Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 34465 del 24/12/2019

Cassazione civile sez. lav., 24/12/2019, (ud. 12/11/2019, dep. 24/12/2019), n.34465

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. NAPOLETANO Giuseppe – Presidente –

Dott. TORRICE Amelia – Consigliere –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – rel. Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 3851-2014 proposto da:

C.G., elettivamente domiciliato in ROMA, CORSO VITTORIO

EMANUELE II N. 326, presso lo studio degli avvocati RENATO

SCOGNAMIGLIO e CLAUDIO SCOGNAMIGLIO, che lo rappresentano e

difendono;

– ricorrente –

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI – DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE

PUBBLICA, MINISTERO DELL’ISTRUZIONE, DELL’UNIVERSITA’ E DELLA

RICERCA;

– intimati –

avverso la sentenza n. 9881/2012 della CORTE D’APPELLO di ROMA,

depositata il 31/01/2013 R.G.N. 3035/2009.

Fatto

RILEVATO

che:

1. la Corte d’Appello di Roma ha respinto l’appello di C.G. avverso la sentenza del Tribunale della stessa sede che aveva accolto solo parzialmente il ricorso proposto nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca ed aveva condannato le amministrazioni convenute a ripristinare l’incarico dirigenziale, a seguito della declaratoria di incostituzionalità della L. n. 145 del 2002, art. 3, rigettando, invece, la domanda di risarcimento del danno patito per effetto della revoca del predetto incarico e per l’asserito demansionamento dalla stessa derivato;

2. la Corte territoriale ha condiviso le conclusioni alle quali era pervenuto il giudice di prime cure e, per quel che ancora rileva in questa sede, ha escluso la pretesa illiceità del comportamento dell’amministrazione ed ha evidenziato l’inadeguatezza delle allegazioni contenute nel ricorso introduttivo, quanto al pregiudizio scaturito dalla revoca ed alla sussistenza di un nesso causale con la condotta tenuta dalle appellate;

3. per la cassazione della sentenza C.G. ha proposto ricorso affidato a cinque motivi, illustrati da memoria, ai quali non hanno opposto difese la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il MIUR, rimasti intimati.

Diritto

CONSIDERATO

che:

1. con il primo motivo il ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 1218 e 1223 c.c., anche in relazione alla L. n. 87 del 1953, artt. 27 e 30 ed all’art. 24 Cost., ed assume che nella fattispecie, connotata da peculiarità, non potrebbe trovare applicazione l’orientamento giurisprudenziale secondo cui il comportamento tenuto dal datore di lavoro prima della dichiarazione di incostituzionalità, non può essere ritenuto illecito, dovendo escludersi la colpa del soggetto che adegua la sua condotta al rispetto della norma;

1.1. richiama le deduzioni dell’atto di appello per sostenere che lo Stato Amministrazione aveva concorso in maniera decisiva alla formazione della legge incostituzionale e, pertanto, del danno doveva rispondere la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in quanto il disegno di legge che prevedeva la decadenza automatica era stato presentato dal Dipartimento della Funzione Pubblica;

1.2. aggiunge che il rigetto della domanda di risarcimento del danno si risolve in una grave violazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale, non garantita dalla mera prosecuzione dell’incarico, intervenuta a distanza di oltre sei anni dalla revoca;

2. la seconda censura, formulata ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 5, ravvisa nella mancata valutazione del ruolo avuto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri un omesso esame di fatto oggetto di discussione fra le parti e decisivo per il giudizio, che avrebbe precluso l’applicazione dell’orientamento giurisprudenziale formatosi in relazione alla diversa fattispecie del datore di lavoro privato che si avvalga incolpevolmente di una norma di legge poi dichiarata illegittima;

3. la terza critica addebita alla sentenza impugnata la “violazione o falsa applicazione degli artt. 1218,1223 e 2697 c.c. (anche in relazione all’art. 416 c.p.c.), dell’art. 2729 c.c., nonchè dell’art. 13 del contratto collettivo per il quadriennio 1998/2001 del personale dirigente dell’area 1” perchè, contrariamente a quanto asserito dalla Corte territoriale, nell’atto introduttivo del giudizio di primo grado era stato precisato che l’incarico di studio attribuito al ricorrente era sostanzialmente privo di contenuto, tanto da richiedere un impegno non superiore alle quattro o cinque ore settimanali e non era finalizzato al raggiungimento di risultati gestionali;

3.1. il giudice di merito avrebbe dovuto valorizzare le richiamate circostanze di fatto, non contestate dalle resistenti, e considerare anche che, una volta allegato l’inadempimento da parte del creditore della prestazione, spetta al debitore dimostrare di avere correttamente adempiuto;

3.2. richiama giurisprudenza di questa Corte per sostenere che l’illegittima declaratoria di anticipata cessazione dell’incarico non può essere equiparata al conferimento ex novo di una posizione dirigenziale ed aggiunge che nel ricorso di primo grado era stato anche rappresentato che l’amministrazione avrebbe potuto conferire al dirigente dichiarato decaduto altro incarico equivalente, in quanto non tutti i posti dirigenziali di prima fascia erano stati coperti;

3.3. deduce, infine, che il danno da dequalificazione può essere provato anche ricorrendo alla prova presuntiva, valorizzando il tempo trascorso nell’adibizione a compiti dequalificanti e l’ampiezza del dislivello fra le mansioni precedentemente svolte quelle successivamente assegnate, evidente nella fattispecie attesa la sostanziale vacuità dell’incarico di studio;

4. con il quarto ed il quinto motivo, entrambi formulati ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 5, si addebita alla Corte territoriale di non avere esaminato fatti decisivi per il giudizio, ossia la durata, l’entità della dequalificazione e la natura degli incarichi in precedenza ricoperti dal ricorrente, indice della sua professionalità e suscettibile di essere apprezzata in sede di prova del danno;

5. i primi tre motivi di ricorso, da trattare unitariamente in ragione della loro connessione logico giuridica, sono infondati;

5.1. questa Corte è stata chiamata in più occasioni a pronunciare sugli effetti della dichiarazione di illegittimità costituzionale della L. n. 145 del 2002, art. 3, comma 7, nella parte in cui disponeva che gli incarichi dirigenziali cessassero il sessantesimo giorno dall’entrata in vigore della stessa legge, e del D.L. n. 262 del 2006, art. 2, comma 161, che aveva previsto la decadenza degli incarichi conferiti al personale non appartenente ai ruoli di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 23, non confermati entro il medesimo termine di sessanta giorni dall’entrata in vigore del decreto (cfr. Cass. n. 137/2019, Cass. n. 29169/2018, Cass. n. 3092/2018, Cass. n. 26695/2017, Cass. n. 26596/2017, Cass. n. 26469/2017, Cass. n. 13869/2016, Cass. n. 3210/2016, Cass. n. 20100/2015);

5.2. quanto al diritto del dirigente al ripristino dell’incarico Cass. n. 3210/2016, nell’affermare il principio secondo cui, a seguito della sopravvenuta pronuncia di illegittimità costituzionale delle norme disciplinatrici del cosiddetto spoil system, il dirigente illegittimamente rimosso va reintegrato nell’incarico per il tempo residuo di durata, senza che rilevi l’indisponibilità del posto eventualmente derivata da interventi organizzativi sopravvenuti nelle more, ha evidenziato che l’effetto ripristinatorio non può essere escluso nei casi in cui al momento della pronuncia di illegittimità costituzionale non si era in presenza di una situazione esaurita, la quale opera come limite all’efficacia retroattiva delle dichiarazioni di incostituzionalità;

5.3. riprendendo e sviluppando detto principio Cass. n. 26469/2017 ha evidenziato che il rapporto può dirsi esaurito, oltre che in presenza di sentenze passate in giudicato, a fronte di fatti ed atti, parimenti rilevanti sul piano sostanziale o processuale, che producono il medesimo effetto giuridico, sicchè a tal fine non è sufficiente lo spirare del termine originariamente apposto al contratto, nei casi in cui il dirigente dichiarato decaduto, prima della scadenza di detto termine e della dichiarazione di incostituzionalità, abbia tempestivamente reagito alla rimozione ed abbia agito in giudizio per contestare la legittimità dell’atto adottato;

5.4. in relazione alle pretese risarcitorie, invece, è stato evidenziato dalle decisioni richiamate al punto 5.1. che l’efficacia retroattiva delle sentenze dichiarative dell’illegittimità costituzionale di una norma, se comporta che tali pronunzie abbiano effetto anche in ordine ai rapporti svoltisi precedentemente (eccettuati quelli definiti con sentenza passata in giudicato e le situazioni comunque definitivamente esaurite) non vale a far ritenere illecito il comportamento realizzato, in epoca antecedente alla sentenza di incostituzionalità, conformemente alla norma poi dichiarata illegittima, non potendo detto comportamento ritenersi caratterizzato da dolo o colpa, con la conseguenza che il diritto al risarcimento del danno può essere fatto valere, non dalla cessazione del rapporto, bensì per il solo periodo successivo alla pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale, a condizione che a detta data non fosse già decorso anche il termine finale originariamente previsto nel contratto di conferimento dell’incarico;

5.5. è stata sottolineata, inoltre, da Cass. n. 26695/2017 la duplicità delle situazioni giuridiche coinvolte dall’attuazione del cosiddetto spoil system e delle conseguenti azioni esperibili nei confronti dell’amministrazione, essendo necessario distinguere la cessazione dell’incarico prevista in via generale dal legislatore (in ogni caso dalla L. n. 145 del 2002, art. 3, comma 7, nell’ipotesi di “mancata conferma” dal D.L. n. 262 del 2006, art. 2, comma 161, convertito con modificazioni dalla L. n. 286 del 2006), rispetto alla quale, per il suo carattere di automaticità, non è configurabile responsabilità dell’amministrazione se non nei limiti indicati al punto 5.4., dalla successiva attribuzione degli incarichi divenuti privi di titolare in conseguenza della cessazione automatica, attribuzione che va effettuata previa valutazione comparativa e nel rispetto dei principi generali di correttezza e buona fede;

5.6. si è precisato al riguardo che fanno capo al dirigente due distinte situazioni giuridiche soggettive, perchè rispetto alla cessazione anticipata dell’incarico lo stesso è titolare di un diritto soggettivo che, ove ritenuto sussistente, dà titolo alla reintegrazione nella funzione dirigenziale ed al risarcimento del danno, nei limiti ed alle condizioni sopra indicate, mentre a fronte del mancato conferimento di un nuovo incarico può essere fatto valere un interesse legittimo di diritto privato, che, se ingiustamente mortificato, non legittima il dirigente a richiedere l’attribuzione dell’incarico non conferito, ma può essere posto a fondamento della domanda di ristoro dei pregiudizi ingiustamente subiti;

5.7. quanto a quest’ultima azione è stato richiamato il principio generale secondo cui, nel lavoro alle dipendenze di pubbliche amministrazioni (per i dirigenti statali in virtù di espressa previsione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 19), alla qualifica dirigenziale corrisponde soltanto l’attitudine professionale all’assunzione di incarichi dirigenziali di qualunque tipo e pertanto non è applicabile l’art. 2103 c.c., risultando la regola del rispetto di determinate specifiche professionalità acquisite non compatibile con lo statuto del dirigente pubblico (Cass. n. 23760 del 2004, Cass. n. 29817 del 2008; Cass. n. 3451 del 2010; Cass. n. 24035 del 2013; Cass. 15226 del 2015; Cass. n. 4621 del 2017);

5.8. non vigendo la regola dell’equivalenza delle mansioni non può sostenersi che la mancata assegnazione di un incarico equivalente a quello in precedenza ricoperto costituisca automaticamente fonte di danno risarcibile, visto che, in tema di dirigenza pubblica, la cessazione di un incarico di funzione e la successiva attribuzione di un incarico di studio non determina un demansionamento (da ultimo Cass. n. 8674 del 2018);

5.9. può, però, verificarsi che l’attribuzione di un incarico di studio, in ipotesi legittima, venga poi realizzata con modalità tali da configurare un inadempimento contrattuale per la compromissione della professionalità del lavoratore, anche nella forma della perdita di chance, ovvero per la lesione della sua dignità professionale (v. Cass. n. 26469 del 2017, in motivazione; più in generale v. Cass. n. 12678 del 2016), eventi forieri, questi sì, di danno risarcibile, che però deve essere allegato e provato dal danneggiato secondo i noti principi che presiedono all’accertamento ed alla liquidazione dei danni patrimoniali e non patrimoniali, senza alcun automatismo che faccia ritenere sussistente un danno in re ipsa (Cass. n. 137/2019);

5.7. dai richiamati principi di diritto non si è discostata la Corte territoriale perchè, sia pure con motivazione sintetica e attraverso il rinvio alla decisione di primo grado, ha riconosciuto il diritto del C. alla prosecuzione dell’incarico per il periodo residuo, ha escluso che il comportamento tenuto dall’amministrazione potesse essere qualificato, a fini risarcitori, illecito in quanto conforme alla norma all’epoca vigente (al riguardo è incontestato che l’incarico biennale era stato conferito in data 22.3.2001 e pertanto il termine sarebbe spirato ben prima della pronuncia della Corte Costituzionale), ha respinto la diversa domanda di risarcimento del danno da demansionamento per difetto di prova del pregiudizio subito;

6. sono infondati i primi due motivi di ricorso nella parte in cui prospettano una responsabilità rilevante sul piano risarcitorio della Presidenza del Consiglio dei Ministri per avere presentato il disegno di legge, dando impulso all’iter parlamentare sfociato nella pubblicazione della norma poi dichiarata incostituzionale;

6.1. la funzione legislativa è espressione di potere politico, incoercibile e sottratto al sindacato giurisdizionale, e pertanto rispetto all’esercizio del potere non si possono configurare situazioni giuridiche soggettive dei singoli protette dall’ordinamento (Cass. n. 23730/2016 che richiama Cass. S.U. n. 10319/2016 e Cass. S.U. n. 10416/2014 quanto all’insindacabilità degli atti politici);

6.2. non è ipotizzabile che dalla promulgazione della legge possa derivare un danno risarcibile, perchè l’eventuale pregiudizio subito dal singolo non può essere ritenuto ingiusto, neppure nei casi in cui la norma venga poi espunta dall’ordinamento, perchè in contrasto con la Carta Costituzionale;

6.3. con specifico riferimento al potere di iniziativa attribuito al Governo dall’art. 71 Cost., le Sezioni Unite di questa Corte hanno da tempo affermato che lo stesso “ha natura di atto politico, essendo manifestazione tipica della funzione politica e di governo, sicchè il comportamento che l’autorità governativa abbia nella specie adottato al riguardo, è inidoneo a provocare la lesione di situazioni giuridiche soggettive (sia di diritto soggettivo che di interesse legittimo), ed è pertanto sottratto ad ogni sindacato giurisdizionale” (Cass. S.U. n. 124/1993);

6.4. in coerenza con i principi sopra richiamati la responsabilità dello Stato per inadempimento degli obblighi assunti in sede comunitaria è stata qualificata di “natura indennitaria per attività non antigiuridica” sul presupposto che l’esercizio o il mancato esercizio della funzione legislativa “è suscettibile di essere qualificato come antigiuridico nell’ambito dell’ordinamento comunitario, ma non alla stregua dell’ordinamento interno, secondo principi fondamentali che risultano evidenti nella stessa Costituzione” (Cass. S.U. n. 9147/2009);

6.5. non è condivisibile la tesi che pone sul medesimo piano la mancata attuazione del diritto dell’Unione e la violazione della Carta Costituzionale, prospettando una responsabilità per “illecito costituzionale” equiparabile a quella derivante dall’illecito comunitario;

6.6. sebbene nel sistema delineato dalla Carta Costituzionale la discrezionalità del legislatore non sia assoluta, bensì limitata dal controllo accentrato di costituzionalità, tuttavia è proprio quel sistema che esclude che le norme costituzionali possano attribuire direttamente al singolo diritti, la cui violazione sia fonte di responsabilità da far valere dinanzi all’autorità giudiziaria, diversamente da quanto accade nell’ordinamento comunitario “i cui soggetti sono non soltanto gli Stati membri, ma anche i loro cittadini e che, nello stesso modo in cui impone ai singoli degli obblighi, il diritto comunitario è altresì volto a creare diritti che entrano a far parte del loro patrimonio giuridico”, diritti che sorgono “non solo nei casi in cui il Trattato espressamente li menziona, ma anche in relazione agli obblighi che il Trattato impone ai singoli, agli Stati membri e alle istituzioni comunitarie” (Corte di Giustizia 19.11.1991, cause C-6/90 e C-9/90 Francovich);

7. non si può sostenere, infine, che il solo risarcimento in forma specifica, nella specie assicurato attraverso il ripristino dell’incarico per il periodo residuo, leda il principio di effettività della tutela perchè, al contrario, ai sensi dell’art. 2058 c.c., il risarcimento in forma specifica è più pienamente satisfattivo rispetto a quello per equivalente (Cass. n. 22347/2014) e non priva il danneggiato della possibilità di ottenere il ristoro degli ulteriori pregiudizi subiti, a condizione che gli stessi siano allegati e provati, evenienza, questa, esclusa dal giudice del merito;

8. il quarto ed il quinto motivo nonchè il terzo, nella parte in cui censura il capo della sentenza impugnata relativo al rigetto della domanda risarcitoria, presentano profili comuni di inammissibilità;

8.1. la Corte territoriale, dopo avere richiamato correttamente (per quanto si è già detto al punto 5.9.) il principio di diritto secondo cui il danno non può essere ritenuto in re ipsa e deve essere provato da chi l’allega, ha ritenuto condivisibili le conclusioni alle quali il giudice di primo grado era pervenuto quanto all’inadeguatezza delle allegazioni contenute nel ricorso introduttivo;

8.2. a fronte di una decisione motivata, sia pure in parte, attraverso il rinvio per relationem alla sentenza di primo grado, il ricorrente aveva l’onere ex art. 366 c.p.c., n. 6, di richiamare “il tenore della motivazione del primo giudice specificamente condivisa dal giudice di appello, nonchè le critiche ad essa mosse con l’atto di gravame, che è necessario individuare per evidenziare che, con la resa motivazione, il giudice di secondo grado ha, in realtà, eluso i suoi doveri motivazionali” (Cass. S.U. n. 7074/2017);

8.3. il ricorso, inoltre, fa leva sull’asserita non contestazione delle circostanze allegate nel ricorso introduttivo ma anche detta censura, che prospetta un error in procedendo, non è formulata nel rispetto degli oneri di specificazione e di allegazione di cui all’art. 366 c.p.c., n. 6 e art. 369 c.p.c., n. 4, perchè non riporta, nelle parti rilevanti, il contenuto della memoria difensiva nè fornisce indicazioni in merito all’allocazione degli atti processuali nel fascicolo processuale;

8.4. si deve ribadire al riguardo che ove con il ricorso per cassazione si ascriva al giudice di merito di non avere tenuto conto di una circostanza di fatto che si assume essere stata “pacifica” tra le parti, il ricorrente è tenuto a precisare nel ricorso “in quale atto sia stata allegata la suddetta circostanza, ed in quale sede e modo essa sia stata provata o ritenuta pacifica” (Cass. n. 24062/2017);

8.5. infine i motivi esulano con evidenza dai limiti fissati dall’art. 360 c.p.c., n. 5, come modificato dal D.L. n. 83 del 2012, art. 54, che ha introdotto nell’ordinamento un vizio specifico denunciabile per cassazione, relativo solo all’omesso esame di un fatto storico, principale o secondario, la cui esistenza risulti dal testo della sentenza o dagli atti processuali, che abbia costituito oggetto di discussione tra le parti e abbia carattere decisivo, vale a dire che, se esaminato, avrebbe determinato un esito diverso della controversia;

8.6. nell’interpretare la disposizione in parola le Sezioni Unite di questa Corte hanno affermato che ” nel rigoroso rispetto delle previsioni dell’art. 366 c.p.c., comma 1, n. 6 e art. 369 c.p.c., comma 2, n. 4, il ricorrente deve indicare il “fatto storico”, il cui esame sia stato omesso, il “dato”, testuale o extratestuale, da cui esso risulti esistente, il “come” e il “quando” tale fatto sia stato oggetto di discussione processuale tra le parti e la sua “decisività”, fermo restando che l’omesso esame di elementi istruttori non integra, di per sè, il vizio di omesso esame di un fatto decisivo qualora il fatto storico, rilevante in causa, sia stato comunque preso in considerazione dal giudice, ancorchè la sentenza non abbia dato conto di tutte le risultanze probatorie” (Cass. S.U. n. 8053/2014);

8.7. i motivi di ricorso non sono formulati nel rispetto delle condizioni sopra indicate e finiscono per sollecitare questa Corte ad esprimere un giudizio di fatto, riservato al giudice del merito;

9. in via conclusiva il ricorso deve essere rigettato e conseguentemente occorre dare atto della sussistenza delle condizioni processuali di cui al D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater;

9.1. poichè il MIUR e la Presidenza del Consiglio dei Ministri sono rimasti intimati non occorre provvedere sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Adunanza camerale, il 12 novembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 24 dicembre 2019