarazione di cui al D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater.

PQM

La Corte rigetta il ricorso. Condanna i ricorrenti V.P., D.F. e P.M. alla refusione delle spese di lite in favore della controricorrente Banca d’Italia, che liquida in complessivi Euro 6.000,00 di cui Euro 200,00 per rimborso spese vive, oltre al rimborso forfettario spese generali, in misura del 15%, ed accessori di legge. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sezione seconda civile della Corte Suprema di Cassazione, il 14 aprile 2021.

Depositato in Cancelleria il 3 dicembre 2021

 

 

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