Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 38191 del 03/12/2021

Cassazione civile sez. I, 03/12/2021, (ud. 19/10/2021, dep. 03/12/2021), n.38191

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CAMPANILE Pietro – Presidente –

Dott. MELONI Marina – Consigliere –

Dott. TRICOMI Laura – Consigliere –

Dott. IOFRIDA Giulia – rel. Consigliere –

Dott. CARADONNA Lunella – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 14211/2016 proposto da:

Regione Calabria, in persona del Presidente della Giunta Regionale

pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, Via Sabotino n. 12,

presso lo studio dell’avvocato Pungì Graziano, rappresentata e

difesa dall’avvocato Naimo Giuseppe, giusta procura in calce al

ricorso;

– ricorrente –

contro

Centro Medico A. Fleming S.r.l., in persona del legale rappresentante

pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, Via Flaminia n. 405,

presso lo studio dell’avvocato Cirami Fabio, rappresentato e difeso

dagli avvocati Gidaro Marziale, Gidaro Sergio, giusta procura in

calce al controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 478/2016 della CORTE D’APPELLO di CATANZARO,

pubblicata il 04/04/2016;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

19/10/2021 dal Cons. Dott. IOFRIDA GIULIA.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

La Corte d’appello di Catanzaro, con sentenza n. 478/2016, depositata in data 4/4/2016, – in controversia promossa dalla Centro Medico A. Fleming srl, gestore della Casa Protetta per Anziani San Domenico di Palermiti, nei confronti della Regione Calabria, per ottenere la condanna di quest’ultima al pagamento del contributo, a carico del Fondo Sociale, nella misura del 50% della retta giornaliera, per le prestazioni socio sanitarie erogate dalla Casa Protetta nel 2009, in forza di contratti stipulati con l’Azienda Sanitaria Provinciale di Catanzaro nel giugno e novembre 2009, – ha confermato la decisione di primo grado, emessa ex art. 702 bis c.p.c., che aveva condannato la Regione Calabria al pagamento di Euro 34.888,45 alla Centro Medico A.Fleming.

In particolare, i giudici d’appello hanno sostenuto che: a) non si verteva in ipotesi di indebito frazionamento del credito, trattandosi di una pluralità di crediti nascenti sulla base di contratti stipulati di anno in anno; b) doveva essere modificata, nella motivazione, l’affermazione del Tribunale in ordine al fatto che la violazione della normativa di evidenza pubblica non determinava di per sé la nullità dei contratti di diritto privato stipulati dalla PA, dovendosi invece affermare che, nella specie, non si verteva in ipotesi di appalto di servizi e non era invocabile il regime dell’evidenza pubblica (con la correlata regola di selezione del contraente all’esito di pubblicazione di bando e di espletamento di gara) in merito alle prestazioni sanitarie, di cui alla L. n. 163 del 2006, trattandosi di contratti stipulati con le strutture socio sanitarie in regime di accreditamento ai sensi del D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8 quater; c) la fonte negoziale del credito vantato dalla Centro Medico Fleming doveva essere individuata nei contratti stipulati dall’ASP di Catanzaro, il 18/6/2009 ed il 20/11/2009, e la Regione doveva ritenersi, quale titolare del Fondo Sociale, vincolata, ex lege, al connesso pagamento degli oneri derivanti dal contratto, stipulati con le Aziende Sanitarie, pur non essendo parte contrattuale, in forza della L.R. n. 24 del 2008, art. 13, comma 2.

Avverso la suddetta pronuncia, notificata il 5/4/2016, la Regione Calabria propone ricorso per cassazione, notificato il 3/6/2016, affidato a sette motivi, nei confronti del Centro Medico A.Fleming srl (che resiste con controricorso, notificato il 12/7/2016). Entrambe le parti hanno depositato memorie.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. La ricorrente lamenta: a) con il primo motivo, la nullità della sentenza, ex art. 360 c.p.c., n. 4, per ultrapetizione, in violazione dell’art. 112 c.p.c., in punto di ritenuta non applicabilità alla fattispecie delle norme di evidenza pubblica; b) con il secondo motivo, la violazione, ex art. 360 c.p.c., n. 3, art. 111 Cost. e art. 6 CEDU, art. 88 c.p.c. e art. 1175 c.c., in relazione al rigetto del motivo di gravame sul divieto del frazionamento della domanda integrante abuso del diritto; c) con il terzo motivo, la violazione, ex art. 360 c.p.c., n. 4, artt. 112 e 345 c.p.c. e art. 1421 c.c., per omessa pronuncia sulla questione della nullità del contratto per abuso del diritto; d) con il quarto motivo, la violazione, ex art. 360 c.p.c., n. 3, art. 115 c.p.c., artt. 2702,2704,2719 c.c., per avere la Corte territoriale respinto la questione di nullità del contratto per violazione della forma scritta, avendo dato rilievo ai contratti del giugno e novembre 2009, firmati solo dall’ASP, ritenendoli idonei ad impegnare anche la Regione, che non li aveva sottoscritti, con evidente travisamento delle prove; e) con il quinto motivo, la violazione, ex art. 360 c.p.c., n. 3, D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8 quinquies, comma 2, L.R. n. 24 del 2008, art. 3, comma 6, L.R. n. 23 del 2003, artt. 7, 34 e 36, L. n. 329 del 2000, artt. 3,9, D.Lgs. n. 112 del 1998, artt. 128 e segg., artt. 1322,1362,1363,1364,1365,1366 e 1367 c.c., art. 115 c.p.c., in relazione all’erronea interpretazione del contratto sulla questione della ritenuta legittimazione passiva della Regione; f) con il sesto motivo, la violazione, ex art. 360 c.p.c., n. 3, degli artt. 2,3, 6, 20, 27 e 30 ed allegato II B del Codice degli Appalti, artt. 1, 2, 20, 21 ed allegato II B della Direttiva 2004/18, D.Lgs. n. 502 del 2002, art. 8 quater e quinquies, L.R. n. 23 del 2008, art. 11, L.R. n. 23 del 2003, art. 28, CE 213/08, artt. 1343,1344,1418 c.c., L. n. 241 del 1990, art. 12, per avere la Corte d’appello ritenuto non applicabile al contratto in oggetto il D.Lgs. n. 163 del 2006, creando una terza categoria, oltre a quelle del rapporto/concessione e del rapporto/contratto, vale a dire quella, inesistente, del sistema dell’accreditamento; g) con il settimo motivo, la violazione, ex art. 360 c.p.c., n. 3, art. 81 Cost., D.Lgs. n. 76 del 2000, artt. 3,10,14,16,18,19 e 34, in relazione alla conformità a Costituzione delle leggi regionali di settore.

2. La controricorrente ha eccepito l’inammissibilità del ricorso introduttivo per insussistenza/illegittimità del decreto di conferimento dell’incarico all’avvocato Naimo, stante l’omessa indicazione della data e del numero, rendendosi così impossibile una verifica circa l’effettività del conferimento.

L’eccezione è infondata, considerato anzitutto che il decreto in questione risulta depositato al momento dell’iscrizione a ruolo della causa. Invero, la mancata indicazione degli estremi del predetto decreto non incide sulla concreta possibilità d’identificarlo, avuto riguardo all’avvenuto deposito dello stesso all’atto dell’iscrizione a ruolo del ricorso e alla conseguente facoltà della controparte di prenderne visione.

Inoltre, questa Corte ha già chiarito che (Cass. 17393/2015) “ai fini della costituzione in giudizio della Regione nelle liti attive e passive, la L.R. Calabria n. 7 del 1996, art. 10, nel testo vigente “ratione temporis”, non esige il consenso del dirigente della struttura interessata alla controversia, ma soltanto la sua previa consultazione; quest’ultima, poi, non implica specifici requisiti di forma e rileva nei rapporti interni tra organi regionali, senza refluire sul piano, esterno al contesto organizzativo regionale, della regolare instaurazione del contraddittorio”.

La controricorrente ha eccepito altresì l’inammissibilità del ricorso per difetto di autosufficienza, ai sensi dell’art. 366 c.p.c., ma l’eccezione è contraddetta dal tenore del ricorso, nel quale i fatti di causa sono riferiti in modo completo e sufficiente allo scopo di fornire una chiara indicazione dell’andamento del processo di merito, delle posizioni assunte dalle parti e dell’oggetto dell’impugnazione.

3. Tanto premesso, esaminato con priorità il quinto motivo, in virtù del criterio della scelta della ragione più liquida idonea a definire il giudizio, in punto di eccepita carenza di legittimazione passiva della Regione, questione preliminare di merito, lo stesso è fondato.

Questa Corte con recente pronuncia (Cass. n. 18604/2020) ha affermato il seguente principio di diritto: “Al di fuori dei casi in cui sia la stessa legge a prevedere l’instaurazione di rapporti con i terzi, in virtù dell’inerenza dell’atto all’esercizio di funzioni proprie o all’intervento diretto nelle vicende di enti dipendenti, la Regione rimane normalmente estranea alla concreta gestione dei servizi socio-sanitari, essendo titolare di competenze riguardanti esclusivamente la sfera della programmazione, del coordinamento e della vigilanza sugli enti operanti nel settore; pertanto, in mancanza di un’espressa disposizione di legge che lo consenta, non sono ad essa riferibili in via diretta gli effetti degli atti posti in essere dai predetti enti nell’esercizio delle rispettive funzioni. Va confermato, quindi, che in base alla L.R. n. 23 del 2003, art. 7 (riferibile esclusivamente ai rapporti finanziari interni all’area dei servizi sociosanitari) e alla L.R. n. 24 del 2008, art. 13 (attributivo alle Asl della competenza in ordine alla stipulazione dei contratti con le strutture accreditate),i contratti di gestione socio sanitaria riferibili alle ASL non svolgono alcun effetto nella sfera giuridica e patrimoniale della Regione”.

Anche nel presente giudizio, la domanda trae origine da una convenzione stipulata tra l’attrice e l’Asp di Catanzaro ai sensi della L.R. 7 agosto 2002, n. 29, art. 3 e della L.R. 18 luglio 2008, n. 24, art. 13, con cui, a seguito dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8-quinquies, la regione Calabria provvide dapprima a disciplinare gli accordi per l’acquisizione di prestazioni di assistenza ospedaliera con i soggetti, pubblici e privati, provvisoriamente accreditati, e in seguito a dettare la disciplina definitiva in materia di autorizzazione, accreditamento, accordi contrattuali e controlli delle strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private; la stipulazione di tale convenzione, avvenuta senza la partecipazione della regione, è stata ritenuta idonea a giustificare l’imposizione a carico della stessa della quota-parte del corrispettivo delle prestazioni rese dalla struttura gestita dalla società attrice, in virtù di quanto disposto dalla L.R. n. 23 del 2003 e successive modificazioni.

In forza di detta disciplina, come integrata dalla L.R. n. 24 del 2008, art. 13, la Corte d’appello in particolare ha ritenuto che la regione, pur non avendo partecipato alla stipulazione della convenzione, fosse tenuta a rispondere per la quota del corrispettivo posta a carico del Fondo sociale, escludendo a tal fine la necessità della sottoscrizione del direttore generale del Dipartimento regionale delle politiche sociali, prescritta dalla citata Delib. n. 685 del 2002; difatti la L.R. n. 24 del 2008, art. 13, comma 2, demanda in via esclusiva alle aziende sanitarie la definizione degli accordi con le strutture pubbliche e private, sia pure sulla base dei piani annuali preventivi e della valutazione dei bisogni di prestazioni, nell’ambito dei livelli di spesa e dei livelli assistenziali stabiliti dalla programmazione regionale, cosicché alla stregua di tale disposizione il contratto, stipulato per iscritto dal soggetto deputato allo scopo, era da considerare idoneo a produrre effetti anche nella sfera della regione, quanto alla corresponsione della quota imputata al Fondo sociale regionale.

Come rilevato nel precedente citato del 2020, questa Corte, in altre analoghe fattispecie sempre riferite alla regione Calabria, ha già evidenziato come tale conclusione non trovi giustificazione alcuna, né nelle modalità di gestione del Fondo sociale regionale, disciplinate dalla L.R. n. 23 del 2003, né in quelle d’instaurazione dei rapporti con le strutture pubbliche e private abilitate alla prestazione dei servizi sociosanitari, disciplinate dalla medesima legge e da quelle relative al servizio sanitario regionale, essendo tale posizione stata contraddetta da un’unica decisione dissonante (Cass. n. 11258/2020).

Ora, dando continuità all’orientamento espresso nella n. 18604/2020 (conf. a Cass. 7745/2020, Cass. 2237/2016), la assolutamente prevalente giurisprudenza di questa Corte ha avuto modo di precisare che la disciplina che demanda alle Asl (o Asp) ogni potere d’intervento diretto in materia di assistenza socio-sanitaria, ivi compresa l’instaurazione di rapporti contrattuali con le strutture pubbliche e private chiamate a rendere le relative prestazioni in regime di accreditamento, riserva alla regione i soli compiti di programmazione, coordinamento e vigilanza, tra i quali è compresa anche la ripartizione tra le Asl delle risorse economiche necessarie per l’effettuazione dei predetti interventi, cosicché deve escludersi che l’esecuzione delle prestazioni rese dalla società attrice in favore degli assistiti abbia potuto far sorgere obbligazioni a carico della regione, essendo questa è rimasta estranea alla stipulazione della convenzione con l’Asp di Catanzaro e priva di ogni competenza al riguardo; come già in altre circostanze osservato, non rileva in contrario il richiamo della sentenza impugnata alla L.R. n. 23 del 2003, art. 7, che ha posto a carico del Fondo sociale regionale una quota del corrispettivo delle predette prestazioni, trattandosi di una disposizione “che, oltre ad essere stata superata dalla successiva evoluzione legislativa, non poteva comportare una responsabilità diretta a carico della Regione nei confronti delle strutture accreditate, essendo destinata ad assumere rilievo esclusivamente sul piano interno dei rapporti finanziari tra la Regione e l’Asl competente per territorio” (Cass. n. 11924/2017).

Invero, anche a voler ritenere che la regione non potesse, con un proprio atto amministrativo, stabilire le condizioni di validità degli accordi in questione, i cui requisiti soggettivi andavano individuati sulla base delle competenze previste dalla disciplina legislativa di settore, dovrebbe comunque escludersi la possibilità di desumere dalla stipulazione degli stessi l’avvenuta instaurazione di un rapporto diretto con la regione, e il conseguente obbligo di quest’ultima di provvedere, sia pure parzialmente, al pagamento delle rette.

Tale conclusione trova conferma in quanto la giurisprudenza ha avuto modo altresì di osservare a proposito dell’analoga fattispecie dei corrispettivi dovuti alle farmacie per le prestazioni rese in favore degli assistiti dal Servizio sanitario nazionale e alla successione delle Asl nei rapporti già facenti capo alle vecchie Usi; anche in quei casi era stato difatti ipotizzato un coinvolgimento diretto delle regioni nei relativi rapporti ma tale coinvolgimento è stato da questa Corte sempre escluso in virtù della considerazione, riferibile anche alla vicenda in esame, che, ai sensi dei principi informatori del Servizio sanitario nazionale, confluiti nella L. 23 dicembre 1978, n. 833, art. 48, le Usl costituivano strutture operative degli enti pubblici territoriali, fornite di autonomia amministrativa, patrimoniale e contabile, e quindi direttamente legittimate all’instaurazione di rapporti giuridici, anche processuali, con i terzi, cosicché da tali rapporti le regioni erano destinate a rimanere estranee, giacché la legge a esse (regioni) riservava esclusivamente il compito di regolare, programmare, coordinare e controllare l’attività delle Usl (cfr. Cass. n. 6873-96, Cass. n. 1968-96).

4. Gli altri motivi sono di conseguenza assorbiti.

5. Per tutto quanto sopra esposto, in accoglimento del quinto motivo del ricorso, assorbiti i restanti, va cassata la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d’appello di Catanzaro in diversa composizione. Il giudice del rinvio provvederà anche alla liquidazione delle spese del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il quinto motivo del ricorso, assorbiti i restanti, cassa la sentenza impugnata, con rinvio, anche in ordine alla liquidazione delle spese del presente giudizio di legittimità, alla Corte d’appello di Catanzaro, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 19 ottobre 2021.

Depositato in Cancelleria il 3 dicembre 2021

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