Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 33366 del 24/12/2018

Cassazione civile sez. un., 24/12/2018, (ud. 04/12/2018, dep. 24/12/2018), n.33366

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –

Dott. SPIRITO Angelo – Presidente di Sezione –

Dott. MANNA Antonio – Presidente di Sezione –

Dott. CIRILLO Ettore – Presidente di Sezione –

Dott. TRIA Lucia – rel. Consigliere –

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere –

Dott. DORONZO Adriana – Consigliere –

Dott. ORICCHIO Antonio – Consigliere –

Dott. ACIERNO Maria – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 17005/2017 proposto da:

M.U., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA LUTEZIA 8,

presso lo studio dell’avvocato FRANCESCO ROSI, che lo rappresenta e

difende;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA

CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI

25;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1459/2016 della CORTE DEI CONTI SECONDA

SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE – ROMA, depositata il 30/12/2016;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

04/12/2018 dal Consigliere LUCIA TRIA;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott.

MATERA Marcello, che ha concluso per l’inammissibilità, in

subordine rigetto del ricorso;

udito l’Avvocato Francesco Rosi.

Fatto

ESPOSIZIONE DEL FATTO

1. Con atto di citazione la Procura regionale della Corte ha chiesto la condanna di M.U. e di altri – nella loro qualità rispettivamente, il primo, di direttore generale, e gli altri di direttore amministrativo, direttore sanitario e di componenti del Collegio sindacale dell’Azienda Policlinico (OMISSIS) – per danno erariale causato all’Azienda Policlinico (OMISSIS) stessa in conseguenza dell’irregolare approvazione, dopo la delibera di attribuzione, di successive sette delibere di proroga dell’incarico di consulenza esterna in favore di R.G. (emanate tra ottobre 2006 e luglio 2010).

2. Con sentenza n. 98/2013 la Sezione giurisdizionale del Lazio della Corte dei Conti ha assolto tutti i convenuti dagli addebiti formulati nei loro confronti nel suddetto atto di citazione, per carenza di prova sull’elemento psicologico proprio di ciascuno.

3. Avverso la suddetta sentenza ha proposto appello il Procuratore Regionale presso la Sezione giurisdizionale per il Lazio della Corte dei conti, sostenendo l’assoluta illiceità della reiterazione dell’incarico di consulenza, “basata unicamente su mere affermazioni non sostenute da documenti agli atti dell’azienda”.

4. La Corte dei Conti, II Sezione giurisdizionale centrale d’appello, in parziale accoglimento dell’impugnazione, ha, fra l’altro, condannato M.U., per danno erariale nella misura stabilita, in base al principale e assorbente argomento dell’antigiuridicità di tutte le delibere di proroga dell’incarico di consulenza esterna in oggetto, in quanto considerate prive di motivazione adeguata a dimostrare che:

1) dopo l’avvenuta predisposizione dello schema organizzativo dell’Azienda, avvenuta grazie alla collaborazione di personale interno all’Azienda con il R., non fosse possibile risolvere le conseguenti problematiche operative utilizzando esclusivamente personale interno;

2) le disposte reiterazioni dei contratti di consulenza non andavano ad innestarsi nell’ambito di normali competenze dei dipendenti dell’Azienda e, quindi, non erano sostanzialmente elusive rispetto ai presupposti della determinatezza nel tempo e della straordinarietà, propri degli incarichi di consulenza esterna.

La Corte dei conti ha anche:

a) accolto l’appello con riferimento al nesso causale, ritenendo sussistente la corresponsabilità nella produzione del danno del direttore generale M. nonchè del direttore amministrativo e del direttore sanitario (che hanno sottoscritto le delibere) dell’Azienda, attribuendo una maggiore responsabilità al primo essendo a lui riferibile la paternità dell’intera operazione rimessa alla sua diretta competenza;

b) affermato per le suddette persone e anche per i componenti del Collegio sindacale l’esistenza della colpa grave, sempre con riguardo alle proroghe, per avere disatteso i principi che regolano la materia dell’affidamento di incarichi di consulenza a soggetti esterni alla P.A. di appartenenza;

c) attribuito, in relazione all’apporto causale di ciascuno, il 40% del danno erariale totale al M.; il 20% ciascuno al direttore amministrativo e direttore sanitario e il restante 20% ai componenti del Collegio sindacale, complessivamente.

5. Il ricorso di M.U. domanda la cassazione di quest’ultima sentenza per due motivi, entrambi formulati per violazione dell’art. 111 Cost., e dell’art. 360 c.p.c., n. 1, e art. 362 c.p.c., per eccesso di potere giurisdizionale, sotto il profilo del travalicamento da parte della Corte dei conti dei limiti della propria giurisdizione per sconfinamento nella sfera del merito riservata alla P.A., anche con proporzionalità.

6. Resiste, con controricorso, il Procuratore Generale rappresentate del Pubblico Ministero presso la Corte di conti, che chiede che il ricorso sia respinto e per l’effetto sia dichiarata la giurisdizione della Corte dei conti.

7. Il ricorrente deposita anche memoria, nella quale invoca pure l’art. 6 CEDU, prospettando la violazione del principio della parità delle armi.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

I – Sintesi delle censure.

1. Il ricorso è articolato in due motivi, con i quali il ricorrente denuncia, in riferimento all’art. 111 Cost., e all’art. 360 c.p.c., n. 1, e art. 362 c.p.c., la violazione da parte del Giudice contabile dei limiti esterni della propria giurisdizione rilevabile – per due diversi profili nella sentenza della Corte dei conti II Sezione giurisdizionale centrale d’appello, qui in contestazione.

1.1. In particolare, nel primo motivo si sostiene che tale violazione sarebbe derivata dall’avere la Corte dei conti invaso la sfera riservata al merito amministrativo, visto che l’incarico di consulenza in oggetto e le relative proroghe rispondevano ai principi di buona e corretta amministrazione, insindacabili da parte del Giudice contabile perchè rimessi a scelte discrezionali della P.A. Si sottolinea che, diversamente da quanto affermato dalla Corte dei conti, le scelte discrezionali operate nella specie non possono considerarsi “contra legem” (in particolare in contrasto con il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 7), perchè non sono nè illogiche, nè arbitrarie. Pertanto, il Giudice contabile non avrebbe potuto conoscerne, visto che la relativa giurisdizione riguarda i fatti dannosi contra jus.

Del resto, la stessa Corte dei conti ha affermato la legittimità della delibera con la quale è stato conferito l’incarico di consulenza in oggetto mentre ha considerato illegittime le proroghe solo perchè sfornite di adeguata motivazione e questo non è un elemento che, di per sè, può dirsi causativo di danno erariale.

1.2. Nel secondo motivo il denunciato eccesso di potere giurisdizionale si configura anche come violazione del principio di ragionevolezza e proporzionalità, sottolineandosi che la Corte dei conti, dopo aver rilevato l’avvenuto raggiungimento dell’obiettivo dell’incarico di consulenza in contestazione – rappresentato dall’aver dotato l’Azienda del suo primo atto aziendale – ha del tutto irragionevolmente considerato il ricorrente responsabile di un danno erariale insussistente. E, comunque, la Corte dei conti non ha neppure valutato l’elemento soggettivo, il nesso causale e l’effettivo danno da ascrivere con certezza al M..

Ne consegue che il Giudice contabile, superando i limiti della propria giurisdizione, avrebbe posto a base della condanna una diretta e concreta valutazione circa l’opportunità e convenienza delle proroghe in oggetto, violando le norme che disciplinano il giudizio di responsabilità amministrativa per danno erariale.

II – Esame delle censure.

2. Il ricorso è inammissibile, per le ragioni di seguito esposte.

3. L’art. 111 Cost., u.c., sancisce: “Contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso per cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione”. In applicazione di tale principio, l’art. 362 c.p.c., ribadisce che il ricorso per cassazione contro sentenze della Corte dei conti è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione.

Il concetto di “motivi inerenti alla giurisdizione” si collega ai confini della giurisdizione, che possono, con espressione sintetica, ritenersi essere di un duplice tipo: confini che distinguono le funzioni dello Stato e confini che, all’interno della funzione giurisdizionale, distinguono tra giudice ordinario, giudice amministrativo ed altri giudici speciali. La violazione dei confini costituisce una forma speciale di violazione di legge, perchè riguarda specificamente le leggi che definiscono l’ambito della giurisdizione.

Si parla a tal proposito e con efficace espressione, di violazione dei “limiti esterni” della giurisdizione, cioè dei limiti correlati ai confini della giurisdizione (vedi, per tutte: Cass. SU 2 maggio 2016, n. 8586).

4. In questo ambito, per consolidato e condiviso orientamento di queste Sezioni Unite, si ritiene che la Corte dei conti nei giudizi di responsabilità amministrativa possa valutare se gli strumenti scelti dagli amministratori pubblici siano adeguati oppure esorbitanti ed estranei rispetto al fine pubblico da perseguire, poichè l’amministrazione, in via generale, deve provvedere ai suoi compiti con mezzi, organizzazione e personale propri (vedi, per tutte: Cass. SU 23 gennaio 2012, n. 831 e Cass. SU 13 dicembre 2017, n. 29921).

Pertanto, rientra nella giurisdizione della Corte dei Conti e non integra il divieto relativo al sindacato di merito delle scelte amministrative l’accertamento della responsabilità amministrativa con riguardo al conferimento di incarichi a soggetti estranei all’amministrazione, al di fuori dei casi previsti dalla legge e, in particolare dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 7, in base al quale (nel testo applicabile ratione temporis) “per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria” (comma 6), in presenza di specifici presupposti di legittimità (vedi, per tutte: Cass. SU 25 gennaio 2006, n. 1376).

5. Nella specie, la Corte dei conti, dopo aver sottolineato che il consulente esterno ha svolto correttamente l’incarico originariamente affidatogli, ha rilevato – con riguardo alle successive sette proroghe dell’incarico stesso – la carenza di motivazioni specifiche tali da provarne la correttezza rispetto ai criteri previsti dalla legge. In particolare, il giudice contabile ha sottolineato che le “asserzioni generiche” utilizzate a giustificazione delle diverse proroghe ne hanno, di fatto, dimostrato il carattere sostanzialmente elusivo del fondamentale presupposto della determinatezza nel tempo dell’incarico esterno ed anche l’assoluta incompatibilità con il requisito della straordinarietà del ricorso a consulenti esterni da parte delle P.A..

Del resto, come più volte ribadito anche dalla Corte costituzionale (vedi, per tutte: Corte cost., sentenza n. 310 del 2010), l’osservanza dell’obbligo della motivazione da parte della P.A. è intrinseco ai principi di buon andamento e d’imparzialità di cui all’art. 97 Cost., al cui rispetto è finalizzato il controllo giurisdizionale proprio della Corte dei conti nell’ambito dei giudizi di responsabilità amministrativa (come quello in oggetto), fondato sui canoni di razionalità, efficienza ed efficacia dell’azione della P.A. (fra le tante: Cass. SU 13 dicembre 2017, n. 29920; Cass. SU 9 maggio 2011, n. 10069; Cass. SU 5 marzo 2009, n. 5288).

Siffatti fondamentali canoni conformatori assumono, dunque, rilevanza sul piano della legittimità e non della mera opportunità dell’azione amministrativa (ex plurimis: Cass. SU 25 maggio 2016, n. 10814; Cass. SU 20 ottobre 2015, n. 21217; Cass. SU 7 novembre 2013, n. 25037; Cass. SU 9 maggio 2011, n. 10069; Cass. SU 28 settembre 2003, n. 14488).

6. Ciò significa che il principio di insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali della P.A. non preclude al giudice contabile, nei giudizi di responsabilità amministrativa, di esaminare l’operato della Pubblica amministrazione con riferimento ai parametri dell’efficacia, dell’efficienza e della economicità, senza per questo travalicare i limiti esterni della propria giurisdizione.

7. Di qui l’inammissibilità dei due motivi di ricorso con i quali sotto l’apparente denuncia di difetto di giurisdizione per superamento dei limiti esterni, non ipotizzabile nella specie, in sostanza si prospettano violazioni di legge ad opera della Corte dei Conti, in particolare, con riguardo al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 7, alle conseguenze dell’inadeguata motivazione delle proroghe sulla responsabilità per danno erariale, al mancato rispetto del principio di ragionevolezza e proporzionalità e dell’art. 6 CEDO, all’omessa valutazione dell’elemento soggettivo, del nesso causale e dell’effettivo danno da ascrivere con certezza al M.. Così si prefigurano vizi che, in ipotesi, riguarderebbero la correttezza dell’esercizio del proprio potere giurisdizionale da parte del giudice contabile, la cui valutazione resta comunque estranea al controllo effettuabile in questa sede che è circoscritto all’osservanza dei limiti esterni della giurisdizione e non si estende ad eventuali “errores in judicando” o “in procedendo” attribuiti al giudice speciale, il cui accertamento rientra nell’ambito del sindacato afferente i limiti interni della giurisdizione di tale giudice, salvo il caso di radicale stravolgimento delle norme di riferimento tale da ridondare in denegata giustizia (di recente: Cass. SU 14 novembre 2018, n. 29285). Evenienza, quest’ultima, che qui non viene in considerazione.

III – Conclusioni.

8. In sintesi, il ricorso va dichiarato inammissibile, in quanto basato sulla denuncia di vizi che – pur se apparentemente prospettati sotto il profilo del superamento dei limiti esterni della giurisdizione contabile – in realtà attengono al modo in cui la Corte dei conti ha esercitato la propria giurisdizione e si traducono nella denuncia di violazioni di norme di diritto e/o delle norme che regolano il processo davanti al giudice contabile o che ne disciplinano i poteri, come tali afferenti i limiti interni della giurisdizione (vedi, fra le tantissime: Cass. SU 12 novembre 2003, n. 17014; Cass. SU 3 dicembre 2008, n. 28653; Cass. SU 10 marzo 2014 n. 5490; Cass. SU 18 maggio 2017, n. 12497; Cass. SU 14 novembre 2018, n. 29285).

Non vi è luogo a pronuncia sulle spese di questo giudizio, stante la natura di parte meramente formale della Procura Generale della Corte dei Conti.

Considerato l’esito negativo della proposta impugnazione, si da atto della sussistenza dei presupposti di cui al D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, introdotto dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, per il versamento da parte della ricorrente dell’ulteriore contributo ivi previsto.

PQM

La Corte, a Sezioni Unite, dichiara il ricorso inammissibile. Nulla spese per il presente giudizio.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, introdotto dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, il 4 dicembre 2018.

Depositato in Cancelleria il 24 dicembre 2018