Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 36188 del 23/11/2021

Cassazione civile sez. VI, 23/11/2021, (ud. 21/09/2021, dep. 23/11/2021), n.36188

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SESTA CIVILE

SOTTOSEZIONE 1

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. BISOGNI Giacinto – Presidente –

Dott. MELONI Marina – Consigliere –

Dott. IOFRIDA Giulia – rel. Consigliere –

Dott. VELLA Paola – Consigliere –

Dott. FALABELLA Massimo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso n. 6572/2021 per regolamento di competenza richiesto

d’ufficio da:

CORTE D’APPELLO di ROMA con ordinanza n. cronol. 2163/2021 del

10/3/2021, ai sensi dell’art. 45 c.p.c., nel procedimento promosso

da Fallimento (OMISSIS) spa in liquidazione nei confronti del

Consorzio per lo sviluppo Industriale della Provincia di (OMISSIS)

iscritto al n. r.g. 2220/2020;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio non

partecipata del 21/09/2021 dal Consigliere Relatore Dott. GIULIA

IOFRIDA.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

La Corte d’appello di Roma, con ordinanza n. 2163/2021, depositata in data 10/3/2021, – in controversia concernente la determinazione del prezzo di riacquisto di un complesso aziendale dismesso (terreno, opificio industriale e mensa aziendale), sito in (OMISSIS) (RI), ad opera del Consorzio per lo Sviluppo Industriale della Provincia di (OMISSIS) ed in favore del proprietario Fallimento della (OMISSIS) spa in liquidazione, in forza della L. n. 448 del 1998, art. 63 – ha sollevato regolamento di competenza, ai sensi degli artt. 45 e 47 c.p.c., non condividendo quanto statuito dal Tribunale di Rieti, giudice originariamente adito dal Fallimento (OMISSIS), con sentenza del 28/1/2020, in ordine alla declinazione della propria competenza, in accoglimento di eccezione sollevata dal Consorzio, in favore di quella della Corte d’appello di Roma, sulla base di analogie tra il procedimento di riacquisto disciplinato dalla suddetta L. n. 448 del 1998 ed il procedimento espropriativo di cui al D.P.R. n. 327 del 2001 (natura ablatoria reale) e della conseguente necessità di applicazione della generale disciplina dettata dal TUE, in particolare gli artt. 53 e 54 (opposizione alla stima del prezzo di riacquisto operato dal Consorzio) D.P.R. n. 327 del 2001, e D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 29 (per il quale sulle “controversie aventi ad oggetto l’opposizione alla stima di cui al D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 54 … è competente la corte d’appello nel cui distretto si trova il bene espropriato”), in difetto di previsione specifica da parte dell’art. 63 citato.

In particolare, i giudici della Corte distrettuale hanno sostenuto che doveva essere confermata l’impostazione già espressa in un proprio precedente del 2018, riguardante fattispecie analoga (competenza secondo la disciplina ordinaria del Tribunale e doppio grado di giurisdizione di merito), considerato che la speciale competenza della Corte d’appello prevista dal D.P.R. n. 327 del 2001, determinava anche la sottrazione di un grado di merito e non era suscettibile di applicazione analogica all’ipotesi in esame.

Il PG ha concluso per il rigetto del regolamento di competenza, con declaratoria della competenza della Corte d’appello di Roma. Il PG, premessa la natura espropriativa del provvedimento del Consorzio di riacquisto dei beni, ai sensi della L. n. 448 del 1998, art. 63, e la natura indennitaria del diritto del privato espropriato alla corresponsione del prezzo di riacquisto, ha rilevato che, secondo quanto da ultimo chiarito dalle Sezioni Unite di questa Corte (Cass. n. 18567 del 2016), in relazione all’indennità ex art. 42 bis TUE, deve essere applicato il principio secondo cui la competenza della Corte d’appello in unico grado è prevista in generale dal nostro ordinamento per la determinazione di tutte le indennità dovute nell’ambito di un procedimento espropriativo, quale quello in oggetto.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il regolamento di competenza d’ufficio è fondato.

2. Ai sensi della L. n. 448 del 1998, art. 63, i consorzi di sviluppo industriale di cui alla L. n. 317 del 1991, art. 36, nonché quelli costituiti ai sensi delle vigenti leggi regionali speciali hanno la facoltà di riacquistare la proprietà delle aree cedute per la realizzazione di stabilimenti industriali ed artigianali, nell’ipotesi in cui il cessionario non realizzi lo stabilimento nel termine di cinque anni dalla cessione, nonché di riacquistare, unitamente alle aree cedute, gli stabilimenti ivi realizzati, nell’ipotesi in cui sia cessata l’attività industriale o artigianale da più di tre anni, corrispondendo al cessionario il prezzo attualizzato di acquisto delle aree e, per quanto riguarda gli stabilimenti, il loro valore come determinato da un perito nominato dal presidente del tribunale competente per territorio, decurtato dei contributi pubblici attualizzati ricevuti dal cessionario per la realizzazione dello stabilimento (Art. 63. (Provvedimenti per favorire lo sviluppo industriale). “1. I consorzi di sviluppo industriale di cui alla L. 5 ottobre 1991, n. 317, art. 36, nonché quelli costituiti ai sensi della vigente legislazione delle regioni a statuto speciale, hanno la facoltà di riacquistare la proprietà delle aree cedute per intraprese industriali o artigianali nell’ipotesi in cui il cessionario non realizzi lo stabilimento nel termine di cinque anni dalla cessione. 2. Gli stessi consorzi di cui al comma 1, hanno altresì la facoltà di riacquistare unitamente alle aree cedute anche gli stabilimenti industriali o artigianali ivi realizzati nell’ipotesi in cui sia cessata l’attività industriale o artigianale da più di tre anni. 3. Nell’ipotesi di esercizio delle facoltà di cui al presente articolo, i consorzi dovranno corrispondere al cessionario il prezzo attualizzato di acquisto delle aree e, per quanto riguarda gli stabilimenti, il valore di questi ultimi come determinato da un perito nominato dal presidente del tribunale competente per territorio, decurtato dei contributi pubblici attualizzati ricevuti dal cessionario per la realizzazione dello stabilimento. 4. Le facoltà di cui al presente articolo possono essere esercitate anche in presenza di procedure concorsuali.5. La Cassa depositi e prestiti è autorizzata a concedere mutui ai consorzi di sviluppo industriale per la realizzazione di infrastrutture industriali e per l’acquisizione di aree e di immobili da destinare agli insediamenti produttivi”).

Invero, la mancata utilizzazione delle aree e dei complessi immobiliari in questione per le attività produttive, cui è finalizzata la loro cessione in proprietà o concessione in uso a imprenditori privati, comporta la vanificazione delle finalità perseguite con tale iniziativa e la L. n. 448 del 1998, art. 63, prevede il recupero dei beni assegnati alle imprese e da queste lasciati improduttivi, come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa in materia (da ultimo, TAR Lazio, Sez. II/Bis, 15 maggio 2018, n. 5410, che, in tale prospettiva, ha ribadito che la ratio di tale norma “e’, infatti, chiaramente, quella di favorire la concreta ripresa dell’attività economico-produttiva negli stabilimenti nei quali essa sia stata dismessa da almeno un triennio”).

La giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato 664/2012; Cons. Stato 4736/2005) ha già evidenziato come il procedimento di riacquisto disciplinato dal citato art. 63, ha “natura espropriativa”; tuttavia, la sua articolazione contempla una particolare struttura, in cui la fase espropriativa, rivolta nel senso più tradizionale a soggetti terzi, rispetta le garanzie procedimentali di cui al D.P.R. n. 327 del 2001, ma con alcune peculiarità; in sostanza, già a monte della fase di assegnazione dell’area, la procedura è conformata in senso pubblicistico, atteso che “l’inclusione di un’area nel piano regolatore territoriale ed il suo conseguente assoggettamento a vincolo per la realizzazione di un insediamento (OMISSIS) comportano ex lege dichiarazione di pubblica utilità delle opere ivi previste, facendo sorgere, in capo al Consorzio, i poteri esecutivi in ordine al procedimento espropriativo” (cfr., da ultimo, T.A.R. Roma, (Lazio), sez. I, 12/05/2021, n. 5583, T.A.R. Latina, (Lazio), sez. I, 18/04/2018, n. 206).

Tanto premesso, la procedura di acquisizione di cui alla L. n. 448 del 1998, art. 63, è stata, da questo giudice di legittimità, ritenuta concernere un tipico procedimento amministrativo finalizzato alla tutela di un interesse di natura pubblicistica (quale la reindustrializzazione delle aree oggetto di riacquisto), con la conseguenza che il diritto potestativo attribuito ai Consorzi deve intendersi come un diritto potestativo pubblico (cfr. Cass. SU n. 3763 del 2009).

Le Sezioni Unite (Cass. n. 4462 del 2011, Cass. n. 22809 del 2010 e Cass. n. 22810 del 2010) hanno successivamente affermato che il procedimento dettato dalla L. n. 448 del 1998, art. 63, secondo cui i Consorzi di sviluppo industriale hanno la facoltà di riacquistare la proprietà delle aree cedute per intraprese industriali o artigianali nell’ipotesi in cui il cessionario non realizzi lo stabilimento nel termine di cinque anni dalla cessione, disciplina un tipico “potere autoritativo il cui concreto esercizio dipende da valutazioni ampiamente discrezionali, non sindacabili davanti al giudice ordinario”, confermando la riconducibilità delle relative impugnazioni da parte dell’espropriato al fine di contestare la legittimità del riacquisto del terreno ed ottenere, di conseguenza, il risarcimento dell’intero danno così patito nell’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo, precisando, tuttavia, che “quella delineata dal sopra citato art. 63, costituisce una complessa vicenda, all’interno della quale non è consentito distinguere fra risoluzione e riacquisto, in quanto la prima non rappresenta un antecedente autonomo del secondo, ma integra soltanto uno dei passaggi di una fattispecie unitaria, cosicché non può essere contestato in maniera separata e davanti ad un giudice diverso da quello amministrativo”, ma che, invece, la domanda relativa al prezzo del riacquisto, integrando “una questione di tipo meramente patrimoniale”, dev’essere conosciuta dal giudice ordinario. Il Consiglio di Stato (Consiglio di Stato, sez. IV, 05/05/2016, n. 1800) ha quindi ribadito che “rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto l’esercizio, da parte di un consorzio di sviluppo industriale, del potere autoritativo di disporre la risoluzione del contratto ed il riacquisto dei beni venduti al privato per mancata realizzazione del programma industriale, ai sensi della L. 23 dicembre 1998 n. 448, art. 63, mentre è di competenza del giudice ordinario la domanda relativa alla reintegra del prezzo di acquisto, atteso che quest’ultima integra una questione di tipo meramente patrimoniale” (vedasi in conformità anche Cass. n. 22809 del 2010 e Cass. n. 22810 del 2010, sulla riconducibilità alla giurisdizione amministrativa dell’azione risarcitoria correlata ai danni conseguenti all’esercizio di tale potere autoritativo da parte del consorzio.).

In relazione alla controversia patrimoniale, rientrante nella giurisdizione ordinaria, attinente alla determinazione del giusto prezzo di riacquisto, deve quindi ritenersi che la disciplina specifica, con la quale integrare la L. n. 448, citato art. 63, debba essere individuata sulla scorta della natura giuridica del potere di riacquistare, ablatoria, atteso che il potere di riacquistare i beni in questione produce, in maniera unilaterale, l’effetto privativo di un diritto reale altrui, la sottrazione dello stesso al titolare e il suo trasferimento a un altro soggetto. Elementi sintomatici della connotazione in senso pubblicistico della “facoltà di riacquisto”, in esame, ad opera dei Consorzi sono rappresentati dalla determinazione autoritativa o comunque unilaterale del prezzo di riacquisto dell’area e, eventualmente, anche dello stabilimento industriale o artigianale dismesso (previa stima ad opera di perito nominato dal presidente del tribunale), secondo quanto stabilito dalla L. n. 448 del 1998, art. 63, comma 3, nonché dalla decurtazione, del prezzo da corrispondere, dell’ammontare dei contributi pubblici, eventualmente ricevuti dal concessionario per la realizzazione dello stabilimento e, infine, dalla possibilità di procedere alla riacquisizione anche se sia in corso una procedura fallimentare.

La produzione di un tale effetto colloca il potere in questione fra i provvedimenti ablatori, inquadrabile in un procedimento amministrativo, trattandosi di un procedimento coattivo di acquisizione di un bene di proprietà privata per ragioni di pubblico interesse.

3. Vi sono, invece, diverse posizioni dottrinali in ordine alla possibilità di configurare l’esercizio della facoltà di riacquisto da parte dei consorzi di sviluppo industriale alla stregua di un provvedimento espropriativo, con conseguente acquisto della proprietà del complesso aziendale, ad opera del consorzio, a titolo originario e applicabilità delle norme previste dal testo unico sulle espropriazioni per pubblica utilità ovvero come una figura di trasferimento coattivo, cosicché il riacuito da parte dei consorzi è a titolo derivativo e non si applica la disciplina del procedimento espropriativo.

La giurisprudenza amministrativa ha sposato, come sopra esposto la tesi della natura espropriativa del procedimento di riacquisto, ma ha altresì evidenziato come la disciplina presenti specifiche peculiarità, in quanto le modalità della fase espropriativa di cui al D.P.R. n. 327 del 2001, devono essere “adeguate alla tipologia di intervento previsto dalla normativa”, cosicché il testo unico sulle espropriazioni per pubblica utilità può trovare applicazione solo se e nella misura in cui esso sia compatibile con la disciplina speciale prevista dalla L. n. 448 del 1998, art. 63 (cfr. Cons. Stato n. 664/2012, sulla non necessità di un’espressa dichiarazione di pubblica utilità).

Non vi sono pronunce specifiche di questo giudice di legittimità sulla possibilità di estendere alla controversia patrimoniale insorta tra il privato e l’ente consortile sull’entità del prezzo di riacquisto, riservata come sopra detto alla giurisdizione ordinaria, anche la disciplina di cui al D.P.R. n. 327 del 2001, art. 53, sull’opposizione alla stima di indennità e del D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150, art. 29, in ordine alla competenza in unico grado della Corte d’appello, che deroga alla regola generale della competenza del tribunale e del doppio grado di giurisdizione di merito.

4. Ora, secondo il PG, la questione relativa all’attrazione nella competenza di tipo funzionale della corte di appello in unico grado si pone negli stessi termini anche per la domanda, come quella oggetto di causa, volta alla determinazione del prezzo, e va risolta in senso affermativo, anche perché la regola del doppio grado di giurisdizione di merito non è un valore costituzionale e può essere eccezionalmente derogata (Corte Cost. n. 69/1982 e n. 52/1984; Corte Cost. n. 433/1990 e n. 438/1994). Il PG ha quindi richiamato un precedente di questa Corte a Sezioni Unite (n. 18567/2016, che ha deciso un regolamento di giurisdizione, richiamando altra pronuncia, n. 15283/2016, che, nell’ambito di un regolamento di competenza, aveva affermato che “In materia di espropriazione per pubblica utilità, la controversia relativa alla determinazione e corresponsione dell’indennizzo, globalmente inteso, previsto per la cd. acquisizione sanante di cui al D.P.R. n. 327 del 2001, art. 42-bis, è devoluta alla competenza, in unico grado, della Corte di appello, che costituisce la regola generale prevista dall’ordinamento di settore per la determinazione giudiziale delle indennità dovute, nell’ambito di un procedimento espropriativo, a fronte della privazione o compressione del diritto dominicale dell’espropriato, dovendosi interpretare in via estensiva il D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 29, tanto più che tale norma non avrebbe potuto fare espresso riferimento a un istituto – quale quello della “acquisizione sanante” – introdotto nell’ordinamento solo in epoca successiva”, conf. Cass. n. 15343 del 2018, Cass. SU n. 20691 del 2021). Nella pronuncia del 2016 si è ribadita l’applicabilità alle controversie volte alla determinazione dell’indennità dovuta ex art. 42 bis TUE, in caso di acquisizione sanante, della regola della competenza della Corte d’appello in unico grado, ai sensi del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 54, richiamato espressamente dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 29, in ipotesi di opposizione alla stima, quale “regola generale prevista dall’ordinamento di settore per la determinazione giudiziale delle indennità dovute nell’ambito di un procedimento espropriativo, a fronte della privazione o compressione del diritto domenicale dell’espropriato”. Le Sezioni Unite hanno considerato che, nello specifico settore delle espropriazioni per pubblica utilità, e segnatamente della determinazione delle indennità in favore dell’espropriato, la legge espressamente prevede altre ipotesi di competenza in unico grado della corte d’appello, oltre a quella della opposizione alla stima ai sensi del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 54 (come la determinazione dell’indennità per la reiterazione di vincoli preordinati all’esproprio o sostanzialmente espropriativi, di cui al citato D.P.R., art. 39, e dell’indennità di occupazione, di cui al medesimo Decreto, art. 50).

5. Il richiamo, così operato, al precedente di questa Corte del 2016, in tema di controversia sull’indennità dovuta in caso di acquisizione sanante del bene, non può essere condiviso.

Invero, anche prima della pronuncia del 2016, era fermo nella giurisprudenza di questa Corte, con riferimento alla disciplina anteriore al T.U.E. del 2001 (a partire da Cass. SU n. 7191 del 1997, vedasi Cass. n. 2395 del 1998, Cass. n. 5848 del 2000, Cass. n. 16168 del 2002, Cass. n. 18561 del 2004 e Cass. n. 23973 del 2004, Cass. n. 8191 del 2005, Cass. SU n. 24687 del 2010; da ultimo, Cass. n. 17786 del 2015, che ha esaminato l’ipotesi della cessione volontaria del bene, che costituisce una modalità di definizione del procedimento espropriativo, sostitutivo del decreto di esproprio), il principio secondo cui la competenza funzionale della Corte d’appello in unico grado, allora prevista dalla L. n. 865 del 1971, art., si applica in tutti i casi di determinazione giudiziaria dell’indennità di esproprio nell’ambito di un “procedimento espropriativo promosso secondo il modello delineato dalla citata legge”.

Orbene, il presente giudizio ha ad oggetto la stima delle aree e degli stabilimenti industriali ivi presenti e la contestazione anche della valutazione effettuata dal perito nominato dal Tribunale, ai sensi della L. n. 448 del 1998, art. 63, contraddistinto dalle peculiarità evidenziate anche dalla giurisprudenza amministrativa, essendo l’istituto subordinato a presupposti, modalità e termini propri, non sovrapponibili al procedimento espropriativo delineato dal D.P.R. n. 327 del 2001 (si pensi anche solo sia alla diversità dell’iter procedimentale necessario per l’esercizio da parte del Consorzio di sviluppo industriale della facoltà di riacquisto, rispetto all’iter del procedimento espropriativo, di norma contraddistinto dalle fasi di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, di dichiarazione di pubblica utilità e di determinazione, anche in via provvisoria, dell’indennità di esproprio, sia al concetto di “prezzo attualizzato” di acquisto delle aree e di prezzo correlato “al valore degli stabilimenti industriali come determinato da un perito”, nominato dal Presidente del Tribunale, di cui al citato art. 63, estraneo a quello di indennità, di regola correlata a valore venale del bene espropriato).

Le Sezioni Unite, nella sentenza n. 18567 del 2016, con riguardo alla controversia sull’indennità ex art. 42 bis TUE, introdotta nel luglio 2011 per effetto del D.L. n. 98 del 2011, conv. in L. n. 111 del 2011, hanno affermato, a sostegno della ritenuta applicabilità a tali liti della competenza speciale della Corte d’appello, che “nello specifico settore delle espropriazioni per pubblica utilità, e segnatamente della determinazione delle indennità in favore dell’espropriato, la legge espressamente prevede altre ipotesi di competenza in unico grado della corte d’appello, oltre a quella della opposizione alla stima ai sensi del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 54 (come per la determinazione dell’indennità per la reiterazione di vincoli preordinati all’esproprio o sostanzialmente espropriativi, di cui al citato D.P.R., art. 39, e dell’indennità di occupazione, di cui al medesimo decreto, art. 50),… previsioni, che coprono l’intera gamma delle indennità collegate a provvedimenti espropriativi note all’epoca in cui sono entrate in vigore”.

Ed anche la giurisprudenza di questa Corte, intervenuta nell’assetto normativo precedente al D.P.R. n. 327 del 2001 (cfr., per tutte, Cass. Sez. Un. n. 7191 del 1997), aveva cura di precisare che l’estensione della competenza in unico grado della Corte d’appello operava solo in tutti i casi di determinazione giudiziaria dell’indennità di esproprio nell’ambito di un “procedimento espropriativo promosso secondo il modello delineato dalla citata legge” (la L. del 1971). Orbene, la procedura prevista dalla L. n. 448 del 1998, art. 63, non contiene alcun rinvio alla normativa sull’esproprio all’epoca vigente e non è stata contemplata dal T.U.E.- D.P.R. n. 327 del 2001, successivamente emanato.

Inoltre, anche se non può fondatamente opporsi il rispetto del doppio grado di giurisdizione sul merito, avendone la Consulta escluso più volte la copertura costituzionale, tuttavia la competenza oggi contemplata dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 29, deve comunque essere definita speciale e quindi limitata alle solo controversie in tema di indennità ed in materia strictu sensu espropriativa quali disciplinate dal D.P.R. n. 327 del 2001.

Giova poi aggiungere che, trovando il procedimento in oggetto, in difetto di specifica e diversa disposizione normativa, la sua disciplina nelle norme codicistiche ordinariamente applicabili, non vi sono gli estremi per un ricorso all’applicazione per analogia di una normativa speciale.

6. In conclusione, alla presente controversia, avente ad oggetto le questioni patrimoniali correlate al procedimento dettato dalla L. n. 448 del 1998, art. 63, secondo cui i Consorzi di sviluppo industriale hanno la facoltà di riacquistare la proprietà delle aree cedute per intraprese industriali o artigianali, non può trovare applicazione il procedimento di opposizione alla stima di cui all’art. 54 T.U., espropri, che consente di proporre avanti la Corte d’Appello nel cui distretto si trova il bene oggetto di acquisizione l’impugnazione degli “atti…di determinazione dell’indennità” e comunque di “chiedere la determinazione giudiziale dell’indennità”, oggi secondo il rito sommario di cognizione di cui agli artt. 702 bis e ss. c.p.c., (ai sensi del D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 29, a cui il cit. art. 54 T.U., espropri fa espresso rinvio).

7.Per tutto quanto sopra esposto, va dichiarata la competenza del Tribunale di Rieti. Non v’e’ luogo a provvedere sulle spese, trattandosi di regolamento di competenza d’ufficio.

P.Q.M.

La Corte dichiara la competenza del Tribunale di Rieti.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 21 settembre 2021.

Depositato in Cancelleria il 23 novembre 2021

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