Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 36242 del 23/11/2021

Cassazione civile sez. II, 23/11/2021, (ud. 30/06/2021, dep. 23/11/2021), n.36242

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MANNA Felice – Presidente –

Dott. BELLINI Ubaldo – rel. Consigliere –

Dott. ABETE Luigi – Consigliere –

Dott. FORTUNATO Giuseppe – Consigliere –

Dott. DONGIACOMO Giuseppe – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 22086-2016 proposto da:

MINISTERO dell’INTERNO, in persona del Ministro in carica, e dalla

PREFETTURA – Ufficio Territoriale del Governo di Firenze in persona

del Prefetto, entrambi rappresentati e difesi ex lege

dall’AVVOCATURA GENERALE dello STATO, presso i cui uffici sono

domiciliati in ROMA, VIA dei PORTOGHESI 12;

– ricorrenti –

contro

J.I., rappresentato e difeso dall’Avvocato GIAMPIETRO BEGHIN del

Foro di Padova, che dichiara di voler ricevere notifiche,

comunicazioni e avvisi all’indirizzo di PEC

giampietro.beghin.ordineavvocatipadova.it oppure al numero di FAX

(OMISSIS);

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1073/2016 del TRIBUNALE di FIRENZE, pubblicata

il 17/03/2016;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

30/06/2019 dal Consigliere Dott. BELLINI UBALDO.

 

Fatto

FATTO E DIRITTO

Con sentenza n. 40/2013 del 26.2.2013, il Giudice di Pace di Pontassieve rigettava l’opposizione proposta da J.I. contro 6 verbali di accertamento elevati in data 11.12.2012 dalla Polizia Stradale di Firenze, con i quali gli erano state contestate 17 infrazioni alla L. n. 727 del 1978, art. 19; ciò in particolare perché, a un controllo sul mezzo pesante da lui condotto (quale dipendente della Autotrasporti F.lli Franchin), non aveva esibito i fogli di registrazione del cronotachigrafo relativo a 17 giorni di circolazione tra il 14 novembre e il 5 dicembre 2012, non avendoli al seguito. Avverso la sentenza proponeva appello J.I. lamentandone l’erroneità nella parte in cui non aveva ritenuto sussistente un’unica, bensì plurime infrazioni distinte, autonomamente sanzionabili: affermava che, a norma dell’art. 15/7 Regolamento 1985/3821/CEE, l’obbligo di conservare ed esibire i dischi del cronotachigrafo era riferito a un arco temporale di 28 giorni, all’interno del quale l’omissione avrebbe costituito una sola violazione.

Si costituiva in giudizio la PREFETTURA DI FIRENZE, invocando il principio enunciato dalla Suprema Corte secondo cui l’omessa conservazione sistematica dei fogli di registrazione (c.d. dischi cronotachigrafi) è sanzionata dalla L. n. 727 del 1978, art. 19, in relazione a ciascun giorno lavorativo, avendo il foglio di registrazione una propria individualità ed autonomia, come emerge dall’art. 15 comma 2 del regolamento CEE n. 3821 del 1985, che fa riferimento alla utilizzazione da parte dei conducenti dei fogli di registrazione “per ciascun giorno in cui guidano” (Cass. n. 17073/2007); dal che derivava la configurazione di tante violazioni quanti erano i fogli non conservati.

Con sentenza n. 1073/2016, depositata in data 17.3.2016, il Tribunale di Firenze, in accoglimento dell’appello proposto da J.I. e in riforma della sentenza n. 40/2013 del Giudice di Pace di Pontassieve, annullava i verbali di accertamento nn. (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS); confermava il verbale di accertamento n. (OMISSIS), rideterminando la sanzione nella somma di Euro 48,00; condannava la Prefettura di Firenze al pagamento delle spese di lite dei due gradi di giudizio. In particolare, il Tribunale di Firenze riteneva che il principio richiamato dalla convenuta fosse stato affermato con riguardo all’obbligo di conservazione dei dischi gravante sull’impresa di trasporto, e non con riguardo alla loro esibizione da parte del conducente, per il quale la condotta imposta dal Regolamento comunitario, la cui inosservanza è sanzionata dalla L. n. 727 del 1978, art. 19, consisteva nell’essere in grado di presentare, su richiesta degli addetti ai controlli, i fogli di registrazione relativi alla giornata in corso e ai 28 giorni precedenti. La norma in esame non incideva sull’individualità dei dischi del cronotachigrafo, ciascuno riferito a uno specifico giorno, né sulla loro funzione il cui rispetto era verificabile anche presso il datore di lavoro, se i fogli erano da quest’ultimo correttamente conservati, ma imponeva un’unica condotta che consisteva in un solo atto di esibizione dei fogli relativi a un certo numero di giornate di lavoro; ma, se unica era la condotta, la violazione della norma dava luogo a un’unica infrazione, sanzionabile una sola volta.

Avverso detta sentenza propongono ricorso per cassazione il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Firenze sulla base del seguente motivo. Resiste J.I. con controricorso, illustrato da memoria.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Con l’unico motivo, i ricorrenti lamentano la “Violazione e falsa applicazione dell’art. 14, comma 2, art. 15, comma 7, lett. a) e b) Reg. CE 3821/85, come modificati dall’art. 23 Reg. 561/06, nonché della L. n. 727 del 1978, artt. 15 e 19 (art. 360 c.p.c., n. 3)”, osservando che, in base all’art. 14 Reg. CE 3821/85, come sostituito dal Reg. CE n. 2135/98, i fogli di registrazione dell’impresa sono da questa esibiti a richiesta degli agenti incaricati del controllo; e che il successivo art. 15, comma 7 Reg. CE 3821/85, prevede che il conducente debba essere in grado di presentare, su richiesta degli addetti ai controlli, i fogli di registrazione della settimana in corso e dei 15 giorni precedenti e, dopo il 1 gennaio 2008, della giornata in corso e dei 28 giorni precedenti. Si evidenzia che le due norme riguardano due diverse condotte, la prima ascrivibile all’impresa proprietaria dell’autoveicolo, che darebbe origine a un’unica violazione in capo all’imprenditore; la seconda al conducente, che invece darebbe origine a una pluralità di violazioni. Diversi sarebbero i beni giuridici protetti, ravvisabili, con riferimento all’art. 14, comma 2, nella regolare tenuta della documentazione amministrativa dell’impresa; con riferimento all’art. 15, comma 7, nella tutela della sicurezza della circolazione stradale, cui sono finalizzati i controlli su strada da parte degli organi di Polizia stradale, a carico dei conducenti, al fine di evitare il pericolo all’incolumità collettiva derivante dalla guida in condizioni di stanchezza e senza osservare i riposi prescritti dalla legge. Pertanto, per ogni foglio non esibito, si configura una distinta condotta illecita in quanto potenzialmente atta a ledere l’incolumità pubblica. Infatti, se è richiesta l’esibizione di più fogli, l’ordine materialmente è unitario, ma giuridicamente plurimo, in quanto la norma prevede l’obbligo di esibizione di un foglio per ogni giorno di circolazione, cosicché gli ordini sono tanti quanti sono i fogli di cui si chiede l’esibizione. Del resto, lo stesso art. 14, comma 1 citato, sottolinea il carattere individuale dei fogli e l’art. 15, comma 2 dispone che i conducenti utilizzano i fogli di registrazione per ciascun giorno in cui guidano; cosicché la tesi sostenuta dal Giudicante confliggerebbe con il diritto comunitario, nella parte in cui pretende, a fronte di una mancata esibizione, relativa a più giorni, di liquidare, in via forfettaria, una sola sanzione, a fronte di una messa in pericolo del bene tutelato assai ampia e plurima; venendo così a mancare una sanzione effettiva e adeguata, proporzionale e dissuasiva, imposta dal diritto comunitario, in quanto a fronte di condotte reiterate, di particolare gravità, viene irrogata una sanzione pecuniaria sostanzialmente irrisoria.

1.1. – Viceversa il controricorrente (che peraltro preliminarmente ma infondatamente eccepisce che la costituzione in giudizio non valga a sanare l’asserita inesistenza della notifica: ex plurimis Cass. 7703 del 2018) evidenzia che il dato letterale di cui all’art. 15, comma 7 Reg. CEE n. 3821/1985, è chiaro: al momento del controllo il conducente deve essere in grado di esibire i fogli di registrazione relativi alla giornata in corso e ai 28 giorni precedenti. Tale documentazione va intesa nel suo complesso, come conferma l’utilizzo della congiunzione “e” da parte del legislatore; unica essendo la prescrizione di condotta e la sanzione.

2. – Il motivo va rigettato.

2.1. – Con ordinanza interlocutoria n. 29469 del 2019, questa Corte ha rimesso alla Corte di Giustizia la questione interpretativa, “se l’art. 15, comma 7 cit. possa essere interpretato, per la specifica ipotesi del conducente dell’automezzo, quale norma che prescriva una unica complessiva condotta con conseguente commissione di una unica infrazione ed irrogazione di una sola sanzione ovvero può dar luogo, con l’applicazione del cumulo materiale, a tante violazioni e sanzioni per quanti sono i giorni in relazione ai quali non sono stati esibiti i fogli di registrazione del cronotachigrafo nell’ambito del previsto lasso temporale (“giornata in corso ed i 28 giorni precedenti”)”.

2.2. – La Corte di Giustizia ha offerto risposta a tale sollecitazione della Corte di cassazione con la sentenza n. 45 del 2021, nelle cause riunite nn. C-870/19 e C-871-19, affermando che l’art. 15, paragrafo 7, del regolamento (CEE) n. 3821/85 del Consiglio, del 20/12/1985, relativo all’apparecchio di controllo nel settore dei trasporti su strada, come modificato dal regolamento (CE) n. 561/2006 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, e l’art. 19 del regolamento n. 561/2006 devono essere interpretati nel senso che, in caso di mancata presentazione, da parte del conducente di un veicolo adibito al trasporto su strada, sottoposto a un controllo, dei fogli di registrazione dell’apparecchio di controllo relativi a vari giorni di attività nel corso del periodo comprendente la giornata del controllo e i ventotto giorni precedenti, le autorità competenti dello Stato membro del luogo di controllo sono tenute a constatare un’infrazione unica in capo a tale conducente e a infliggergli per la stessa un’unica sanzione.

2.3. – La Corte di Lussemburgo, dopo avere richiamato le normative comunitarie succedutesi nel tempo, ha evidenziato come il diritto nazionale, in forza della L. n. 727 del 1978, art. 19, costituente attuazione del regolamento n. 1463/70 e successive modificazioni e integrazioni, relativo alla istituzione di uno speciale apparecchio di misura destinato al controllo degli impieghi temporali nel settore dei trasporti su strada, avesse previsto che chiunque contravvenga alle disposizioni del regolamento n. 1463/70, e successive modificazioni e integrazioni, nonché alle disposizioni di tale legge e dei relativi regolamenti d’attuazione per le quali non sia prevista una specifica sanzione, è soggetto a una sanzione amministrativa. Nel ricordare i termini in cui la questione sollevata è destinata ad incidere sulla determinazione delle sanzioni suscettibili di essere applicate (in quanto, se la disposizione invocabile dovesse essere interpretata nel senso che essa impone al conducente un unico obbligo, consistente nell’essere in grado, in caso di controllo, di produrre tutti i fogli di registrazione relativi all’intero periodo rilevante, la violazione di questa stessa disposizione configurerebbe un’infrazione unica, la quale potrebbe dar luogo soltanto all’irrogazione di un’unica sanzione, mentre al contrario, se l’art. 15, paragrafo 7, del regolamento n. 3821/85 dovesse essere interpretato nel senso che esso prevede molteplici obblighi, le violazioni di questi potrebbero dar luogo a tante infrazioni quanti sono i giorni, o i gruppi di giorni, compresi nel periodo costituito dalla giornata del controllo e dai 28 giorni precedenti, in relazione ai quali non sono stati presentati i fogli di registrazione), la Corte di Giustizia ha optato per l’interpretazione favorevole all’applicazione di una sanzione unica.

2.4. – A tal fine la Corte di Giustizia ha osservato che i regolamenti nn. 3821/85 e 561/2006 mirano, da un lato, al miglioramento delle condizioni di lavoro dei conducenti cui si applicano tali regolamenti nonché della sicurezza stradale in generale e, dall’altro, alla definizione di criteri uniformi relativi ai periodi di guida e di riposo dei conducenti nonché al loro controllo (v., in tal senso, sentenza del 9 febbraio 2012, Urbàn, C-210/10, EU:C:2012:64, punto 25), e prevedono un insieme di misure, segnatamente criteri uniformi relativi ai periodi di guida e di riposo dei conducenti nonché il loro controllo, la cui osservanza deve essere garantita dagli Stati membri mediante l’applicazione di un regime sanzionatorio per qualsivoglia violazione dei medesimi, e ciò ai sensi dell’undicesimo considerando del regolamento n. 3821/85, per cui gli obiettivi del controllo dei tempi di lavoro e riposo esigono che i datori di lavoro e i conducenti siano tenuti a vigilare sul buon funzionamento dell’apparecchio eseguendo accuratamente le operazioni richieste dalla regolamentazione. Nel caso in cui il veicolo adibito al trasporto su strada sia dotato di un apparecchio di controllo analogico, tali dati sono registrati su un foglio di registrazione inserito nell’apparecchio. Qualora il veicolo sia dotato di un apparecchio di controllo digitale, detti dati sono memorizzati sulla carta del conducente, e l’art. 15, paragrafo 2, di detto regolamento dispone che i conducenti utilizzano i fogli di registrazione o la carta del conducente per ciascun giorno in cui guidano, dal momento in cui prendono in consegna il veicolo, e che il foglio di registrazione o la carta del conducente sono ritirati solo alla fine del periodo di lavoro giornaliero, a meno che il loro ritiro sia autorizzato diversamente. Relativamente a tale obbligo l’art. 15, paragrafo 7, lettera a), del regolamento n. 3821/85 prevede che, su richiesta delle autorità di controllo, il conducente di un veicolo munito di un apparecchio di controllo analogico sia tenuto, in particolare, a presentare, dopo il 1gennaio 2008, i fogli di registrazione della giornata in corso e dei 28 giorni precedenti, ma in realtà, secondo i giudici di Lussemburgo, tale disposizione stabilisce un obbligo unico applicabile a questo intero periodo e non già obblighi distinti per ciascuna delle giornate in questione o per ciascuno dei fogli di registrazione corrispondenti.

2.5. – Deve, quindi, ritenersi che la corretta interpretazione delle norme comunitarie deponga per la conclusione secondo cui la violazione dell’obbligo prescritto dall’art. 15, paragrafo 7, lettera a), del regolamento n. 3821/85 costituisce un’infrazione unica e istantanea, consistente nell’impossibilità, per il conducente interessato, di presentare, al momento del controllo, tutti o parte di questi ventinove fogli di registrazione e che tale infrazione non può che dar luogo a una sola sanzione. Conforta tale convincimento il fatto che, conformemente all’art. 19, paragrafo 1, del regolamento n. 561/2006, nessuna infrazione del regolamento n. 3821/85 è soggetta a più di una sanzione e che tale interpretazione non è messa in discussione dalle disposizioni dell’allegato III della direttiva 2006/22, le quali non miravano, infatti, a stabilire un elenco preciso e tassativo delle infrazioni ai regolamenti nn. 3821/85 e 561/2006, ma si limitavano a stabilire, per gli Stati membri, orientamenti riguardo a una gamma comune di infrazioni di tali regolamenti.

2.6. – La sentenza ha poi evidenziato che, in forza dell’art. 19 del regolamento n. 561/2006, le sanzioni per infrazione dei regolamenti nn. 3821/85 e 561/2006 devono essere effettive, proporzionate, dissuasive e non discriminatorie. Posto che un inadempimento relativo all’art. 15, paragrafo 7, del regolamento n. 3821/85 non può essere considerato un’infrazione minore, la sanzione prevista per tale inadempimento deve essere sufficientemente elevata, in considerazione della gravità di tale infrazione, affinché essa possa produrre un reale effetto dissuasivo. Se è vero che un inadempimento relativo all’art. 15, paragrafo 7, del regolamento n. 3821/85 è tanto più grave quanto più elevato è il numero di fogli di registrazione che non possono essere presentati dal conducente (in quanto impedisce il controllo effettivo delle condizioni di lavoro dei conducenti e del rispetto della sicurezza stradale relativamente a più giorni), al fine di rispettare il requisito di proporzionalità delle sanzioni imposto dall’art. 19, paragrafo 1, del regolamento n. 561/2006, la sanzione dev’essere sufficientemente modulabile a seconda della gravità dell’infrazione (v., in tal senso, sentenza del 9 febbraio 2012, Urbe’n, C-210/10, cit.). Ma ancorché, nell’ipotesi in cui l’importo della sanzione amministrativa pecuniaria applicabile a una simile violazione ai sensi del diritto di uno Stato membro sia insufficiente per produrre un effetto dissuasivo, se il giudice nazionale sarebbe tenuto, in forza del principio di interpretazione conforme del diritto interno, a dare a tale diritto un’interpretazione per quanto più possibile conforme alle prescrizioni del diritto dell’Unione, lo stesso giudice nazionale deve però anche garantire il rispetto del principio di legalità dei reati e delle pene, sancito dall’art. 49, paragrafo 1, prima frase, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. E’ stato ricordato che, secondo la giurisprudenza della Corte di Giustizia, tale principio esige che la legge definisca chiaramente le infrazioni e le pene che le reprimono e che tale condizione si rivela soddisfatta qualora il soggetto sia in grado di sapere, sulla base del dettato della disposizione pertinente e se del caso con l’aiuto dell’interpretazione che ne è data dai tribunali, quali atti e omissioni implichino la sua responsabilità penale (sentenza del 22 ottobre 2015, AC-Treuhand/Commission, C-194/14, punto 40). Ciò comporta che, quand’anche il giudice nazionale reputasse l’importo massimo della sanzione amministrativa pecuniaria che può essere imposta nei procedimenti principali non sufficientemente elevato per produrre effetti dissuasivi, tale giudice non potrebbe imporre più sanzioni, ciascuna vertente su uno o più giorni rientranti nel periodo comprendente la giornata del controllo e i 28 giorni precedenti.

3. – Richiamati (e fatti propri) i principi dettati dalla Corte di Giustizia e l’interpretazione vincolante per il giudice nazionale che è stata offerta delle norme in questa sede implicate, risulta, pertanto, evidente come il motivo di ricorso si appalesi infondato.

4. – Il ricorso deve pertanto essere rigettato.

5. – Stante la complessità delle questioni giuridiche trattate, che hanno imposto anche la rimessione della questione circa l’interpretazione delle norme applicabili alla Corte di Giustizia, si ritiene che sussistano i presupposti per la compensazione delle spese del presente giudizio.

6. – Non sussistono le condizioni per dare atto, ai sensi della L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, che ha aggiunto il comma 1-quater dell’art. 13 del testo unico di cui al D.P.R. n. 115 del 2002, della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione, trattandosi di ricorso proposto da amministrazione dello Stato (Cass. n. 1778 del 2016).

P.Q.M.

La Corte così provvede: rigetta il ricorso; compensa le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della seconda sezione civile, della Corte Suprema di Cassazione, il 30 giugno 2021.

Depositato in Cancelleria il 23 novembre 2021

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