Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 36401 del 24/11/2021

Cassazione civile sez. VI, 24/11/2021, (ud. 01/07/2021, dep. 24/11/2021), n.36401

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SESTA CIVILE

SOTTOSEZIONE 2

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. ORILIA Lorenzo – Presidente –

Dott. ABETE Luigi – Consigliere –

Dott. CASADONTE Annamaria – Consigliere –

Dott. CRISCUOLO Mauro – Consigliere –

Dott. DONGIACOMO Giuseppe – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 24765-2020 proposto da:

C.T., rappresentata e difesa dall’Avvocato RAFFAELE

GIAMMARINO, per procura speciale in calce al ricorso;

– ricorrente –

contro

REGIONE MARCHE, rappresentata e difesa dall’Avvocato LUCILLA DI

IANNI, per procura speciale in calce al controricorso;

– controricorrente –

avverso la SENTENZA n. 787/2019 della CORTE D’APPELLO DI ANCONA,

depositata il 22/5/2019;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non

partecipata dell’1/7/2021 dal Consigliere GIUSEPPE DONGIACOMO.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

La Regione Marche, con l’ordinanza n. 21/CFR, ha ingiunto a C.T. il pagamento della somma di Euro 22.501,40, a titolo di sanzione amministrativa, quale titolare dell’azienda agricola ed autore materiale della violazione dalla L. n. 898 del 1986, artt. 2 e 3, per aver indebitamente percepito, mediante esposizione di dati e notizie false, contributi relativi all’annualità 2005-2006 a carico del Fondo Europeo di Garanzia e del Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale.

La C., con ricorso del 12/6/2009, ha proposto opposizione ai sensi della L. n. 689 del 1981, art. 22, chiedendo l’annullamento dell’ordinanza impugnata.

La Regione Marche si è costituita in giudizio contestando le eccezioni sollevate dalla controparte e ribadendo la sussistenza dei presupposti per l’adozione dell’ordinanza ingiunzione.

Il tribunale, con sentenza del 9/1/2013, ha accolto l’opposizione ed ha, quindi, revocato l’ordinanza ingiunzione, per difetto di legittimazione della Regione, sul rilievo che dagli atti non emergeva sulla base di quale provvedimento quest’ultima avesse acquisito il potere di emettere provvedimenti in una materia appartenente alla competenza del Ministero, né si evinceva quale fosse il titolo che potesse legittimare I’AGEA (Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura) a delegare alla Regione competenze proprie del Ministero.

La Regione Marche ha proposto appello, deducendo che la potestà di repressione delle frodi e, quindi, di emettere ordinanza ingiunzione in materia di contributi comunitari spetta al Ministero ma è stata delegata alle Regioni: in particolare, le misure relative al piano di sviluppo rurale sono state delegate, tramite convenzione, dall’AGEA alle Regioni le quali, in conformità con quanto disposto dal D.Lgs. n. 305 del 2002 e dal D.M. n. 25688 del 2002, provvedono anche all’irrogazione delle sanzioni amministrative, come espressamente previsto dalla convenzione tra AGEA e la Regione Marche, all’art. 1, comma 3, ed all’art. 3, comma 5, e ribadito dallo stesso Ministero delle politiche agricole e forestali con nota prot. 81350 del 24/3/2005. L’appellante ha chiesto, quindi, in riforma della sentenza impugnata, il rigetto dell’opposizione proposta.

La C. ha resistito al gravame, tra l’altro contestando i motivi addotti e riproponendo le eccezioni sollevate in primo grado.

La corte d’appello di Ancona, con la sentenza in epigrafe, ha accolto l’appello ed ha, per l’effetto, respinto l’opposizione proposta.

La corte, in particolare, per quanto ancora rileva, dopo aver premesso che: – il giudizio ha per oggetto i pagamenti previsti dal regolamento CE n. 1257 del 1999, relativi allo sviluppo rurale (PSR), finanziati dal FEAOG; – l’AGEA (Agenzia per le erogazioni in agricoltura), istituita con il D.Lgs. n. 165 del 1999, svolge le funzioni di organismo pagatore dello Stato italiano fino a che le Regioni non istituiscono appositi organismi con le funzioni di organismo pagatore; – il D.Lgs. n. 305 del 2002 ha stabilito che, fino all’individuazione dell’organo competente da parte delle singole Regioni e province autonome, le sanzioni di cui all’art. 1 sono irrogate dal Ministero delle politiche agricole e forestali per quanto riguarda gli interventi di mercato, secondo le modalità previste della L. n. 898 del 1986, artt. 3 e 4; ha ritenuto: – innanzitutto, che, come dedotto e dimostrato dalla Regione, l’art. 1 del manuale delle procedure e dei controlli AGEA 2000-2006, approvato il 9/7/2001 dal Comitato Nazionale di Sorveglianza sullo sviluppo rurale, prevede che alle Regioni sono delegate dall’organismo pagatore le funzioni di autorizzazione, compresi i controlli amministrativi ed i controlli in loco, relativi alle misure del piano regionale, compresi quelli relativi alla esposizione di dati o notizie false di cui alla L. n. 898 del 1986 ed alla L. n. 689 del 1981; – in secondo luogo, che, a mezzo della convenzione quadro del 29/9/2004, della successiva convenzione dell’11/9/2009 e dell’atto di intesa n. 14159 del 28/9/2009, alla Regione Marche è stato affidato “l’incarico per lo svolgimento delle delegate attività di autorizzazione al pagamento degli aiuti e dei premi comunitari, nonché di controllo amministrativo e materiale”; infine, che la Regione Marche, con la L.R. n. 21 del 2005, ha dato attuazione a quanto disposto dal D.Lgs. n. 305 del 2002 (a norma del quale, fino all’individuazione dell’organo competente da parte delle singole Regioni, le sanzioni previste dall’art. 1 vengono irrogate dal ministero delle politiche agricole e forestali secondo le modalità previste dalla L. n. 898 del 1986, artt. 3 e 4), predisponendo, con DGR del 16/9/2003 e con DGR del 3/11/2005, la successiva organizzazione amministrativa, vale a dire la Posizione di Funzioni Controlli relativi ai fondi comunitari con specifiche competenze in materia di controllo ed applicazione delle relative sanzioni amministrative.

La corte, quindi, ha concluso affermando che la Regione avesse la legittimazione all’irrogazione delle sanzioni amministrative nella materia oggetto della controversia.

La corte, poi, quanto al merito dell’opposizione, dopo aver evidenziato che l’opponente aveva disconosciuto le sottoscrizioni apposte sulle domande relative alle annualità 2005/2006, che la Regione nella successiva udienza aveva chiesto la verificazione giudiziale delle sottoscrizioni e che la stessa Regione, come appellante, aveva riproposto quanto dedotto in primo grado rispetto alle eccezioni sollevate dalla controparte (“disconoscimento della sottoscrizione di cui alla domanda e mancata verifica del verbale di accertamento, verificazione della scrittura privata”), ha ritenuto che, nel caso in esame, ai fini della verificazione della scrittura privata dovesse attribuirsi rilievo preminente al comportamento della parte la quale, in effetti, pur avendo dedotto di non aver mai sottoscritto la domanda, aveva comunque ricevuto e incassato il contributo pubblico senza provvedere alla sua restituzione, né spontaneamente né a seguito della notificazione dei provvedimenti dichiarativi della decadenza dal beneficio, ed ha ritenuto che la stessa aveva in tal modo palesato non solo la propria volontà di usufruire dei contributi erogati ma anche la riconducibilità alla stessa della richiesta avanzata a suo nome, con l’indicazione dei suoi dati anagrafici e la produzione di copia del documento di riconoscimento senza che sia stato neanche dedotto lo smarrimento dello stesso o l’appropriazione da parte dei terzi. Si tratta, ha osservato la corte, di un comportamento del tutto incompatibile con una sottoscrizione apocrifa della domanda che deve, pertanto, ritenersi autentica.

La corte, infine, ha rilevato che il verbale di accertamento recava in calce la relata di notifica con la quale si è dato atto di averne consegnato una copia nelle mani dell’opponente e che l’attività emergente dalla relata di notifica è coperta da fede privilegiata per cui, in mancanza di querela di falso, la notificazione del verbale risultava dimostrata.

C.T., con ricorso notificato il 30/10/2020, ha chiesto, per tre motivi, la cassazione della sentenza pronunciata dalla corte d’appello, dichiaratamente non notificata.

La Regione Marche ha resistito con controricorso.

Le parti hanno depositato memorie.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.1. Con il primo motivo, la ricorrente, lamentando la violazione e la falsa applicazione degli artt. 81,99,100,115,116 c.p.c., della L. n. 241 del 1990, art. 21 septies, comma 1, della L. n. 689 del 1981, artt. 22 e 23, del D.Lgs. n. 305 del 2002, del D.L. n. 137 del 1999, del regolamento CE n. 1257 del 1999, del PSR 2000/2006, della L. n. 165 del 1999, del D.G. Regione Marche n. 1341 del 2005, della L. n. 898 del 1996, artt. 2 e 3, e della L. n. 698 del 1986, artt. 2, 3 e 4, in relazione all’art. 360 c.p.c., nn. 3 e 4, ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui la corte d’appello ha ritenuto che la Regione Marche avesse la legittimazione ad irrogare la sanzione oggetto del presente giudizio, laddove, al contrario, nella materia in questione, l’irrogazione delle sanzioni amministrative previste dalla L. n. 898 del 1986, artt. 2 e 3, spetta, come stabilito dalla L. citata, art. 4, comma 1, lett. c), al ministro competente e non alle Regioni, a nulla rilevando il D.Lgs. n. 305 del 2002, art. 2, che fa esclusivo riferimento agli illeciti previsti dall’art. 1, vale a dire alle violazioni consistenti nel rifiuto o nella sottrazione alle prescritte verifiche della documentazione ivi indicata, e non anche alla diversa fattispecie dell’esposizione di dati e/o di notizie false.

1.2. Solo nel caso in cui siano stati istituiti organismi regionali pagatori e siano state ad essi trasferite le competenze in materia, ha aggiunto la ricorrente, il potere sanzionatorio deve essere esercitato dal presidente della regione. Ma nel caso della Regione Marche non è stato istituito l’organismo pagatore al quale le competenze in materia siano state trasferite, per cui la competenza permane in capo allo Stato, che le esercita attraverso l’AGEA (Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura), e, per ciò che riguarda le sanzioni, al Ministero delle politiche agricole e forestali.

1.3. L’AGEA, ha continuato la ricorrente, ha delegato la Regione Marche, come si evince dalle convenzioni in atti e dall’art. 1 del Manuale delle procedure e dei controlli AGEA, solo le attività di recupero dell’indebito e non le competenze sanzionatorie, che fanno capo al Ministero.

2.1. Il motivo è infondato. La competenza ad emettere ordinanza-ingiunzione per la violazione di cui alla L. n. 898 del 1986, artt. 2 e 3, (indebita percezione mediante l’esposizione di dati o notizie false di premi a carico del Fondo Europeo agricolo), appartiene, in linea di principio, al Ministero delle risorse agricole (in seguito sostituito, con il con D.Lgs. n. 143 del 1997, dal Ministero delle politiche agricole), succeduto, ai sensi della L. n. 491 del 1993, art. 2, comma 2, in tutti i rapporti attivi e passivi non attribuiti alle Regioni, facenti capo al soppresso Ministero dell’agricoltura e delle foreste, tra i quali l’accertamento e la repressione delle frodi in detta materia (Cass. n. 13888 del 2010, in motiv.; conf., Cass. n. 19591 del 2010; Cass. n. 1554 del 2008), e non alla Regione, anche laddove competano all’ente territoriale l’esame e l’accertamento dell’indebito percepito (Cass. n. 12264 del 2007; Cass. n. 13280 del 2006), trattandosi di materia di competenza statuale (Cass. n. 12846 del 2017, in motiv.).

2.2. Nel caso di specie, tuttavia, la corte d’appello, con statuizione rimasta del tutto incensurata, ha accertato, da un lato, che l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) che, a norma del D.Lgs. n. 165 del 1999, art. 3, agisce quale organismo pagatore dello Stato italiano per l’erogazione di aiuti, contributi e premi comunitari finanziati dal FEAOG non attribuita ad altri organismi pagatori nazionali riconosciuti, ed, a norma dell’art. 5, in mancanza o nelle more del riconoscimento dell’organismo pagatore da parte delle Regioni, può avvalersi, previa intesa con le stesse, dei relativi uffici per lo svolgimento delle funzioni relative alla gestione degli aiuti e degli interventi derivanti alla politica legislativa comune – ha delegato alle Regioni le funzioni di autorizzazione, compresi i controlli amministrativi ed i controlli in loco, relativi alle misure del piano regionale, tra cui quelli che riguardano l’esposizione di dati o notizie false di cui alla L. n. 898 del 1986 ed alla L. n. 689 del 1981, e, dall’altro lato, e più specificamente, che la stessa Agenzia ha affidato alla Regione Marche il compito di svolgere le attività di autorizzazione al pagamento degli aiuti e dei premi comunitari nonché di controllo amministrativo e materiale.

2.3. Gli illeciti contestati alla ricorrente – consistiti nella violazione della L. n. 898 del 1986, artt. 2 e 3, per aver indebitamente percepito, mediante esposizione di dati e notizie false, contributi relativi all’annualità 2005/2006 a carico del Fondo Europeo di Garanzia e del Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale – sono, quindi, riconducibili a funzioni amministrative delegate alla Regione Marche, la quale, pertanto, a prescindere dalla circostanza di aver costituito (oppure riconosciuto) un organismo pagatore ai fini previsti dal D.Lgs. n. 165 del 1999, artt. 3 e 5, aveva senz’altro la competenza, a norma della L. n. 898 cit., art. 4, comma 1, lett. c) (“l’ordinanza-ingiunzione è emessa dal Ministro competente o che esercita la vigilanza sull’amministrazione competente ovvero da un funzionario da lui delegato; nelle materie di competenza delle regioni e per le funzioni amministrative ad esse delegate l’ordinanza-ingiunzione è emessa dal presidente della giunta regionale o da un funzionario da lui delegatò), ad emettere, nelle forme all’uopo previste dalla L.R. n. 21 del 2005, il provvedimento di irrogazione della relativa sanzione amministrativa: come, in effetti, è accaduto nel caso di specie.

2.4. E così, del resto, si è pronunciata questa Corte la quale, in effetti, ha affermato il principio per cui l’emissione dell’ordinanza ingiunzione, ai sensi della L. n. 898 del 1986, artt. 2 e 3, per indebita percezione di premi a carico del Fondo agricolo Europeo mediante esposizione di dati e notizie false compete al Ministero delle risorse agricole (poi sostituito da quello delle politiche agricole), trattandosi di materia attribuita allo Stato e non alle Regioni, anche qualora spettino a queste ultime l’esame e l’accertamento dell’indebito conseguito, salvo il caso in cui gli illeciti contestati siano riconducibili a funzioni amministrative delegate alle stesse Regioni citata L. n. 898 del 1986, ex art. 4, comma 1, lett. c) (Cass. n. 4841 del 2019, che ha confermato la sentenza di merito che aveva ritenuto la competenza della Regione Marche a comminare la sanzione in questione, avendo l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura, cd. AGEA, organismo pagatore dello Stato di aiuti, contributi e premi comunitari finanziati dal Fondo Europeo agricolo di orientamento e garanzia, cd. FEAOG, delegato alla medesima Regione i compiti di autorizzazione del pagamento dei premi e di controllo amministrativo e materiale).

3. 1. Con il secondo motivo, la ricorrente, lamentando la violazione e la falsa applicazione degli artt. 115,116,214 e 217 c.p.c. e degli artt. 2697 e 2702 c.c. e la nullità della sentenza, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3 e 4, ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui la corte d’appello, nonostante l’istanza di verificazione proposta, ha ritenuto autentiche le firme apposte sulla domanda sulla base del comportamento complessivamente assunto dalla parte senza, tuttavia, considerare che, a seguito del disconoscimento operato dalla opponente, il giudice non poteva utilizzare, al fine di formare il proprio convincimento, la scrittura fino a che non si fosse concluso il procedimento di verificazione che aveva l’obbligo di disporre procedendo ad una consulenza tecnica grafologica.

3.2. La corte d’appello, inoltre, ha fondato il proprio convincimento sulla base di presupposti inesistenti e/o errati, non essendo mai stato dedotto né provato che la R. avesse ricevuto ed incassato il contributo.

3.3. Con il terzo motivo, la ricorrente, lamentando la violazione e la falsa applicazione degli artt. 115 e 116 c.p.c., dell’art. 2697 c.c. e della L. n. 689 del 1981, artt. 22 e 23, e del D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3 e 4, ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui la corte d’appello ha rigettato l’opposizione proposta avvero l’ordinanza impugnata senza, tuttavia, considerare che la Regione, pur avendone l’onere, non aveva provato in giudizio i fatti costitutivi posti a fondamento dell’ingiunzione.

4.1. Il secondo ed il terzo motivo, da trattare congiuntamente, sono infondati.

4.2. La Corte, intanto, rileva che: – il giudice d’appello, ove la verificazione della scrittura privata non sia stata svolta in primo grado perché ritenuta irrilevante, ha il potere e il dovere di pronunciarsi, se, al contrario del primo giudice, la ritenga rilevante ai fini della decisione, sull’istanza di verificazione della autenticità della sottoscrizione riproposta, con l’appello, da chi intenda avvalersi della scrittura disconosciuta dalla parte cui la stessa o la sua sottoscrizione sia stata attribuita (cfr. Cass. n. 5422 del 2009); – nel procedimento di verificazione della scrittura privata, il giudice di merito, ancorché abbia disposto una consulenza grafica, ha il potere-dovere di formare il proprio convincimento sulla base di ogni elemento istruttorio obiettivamente conferente, comprese le risultanze della prova testimoniale e, com’e’ avvenuto nel caso in esame, la valutazione del complessivo comportamento tenuto dalla parte cui la sottoscrizione sia attribuita, senza essere vincolato ad alcuna graduatoria fra le varie fonti di accertamento della verità (Cass. n. 15886 del 2015, la quale ha aggiunto che la consulenza tecnica sull’autografia di una scrittura privata disconosciuta, da un lato, non costituisce un mezzo imprescindibile per la verifica dell’autenticità della sottoscrizione, come si desume dalla formulazione dell’art. 217 c.p.c., mentre, dall’altro, non è suscettibile di conclusioni obiettivamente certe, tenuto conto del carattere irripetibile della forma della scrittura umana).

5. Quanto al resto, la ricorrente, pur deducendo vizi di violazione di norme di legge sostanziale o processuale, ha lamentato, in sostanza, l’erronea ricognizione dei fatti che, alla luce delle prove raccolte, hanno operato i giudici di merito, lì dove, in particolare, questi, a seguito di un apprezzamento in fatto non censurato (nell’unico modo possibile, e cioè, a norma dell’art. 360 c.p.c., n. 5) per l’omesso esame di fatti decisivi risultanti dagli atti del giudizio, hanno accertato che l’opponente aveva ricevuto e incassato il contributo pubblico senza provvedere alla sua restituzione, né spontaneamente né a seguito della notificazione dei provvedimenti dichiarativi della decadenza dal beneficio ed hanno, quindi, ritenuto che la stessa avesse in tal modo dimostrato non solo la riconducibilità alla stessa della richiesta (recante l’esposizione di dati e notizie false), dando luogo ad un comportamento del tutto incompatibile con una sottoscrizione apocrifa della domanda che doveva, pertanto, ritenersi autentica, ma anche la propria volontà di usufruire dei contributi (indebitamente) erogati.

6. Il ricorso dev’essere, quindi, respinto.

7. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

8. La Corte dà atto, ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, nel testo introdotto dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

PQM

La Corte così provvede: rigetta il ricorso; condanna la ricorrente a rimborsare alla controricorrente le spese di lite, che liquida in Euro 2.200,00, di cui Euro 200,00 per esborsi, oltre accessori di legge e spese generali nella misura del 15%; dà atto, ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, nel testo introdotto dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sesta Sezione Civile – 2, il 1 luglio 2021.

Depositato in Cancelleria il 24 novembre 2021

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