Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 33536 del 27/12/2018

Cassazione civile sez. un., 27/12/2018, (ud. 06/11/2018, dep. 27/12/2018), n.33536

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –

Dott. SCHIRO’ Stefano – Presidente di Sezione –

Dott. MANNA Felice – Presidente di Sezione –

Dott. D’ANTONIO Enrica – Consigliere –

Dott. LOMBARDO Luigi Giovanni – Consigliere –

Dott. SAMBITO Maria Giovanna C. – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

Dott. LAMORGESE Antonio Pietro – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 14839/2017 proposto da:

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Consiglio dei

Ministri pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI

PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– ricorrente –

contro

G.A., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEL POZZETTO

122, presso lo studio dell’avvocato PAOLO CARBONE, che lo

rappresenta e difende unitamente agli avvocati MICHELE GALASSO e

GABRIELE BORDONI;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 2052/2016 della CORTE D’APPELLO di TORINO,

depositata il 5/12/2016;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

06/11/2018 dal Consigliere ANTONIO PIETRO LAMORGESE;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott.

MATERA Marcello, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso;

uditi gli avvocati Luca Ventrella per l’Avvocatura Generale dello

Stato e Paolo Carbone.

Fatto

FATTI DI CAUSA

G.A., dirigente sportivo nel settore calcistico, al quale gli organi della giustizia sportiva hanno irrogato la sanzione della radiazione a vita dalla FIGC, ha convenuto in giudizio lo Stato italiano, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri, dinanzi al Tribunale di Torino, ed ha chiesto di accertare l’incompatibilità con l’ordinamento comunitario, con la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e con la Cedu, del D.L. 19 agosto 2003, n. 220, conv. in L. 17 ottobre 2003, n. 280, che aveva riservato agli organi di giustizia sportiva la decisione delle controversie riguardanti i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive, in violazione del principio della effettività della tutela giurisdizionale, previo eventuale rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE; di condannare lo Stato italiano al risarcimento dei danni sia in forma specifica, mediante la rimozione della sanzione disciplinare, sia per equivalente, con riferimento ai danni sofferti, patrimoniali e non; di ordinare la pubblicazione della sentenza, a norma dell’art. 120 c.p.c..

Nel contraddittorio con la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il tribunale ha declinato la giurisdizione sulla domanda di risarcimento del danno per equivalente, in favore del giudice amministrativo, avendo ritenuto sussistente la giurisdizione esclusiva di detto giudice, a norma dell’art. 133, lett. z), cod. proc. amm., e invece riservata all’ordinamento sportivo l’invocata tutela in forma specifica.

La Corte d’appello di Torino, con sentenza del 5 dicembre 2016, ha affermato la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario e rimesso la causa al primo giudice, avendo interpretato le domande come aventi ad oggetto l’accertamento della responsabilità dello Stato italiano per violazione del diritto comunitario, in base ai principi elaborati dalla giurisprudenza Europea a partire dalla sentenza della Corte di giustizia UE, 19 novembre 1991, C-6/90 e C-9/90(Francovich) e ritenuto che appartenesse al merito della decisione e non alla questione di giurisdizione il giudizio sulla fondatezza della domanda risarcitoria in forma specifica.

Avverso questa sentenza ha proposto ricorso per cassazione la Presidenza del Consiglio dei Ministri, cui si è opposto il G. con controricorso e memoria.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha denunciato, a norma dell’art. 133, lett. z), cod. proc. amm., e L. n. 280 del 2003, art. 1 e ss., il difetto di giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda di tutela risarcitoria in forma specifica, avendo l’interessato chiesto l’annullamento della sanzione disciplinare inflitta dalla federazione sportiva, cioè una tutela riservata agli organi della giustizia sportiva, fermo restando la sussistenza della giurisdizione esclusiva del G.A. da affermare nella fattispecie – limitatamente alla tutela risarcitoria per equivalente, al fine di soddisfare il minimo di tutela garantito alle situazioni giuridiche soggettive, potendo il giudice amministrativo conoscere in via incidentale e indiretta delle sanzioni disciplinari inflitte a società, associazioni e atleti.

L’intimato ha controdedotto rilevando che sulle domande proposte doveva pronunciarsi il giudice ordinario, avendo egli sostenuto non lo scorretto esercizio del potere sanzionatorio ma l’assenza di potere degli organi della giustizia sportiva; infatti, a sostegno della duplice domanda risarcitoria proposta, egli aveva denunciato l’illegittimo comportamento dello Stato italiano, al quale egli imputava di essere autore di una legge (la n. 280 del 2003) in contrasto con il diritto comunitario, attribuendo agli organi della giustizia sportiva poteri che dovevano essere riservati a giudici terzi e imparziali e non agli organi interni delle associazioni sportive aderenti al CONI, ai sensi dell’art. 117 Cost., e art. 47 della Carta dei diritti fondamentali della UE.

Il ricorso della Presidenza del Consiglio dei Ministri è fondato.

L’art. 133, comma 1, lett. z), cod. proc. amm. ha devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le “controversie aventi ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni sportive non riservate agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo ed escluse quelle inerenti i rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti”, queste ultime riservate al giudice ordinario. Tale disposizione del codice del processo amministrativo – adottata dal legislatore delegato con D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, in linea con le indicazioni della legge delega (L. 18 giugno 2009, n. 69, art. 44, comma 1 e 2, lett. b, n. 1) – ha lasciato in sostanza inalterato il complessivo quadro normativo emergente dal D.L. 19 agosto 2003, n. 220, art. 2, comma 1, lett. b), e commi 2, e 3, conv. in L. 17 ottobre 2003, n. 280, per effetto del quale le società, le associazioni, gli affiliati ed i tesserati hanno l’onere di adire gli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo, essendo a detto ordinamento riservata la disciplina delle questioni aventi ad oggetto i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive, ferma restando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo su ogni altra controversia, una volta esauriti i gradi della giustizia sportiva.

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 49 del 2011, ha ritenuto non fondata la questione di costituzionalità sollevata per la riserva agli organi di giustizia sportiva della competenza a decidere le controversie aventi ad oggetto le sanzioni disciplinari, con sottrazione del sindacato al giudice amministrativo, ma ha interpretato il sistema nel senso che laddove il provvedimento adottato dalle federazioni sportive o dal CONI abbia incidenza anche su situazioni giuridiche soggettive rilevanti per l’ordinamento giuridico statale, la domanda volta ad ottenere non la caducazione dell’atto, ma il conseguente risarcimento del danno, possa (e debba) essere proposta innanzi al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, non operando alcuna riserva a favore della giustizia sportiva, innanzi alla quale la pretesa risarcitoria nemmeno può essere fatta valere. Quindi, il giudice amministrativo può conoscere, nonostante la riserva a favore della giustizia sportiva, delle sanzioni disciplinari inflitte a società, associazioni e atleti, in via incidentale e indiretta, al fine di pronunciarsi sulla domanda risarcitoria proposta dal destinatario della sanzione. In tali fattispecie l’esplicita esclusione della diretta giurisdizione sugli atti attraverso i quali sono state irrogate le sanzioni disciplinari – a tutela dell’autonomia dell’ordinamento sportivo – consente infatti di agire in giudizio per ottenere il conseguente risarcimento del danno a chi lamenti la lesione di una situazione soggettiva giuridicamente rilevante.

Alla luce di questo quadro normativo, l’adita Corte d’appello di Torino, anzichè dichiarare la giurisdizione ordinaria su entrambe le domande proposte, avrebbe dovuto dichiarare il difetto assoluto di giurisdizione sulla domanda risarcitoria in forma specifica con la quale l’attore aveva chiesto la rimozione della sanzione inflittagli, trattandosi di questione riservata all’autonomia dell’ordinamento sportivo (come ha fatto, ad esempio, il Consiglio di Stato nel caso esaminato da Cass. S.U. n. 647 del 2015), e il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, in favore della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, sulla domanda di risarcimento del danno per equivalente.

La Corte di merito nella sentenza impugnata ha però osservato che le domande risarcitorie si riferivano a un danno diverso, imputabile allo Stato-legislatore, in quanto autore di una legge (la n. 280 del 2003) che impropriamente affidava attribuzioni di rilievo giurisdizionale ad organismi associativi privati, sforniti dei requisiti di terzietà e indipendenza, quali erano gli organi della giustizia sportiva, sicchè lo Stato era responsabile dell’esercizio della funzione legislativa in contrasto con il diritto dell’Unione Europea. Per questa via la Corte ha recuperato la giurisdizione del giudice ordinario (cfr. Cass. n. 11092 del 2010, n. 2203 del 2005), richiamando la giurisprudenza Europea che obbliga al risarcimento del danno gli Stati che violino l’obbligo di prendere tutti i provvedimenti necessari a conseguire il risultato prescritto da una direttiva Europea.

Questa tesi non è condivisibile.

Il motivo di ricorso per cassazione, qual è quello della Presidenza del Consiglio ricorrente, con cui si censuri la qualificazione della domanda giudiziale operata dal giudice di merito, si riverbera sempre sull’applicazione delle norme regolatrici della giurisdizione (Cass. SU n. 1513 del 2016), e ciò consente alle Sezioni Unite di sindacare l’interpretazione della domanda, quale presupposto per decidere sul motivo inerente alla giurisdizione.

Nella specie, l’attore nel giudizio di merito nulla ha argomentato in ordine alla sussistenza delle condizioni poste dalla giurisprudenza Europea a fondamento della responsabilità dello Stato per esercizio della funzione legislativa in contrasto con il diritto dell’Unione, e cioè che il risultato prescritto da una direttiva implichi l’attribuzione di diritti a favore dei singoli, che il contenuto di tali diritti si possa individuare sulla base delle disposizioni della stessa direttiva e che esista un nesso di causalità tra la violazione dell’obbligo a carico dello Stato e il danno subito dai soggetti lesi (sentenza Francovich della Corte di giustizia Ue del 1991).

Si dimostra in tal modo che la domanda proposta dall’attore è qualificabile come diretta non a fare accertare la responsabilità dello Stato per scorretto esercizio della funzione legislativa, ma più correttamente a fare applicare il diritto comunitario nell’ordinamento interno.

E’ significativo che l’attore abbia sollecitato i giudici di merito a disapplicare la legge italiana perchè ritenuta in contrasto con quella Europea, in tal modo mostrando di volere ottenere non solo la tutela consequenziale del risarcimento del danno per equivalente (che il giudice ordinario non è comunque abilitato a concedere), ma anche e proprio il soddisfacimento del bene della vita ritenuto conforme al diritto Eurounitario, consistente nella possibilità di adire direttamente un giudice statuale per chiedere l’annullamento delle sanzioni disciplinari, che è una tutela in forma specifica che solo gli organi della giustizia sportiva sono abilitati a rendere.

La possibilità di ricorrere ad un giudice dello Stato è riconosciuta ma questo non è il giudice ordinario – competente solo sui rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti – bensì il giudice amministrativo, che è competente sulla domanda di risarcimento del danno per equivalente ed anche a pronunciarsi, nell’ambito della propria giurisdizione esclusiva, sulla doglianza di ineffettività della tutela conformata dal sistema nazionale della giustizia sportiva, in comparazione con il diritto Eurounitario, anche utilizzando se del caso lo strumento del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE.

In conclusione, in accoglimento del ricorso, la sentenza impugnata è cassata ed è dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.

Sussistono i presupposti di legge per compensare le spese processuali, anche in considerazione della novità e complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; compensa le spese del giudizio.

Così deciso in Roma, il 6 novembre 2018.

Depositato in Cancelleria il 27 dicembre 2018