Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 36376 del 24/11/2021

Cassazione civile sez. un., 24/11/2021, (ud. 12/10/2021, dep. 24/11/2021), n.36376

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. AMENDOLA Adelaide – Primo Presidente f.f. –

Dott. MANNA Antonio – Presidente di Sez. –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. COSENTINO Antonello – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

Dott. TERRUSI Francesco – Consigliere –

Dott. CIRILLO Francesco Maria – rel. Consigliere –

Dott. NAZZICONE Loredana – Consigliere –

Dott. CONTI Roberto Giovanni – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso R.g. n. 23583/2020 proposto da:

CENTRO ANALISI LEONDEFF S.R.L., in persona del legale rappresentante

pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Fabrizio LOFOCO;

– ricorrente –

contro

Azienda Sanitaria Locale di Bari – ASL BA, in persona del Direttore

Generale pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, Via B.

Tortolini 30 presso lo Studio Placidi, rappresentata e difesa

dall’avvocato Libera VALLA, che la rappresenta e difende;

– controricorrente –

e contro

REGIONE PUGLIA, in persona del Presidente della Giunta Regionale e

legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in

Roma, Via Nizza 53, presso lo studio dell’avvocato Fabio CAIAFFA,

rappresentata e difesa dall’avvocato Isabella FORNELLI;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 8350/2019 del CONSIGLIO DI STATO, depositata

il 06/12/2019.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

12/10/2021 dal Consigliere FRANCESCO MARIA CIRILLO.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Con ricorso proposto davanti al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede di Bari, la s.r.l. Centro analisi Leondeff, sulla premessa di essere una struttura sanitaria convenzionata con la Regione Puglia sin dal 1980, chiese l’integrale pagamento delle prestazioni sanitarie erogate dal 1998 al 2010, senza alcuna decurtazione; il riconoscimento della nullità dei contratti susseguitisi nel tempo in violazione della normativa di riferimento, con particolare riguardo alla declaratoria di illegittimità dell’inerzia della Regione Puglia in relazione ad alcuni pareri espressi dall’Autorità garante per la concorrenza e il mercato e dalla Procura regionale della Corte dei conti; nonché il risarcimento dei relativi danni.

A sostegno della domanda espose, tra l’altro, di aver operato da sempre in regime di convenzione con la Regione, la quale aveva riconosciuto, fino all’anno 1998, il diritto all’integrale rimborso delle prestazioni sanitarie erogate. A decorrere da quel momento, però, a causa della Delib. n. 1800 del 1998 della Giunta regionale pugliese, finalizzata al migliore controllo della spesa sanitaria in favore delle case di cura convenzionate, era stato fissato un tetto di spesa che non poteva essere superato. Quel tetto, inoltre, non era stato più modificato negli anni successivi, con la conseguenza che il Centro analisi ricorrente aveva subito una permanente decurtazione delle prestazioni rimborsabili; oltre a ciò, la Giunta regionale aveva agito con criteri asseritamente arbitrari, conferendo illegittimi privilegi ad alcuni centri rispetto ad altri, senza tener conto di un parere in tal senso espresso dall’AGCOM.

Il TAR rigettò il ricorso.

2. Avverso tale pronuncia ha proposto appello il Centro analisi Leondeff e il Consiglio di Stato, con sentenza del 6 dicembre 2019, ha rigettato l’appello, condannando l’appellante alla rifusione delle spese in favore della Regione Puglia.

Ha osservato il Giudice amministrativo, innanzitutto, che la domanda proposta dall’appellante pativa già dal primo grado una sorta di confusione di fondo, poiché mescolava profili pubblicistici con profili civilistici; da un lato, infatti, il ricorso lamentava il mancato integrale rimborso delle prestazioni erogate nel periodo considerato, dall’altro il criterio stesso di fissazione del budget per le singole strutture accreditate. Il ricorso, comunque, era da ritenere infondato sotto entrambi i profili, posto che il Centro analisi Leondeff non aveva impugnato il provvedimento di fissazione del tetto annuale di spesa dal quale derivava il pregiudizio economico – emesso sulla base della normativa in materia di tetti di spesa. Quanto alla pretesa nullità dei provvedimenti di ripartizione delle risorse, il ricorso non aveva in alcun modo delineato le ragioni per le quali tale nullità sarebbe stata esistente.

Ciò premesso, il Consiglio di Stato ha aggiunto che era infondato anche il motivo col quale la società appellante aveva lamentato il mancato rispetto delle indicazioni contenute nei pareri resi dall’Autorità garante per la concorrenza e il mercato e dalla Procura regionale della Corte dei conti. Gli interventi dell’Autorità e del Giudice contabile, infatti, avevano avuto luogo in rapporto a giudizi il cui oggetto non era “completamente sovrapponibile” a quello del giudizio odierno, trattandosi comunque di “diverse sedi di tutela alle quali gli interessati si sono rivolti, i cui rimedi hanno natura e presupposti diversi” rispetto a quelli del giudizio amministrativo. D’altra parte, la condotta “asseritamente anticoncorrenziale dell’amministrazione” era stata tenuta sulla base di un “valido ed efficace titolo giuridico (il provvedimento, non impugnato, di cui si lamentano gli effetti lesivi)”; per cui, in definitiva, “nessun obbligo di provvedere gravava sulla Regione Puglia” a seguito degli invocati atti dell’AGCOM e della Corte dei conti.

Quanto, infine, all’ultimo motivo di appello, avente ad oggetto il computo del danno risarcibile, il giudice amministrativo ha osservato che in mancanza di un illecito appariva inutile soffermarsi sulla liquidazione di un ipotetico danno.

3. Contro la sentenza del Consiglio di Stato propone ricorso la s.r.l. Centro analisi Leondeff con atto affidato a due motivi.

Resistono la Regione Puglia e l’Azienda sanitaria locale di Bari con due separati controricorsi.

La società ricorrente e la Regione Puglia hanno depositato memorie.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1), violazione dell’art. 103 Cost., e art. 111 Cost., commi 1 e 8, e dell’art. 362 c.p.c., per eccesso di potere giurisdizionale conseguente al superamento dei limiti esterni della giurisdizione.

Il motivo premette una ricostruzione della complessa vicenda e rileva che la distorsione del mercato lamentata nel ricorso giurisdizionale al TAR era stata corretta solo con la L.R. Puglia 9 agosto 2006, n. 26, il cui art. 18 aveva eliminato il riferimento al volume di affari raggiunto nel 1998 al fine di ripartire le somme disponibili tra le varie strutture accreditate. Nonostante ciò, i criteri di riparto erano rimasti i medesimi anche in seguito.

Ciò premesso, sostiene il Centro Leondeff che il Consiglio di Stato non si sarebbe limitato a pronunciare sull’inerzia dell’azione amministrativa, ma avrebbe sconfinato i limiti della sua giurisdizione, emettendo una pronuncia che contiene “una valutazione di opportunità politica e convenienza commerciale che non gli spettava”. Dopo aver richiamato il contenuto della domanda giudiziale proposta, la parte ricorrente rileva che l’AGCOM, nell’adunanza del 24 aprile 2008, aveva dichiarato che il sistema di ripartizione dei fondi sanitari utilizzati dalla Regione Puglia aveva cristallizzato la situazione esistente nel 1998, creando in tal modo distorsioni nel mercato delle forniture. Il Consiglio di Stato, rigettando l’appello, avrebbe effettuato un indebito sconfinamento nella sfera del merito, esprimendo la volontà di sostituirsi all’Amministrazione, posto che in motivazione si afferma, tra l’altro, che la concorrenza leale tra gli operatori del settore è solo una delle esigenze da tutelare. L’applicazione della L. 10 ottobre 1990, n. 287, art. 3 avrebbe consentito, secondo la ricorrente, di verificare l’illegittimità dell’azione amministrativa e la conseguente fondatezza della domanda avanzata. In definitiva, dunque, il Consiglio di Stato avrebbe effettuato una plateale invasione della sfera della discrezionalità amministrativa. La società ricorrente specifica di non aver mai contestato la legittimità dei tetti di spesa, ma di aver contestato il criterio seguito dalla Regione Puglia nel fissare il riparto delle somme disponibili tra i vari centri sanitari.

2. Con il secondo motivo di ricorso si lamenta violazione delle stesse norme di cui al primo, prospettando eccesso di potere giurisdizionale consistente nel fatto che il Giudice amministrativo non avrebbe, in sostanza, svolto il proprio compito di giudicante.

Secondo la parte ricorrente, infatti, il ricorso mira “non a rieditare un giudizio che è stato sfavorevole al ricorrente, bensì a renderlo possibile, dovendo il giudice accertare l’illegittimità degli atti compiuti dalla Regione Puglia. La sentenza impugnata sarebbe perciò viziata sia perché “si è limitata a prendere atto delle statuizioni di primo grado, senza alcun reale apporto critico” sia perché sarebbe venuta meno all’obbligo processuale di “rendere una motivazione non apparente e soprattutto non meramente appiattita su quanto statuito in primo grado”.

3. Rileva la Corte che entrambi i motivi di ricorso sono inammissibili, per le ragioni che seguono.

3.1. Come queste Sezioni Unite hanno in più occasioni affermato, l’eccesso di potere giurisdizionale consistente nello sconfinamento nella sfera del merito si ha quando il giudice amministrativo compia una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e della convenienza dell’atto, oppure quando la sentenza dimostri la volontà del giudice di sostituire la propria valutazione a quella dell’Amministrazione procedente (così, tra le altre, le ordinanze 24 maggio 2019, n. 14264, e 4 febbraio 2021, n. 2604).

In relazione, poi, all’invasione della sfera della discrezionalità amministrativa, è stato anche più volte affermato che, poiché la pronuncia di rigetto del giudice amministrativo si esaurisce nella conferma del provvedimento impugnato e non si sostituisce all’atto amministrativo (conservando l’autorità che lo ha emesso tutti i poteri che avrebbe avuto se l’atto non fosse stato impugnato, eccetto la possibilità di ravvisarvi i vizi di legittimità ritenuti insussistenti dal giudice), non è ipotizzabile in tale tipo di pronuncia uno sconfinamento nella sfera del merito e quindi della discrezionalità e opportunità dell’azione amministrativa (v. la sentenza 9 novembre 2001, n. 13927, ribadita, tra le altre, dalle ordinanze 17 dicembre 2018, n. 32619, 13 marzo 2019, n. 7207, e 7 maggio 2021, n. 12152).

3.2. Tanto premesso, le Sezioni Unite rilevano che le censure contenute nei due motivi del ricorso in esame sono entrambe inammissibili perché dimostrano di non cogliere la ratio decidendi della sentenza impugnata.

Ed invero il Consiglio di Stato ha affermato, tra l’altro, che il pregiudizio lamentato dall’odierna parte ricorrente – e il correlativo vantaggio per le strutture sanitarie concorrenti – derivava “dagli effetti di un provvedimento di fissazione del tetto di spesa annuale, che non risulta impugnato”; e successivamente tale concetto è stato ribadito là dove la sentenza in esame ha aggiunto che “l’attività amministrativa che si assume essere veicolo di lesione è assistita da un titolo giuridico valido ed efficace (il non impugnato provvedimento di fissazione del budget), sicché essa non potrebbe qualificarsi come non iure”.

Il fatto che la società ricorrente insista in questa sede nell’affermazione secondo cui essa non intendeva contestare la sussistenza dei tetti di spesa, quanto piuttosto i criteri di riparto del budget e la scelta della Regione Puglia di ancorare tali criteri al tetto di spesa raggiunto nel 1998 non altera i termini del problema e non consente al ricorso di superare la soglia dell’inammissibilità.

Rimane fermo, infatti, che contro quei provvedimenti il Centro Leondeff non risulta essersi in alcun modo attivato in sede giurisdizionale, come avrebbe certamente potuto. La convinzione, ribadita in più punti del ricorso, secondo la quale la scelta della Regione sarebbe stata guidata da “favoritismi” e da “oscure ragioni politiche” rimane del tutto ininfluente, posto che le argomentazioni non scalfiscono la solidità dell’affermazione fondamentale sulla quale la sentenza si regge; argomentazione che, appunto, non viene sostanzialmente contestata.

Ed è appena il caso di rilevare che i termini del problema non mutano per il richiamo che la società ricorrente fa ai pareri espressi dall’Autorità garante per la concorrenza e il mercato e dalla Procura regionale della Corte dei conti, perché i rilievi in essi compiuti e riportati nel ricorso non possono comunque superare il dato della mancata impugnazione degli atti dai quali il lamentato pregiudizio sarebbe derivato.

4. Il ricorso, pertanto, è dichiarato inammissibile.

A tale esito segue la condanna della società ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate ai sensi del D.M. 10 marzo 2014, n. 55.

Sussistono inoltre le condizioni di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, per il versamento, da parte della società ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello versato per il ricorso, se dovuto.

PQM

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna la società ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate quanto alla Regione Puglia in complessivi Euro 4.500, e quanto alla ASL di Bari in complessivi Euro 3.500, di cui Euro 200 per spese, oltre spese generali ed accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, dà atto della sussistenza delle condizioni per il versamento, da parte della società ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello versato per il ricorso, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 12 ottobre 2021.

Depositato in Cancelleria il 24 novembre 2021

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