Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 3332 del 05/02/2019

Cassazione civile sez. un., 05/02/2019, (ud. 15/01/2019, dep. 05/02/2019), n.3332

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CAPPABIANCA Aurelio – Primo Presidente f.f. –

Dott. MANNA Felice – Presidente di sez. –

Dott. D’ANTONIO Enrica – Consigliere –

Dott. LOMBARDO Luigi Giovanni – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere –

Dott. LAMORGESE Antonio Pietro – Consigliere –

Dott. CONTI Roberto Giovanni – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 4631-2017 proposto da:

SYNDIAL S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA BARBERINI 12, presso lo

studio dell’avvocato STEFANO GRASSI, che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELL’AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO E DEL MARE, in

persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA,

VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

CONSORZIO PER LO SVILUPPO INDUSTRIALE DELLA PROVINCIA DI MATERA, in

persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente

domiciliato in ROMA, VIA CICERONE 49, presso lo studio dell’avvocato

PAOLO BOTZIOS, rappresentato e difeso dall’avvocato FRANCESCO

CALCULLI;

– controricorrenti –

e contro

COMUNE DI FERRANDINA, PROVINCIA DI MATERA, REGIONE BASILICATA,

AZIENDA SANITARIA LOCALE DI MATERA, AZIENDA SANITARIA LOCALE DI

MATERA – DIPARTIMENTO PREVENZIONE COLLETTIVA DELLA SALUTE UMANA,

ARPAB – AGENZIA REGIONALE PER LA PROTEZIONE DELL’AMBIENTE DELLA

BASILICATA;

– intimati –

avverso il decreto del PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA del 4/11/2016 reso

in conformità al parere n. 1790/2016 del CONSIGLIO DI STATO del

9/08/2016 (n. affare 799/2015);

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

15/01/2019 dal Consigliere ROBERTO GIOVANNI CONTI;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore

Generale Dott. SORRENTINO FEDERICO, che ha concluso per

l’improcedibilità, in subordine rigetto del primo motivo del

ricorso ed inammissibilità del secondo;

uditi gli avvocati Stefano Grassi, Lucrezia Fiandaca per l’Avvocatura

Generale dello Stato e Francesco Calculli.

Fatto

FATTI DI CAUSA

Il sindaco del Comune di Ferrandina, con ordinanza n. 55 prot. n. 17281 del 5 dicembre 2013, sulla base della nota dell’8 gennaio 2015 dell’Azienda Sanitaria Locale di Materia – Dipartimento di Prevenzione collettiva della salute umana U.O. Igiene, Epidemiologia e Sanità pubblica che aveva eseguito un campionamento delle acque di falda – vietava l’attingimento e l’utilizzo delle acque sotterranee e di falda per qualunque scopo, da parte di insediamenti umani, produttivi e zootecnici presenti lungo la valle del Basento o in altre zone del territorio comunale – in precedenza interessate da un insediamento produttivo destinato alla produzione di acetilene, CVM, metanolo clorosoda e acido cloridrico – ai fini della tutela della salute pubblica e privata e al fine della salvaguardia della salute pubblica.

Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, notificato il 4 aprile 2014, la società Syndial s.p.a., che aveva acquisito parte dei terreni interessati dall’ordinanza ed ottenuto l’approvazione ministeriale del Piano di caratterizzazione dei terreni e della falda dell’area stessa, chiedeva l’annullamento dei provvedimenti sopra ricordati, prospettando l’esistenza di vizi di incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere.

Il Consiglio di Stato, con parere reso in data 9 agosto 2016, riteneva fondata l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Ministero dell’ambiente, poichè il provvedimento impugnato aveva incidenza diretta e indiretta sul regime di acque pubbliche risultate contaminate. Da ciò conseguiva, secondo il Consiglio di Stato, “la cognizione esclusiva e funzionale del Tribunale superiore delle acque pubbliche, in materia di interessi legittimi, che esclude quella del giudice amministrativo, e che quindi preclude l’azionabilità mediante ricorso straordinario, ab origine data la specialità del rito da ultimo in virtù dell’esplicita preclusione derivante dall’art.7, comma 8 c.p.a., in forza del quale – per l’appunto – il ricorso straordinario è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa” Concludeva, quindi, il parere nel senso che “il gravame, in definitiva, non può sfuggire alla declaratoria di inammissibilità per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo”.

Con decreto del 4 novembre 2016 il Presidente della Repubblica ha deciso il ricorso straordinario in maniera conforme al parere reso dal Consiglio di Stato ed ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso.

La Syndial s.p.a. ha proposto ricorso per cassazione alle Sezioni Unite, ai sensi dell’art. 111 Cost., u.c., affidato a due motivi.

Hanno resistito in giudizio il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare – breviter, di seguito, Ministero dell’Ambiente – e il Consorzio per lo sviluppo industriale della provincia di Matera, depositando ciascuno controricorso.

Il comune di Ferrandina, la Provincia di Matera, la Regione Basilicata, l’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente della Basilicata e l’Azienda Sanitaria locale di Matera non hanno spiegato difese.

La società Syndial ed il Consorzio per lo Sviluppo industriale della Provincia di Matera hanno depositato memoria.

Il Procuratore generale ha concluso per l’improcedibilità del ricorso e, in subordine, per la sua infondatezza.

La causa, all’udienza del 15 gennaio 2019, è stata posta in decisione.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. La ricorrente prospetta, con il primo motivo di ricorso, la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 110 c.p.a., dell’art. 111 Cost., comma 8, nonchè del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 143, comma 1, lett. a) della L. 10 maggio 1976 e del D.Lgs. n. 152 del 1992. Secondo la ricorrente il Consiglio di Stato, nel parere reso all’interno del procedimento iniziato con il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, avrebbe erroneamente ritenuto la cognizione esclusiva e funzionale del Tribunale superiore delle acque, non incidendo i provvedimenti amministrativi adottati in via diretta sulla materia delle acque pubbliche.

2. La ricorrente deduce, con il secondo motivo di ricorso, la violazione e falsa applicazione dell’art. 110 c.p.a., dell’art. 111Cost., comma 8 nonchè del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 143, comma 1, lett. a) e del D.Lgs. n. 152 del 1992. Il D.P.R. ed il parere impugnati avrebbero erroneamente escluso la possibilità di concedere la transiatio judicii dinanzi al giudice specializzato delle acque pubbliche, ponendosi tale interpretazione in contrasto con gli artt. 24 e 111 Cost., in ogni caso non valutando la ricorrenza di un errore scusabile correlato all’incertezza oggettiva riscontrata in ordine alla nozione di “incidenza diretta” sul regime delle acque.

3. Occorre esaminare con priorità la questione relativa alla dedotta improcedibilità del ricorso sollevata dal Ministero dell’Ambiente – pure condivisa dal Procuratore Generale nella sua requisitoria scritta – in relazione all’incontestata riassunzione della causa, da parte della società qui ricorrente, innanzi al Tribunale superiore delle acque pubbliche individuato dal Consiglio di Stato, in sede di parere reso all’interno del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, quale giudice munito di giurisdizione.

3.1. Secondo il Ministero la Syndial s.p.a., nel riproporre, con atto spedito il 13 marzo 2017 e ricevuto dal detto Ministero il 15.3.2017, ai sensi del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 11, comma 2 e della L. n. 69 del 2009, art. 59 la causa innanzi al TSAP, avrebbe implicitamente rinunziato all’impugnazione della declinatoria di giurisdizione. Non risulterebbe, infatti, meritevole di tutela l’esigenza, di mera cautela, di impedire l’estinzione del giudizio in attesa della decisione da parte di queste Sezioni Unite prospettata dalla Syndial per giustificare l’atto di riassunzione, poichè il termine per riassumere il giudizio non avrebbe potuto decorrere se non dopo il passaggio in giudicato della declaratoria di difetto di giurisdizione del giudice adito, nel caso di specie impedito proprio dalla proposizione del ricorso ex art. 111 Cost., u.c., da parte della Syndial s.p.a.

3.2. L’eccezione è priva di pregio.

3.3. Giova premettere che queste Sezioni Unite non dubitano della natura sostanzialmente giurisdizionale della decisione adottata in seno al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica nè della applicabilità, in caso di pronunzia di inammissibilità fondata sul difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, del principio della “translatio iudicii”- introdotto, dapprima su base giurisprudenziale (Cass., S.U., 22 febbraio 2007, n. 4109, Corte cost. 12 marzo 2007 n. 77) e, poi, dalla L. n. 69 del 2009, art. 59 e D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 11 – secondo il quale, allorquando viene declinata la giurisdizione e affermata quella di un altro giudice, il processo può proseguire innanzi al giudice fornito di giurisdizione, fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda proposta davanti al giudice incompetente giurisdizionalmente.

3.3. In questa direzione milita, del resto, il riconoscimento della natura di rimedio giustiziale amministrativo alla decisione del ricorso straordinario al Capo dello Stato, dotato di caratteristiche strutturali e funzionali in parte assimilabili a quelle tipiche del processo amministrativo – v. Cass., S.U., 6 settembre 2013 n. 20569, Cass., S.U., 14 maggio 2014, n. 10414, Cass., S.U., 19 dicembre 2012, n. 23464, Cons. Stato, Ad. plen., 6 maggio 2013, n. 9 -, anche in relazione ai poteri ivi conferiti al Consiglio di Stato di sollevare questione di legittimità costituzionale e rinvio pregiudiziale alla Corte UE – cfr., per altro verso, Corte cost., Corte cost. n. 73/2014, Corte cost. n. 265/2013 e Corte giust. CE, 16 ottobre 1997, C-69/96 a C79/96, Garofalo e a. -.

3.4. Proprio in questa prospettiva, in più occasioni si è riconosciuto che rispetto alla decisione del ricorso straordinario deve necessariamente esserci il sindacato ultimo di queste Sezioni Unite, limitato ai motivi inerenti alla giurisdizione ex art. 111 Cost., comma 8, in quanto riferibile in un unico grado, per il contenuto recato nella decisione stessa, al Consiglio di Stato – Cass., S.U. n. 10414/2014, cit.-. Ciò perchè “la peculiarità che la decisione del ricorso straordinario abbia il contenuto del parere vincolante del Consiglio di Stato e solo la forma del decreto del Presidente della Repubblica non è di ostacolo a riferire la decisione stessa al Consiglio di Stato e a riconoscerle lo statuto tipico delle decisioni di quest’ultimo, presidiato dalla garanzia costituzionale dell’art. 111 Cost., comma 8, quanto alla limitata sindacabilità solo per motivi di giurisdizione”(Cass., S.U., n. 23464/2012, cit.).

3.5. Fermi tali principi occorre verificare se la riassunzione della domanda di annullamento del provvedimento innanzi al Tribunale superiore delle acque pubbliche, indicato dal decreto del Presidente della Repubblica come dotato di giurisdizione sulla base del parere vincolante (per il Ministero proponente) del Consiglio di Stato, abbia inciso sulla ammissibilità del ricorso per motivi di giurisdizione proposto innanzi alle Sezioni Unite dalla stessa parte in epoca precedente a detta riassunzione, in relazione ai principi espressi da queste Sezioni Unite nella sentenza n. 23539/2013 -.

3.6. Ed invero, Cass. S.U., 18 novembre 2015, n. 23539, è stata massimata nel senso che “la parte che decida di proseguire il processo innanzi al giudice ritenuto (da quello originariamente adito) munito di giurisdizione, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda già proposta, mostra, inequivocabilmente, di preferire una pronuncia nel merito, con conseguente implicita rinuncia all’impugnazione della declinatoria ancora astrattamente ammissibile (o implicito abbandono di quella eventualmente già intrapresa), senza che possa dolersi del mancato esercizio, ad opera del secondo giudice, della facoltà discrezionale, allo stesso riservata, di sollevare conflitto, mirando la “traslatio iudicii” L. n. 69 del 2009, ex art. 59 a tutelare l’ordinato svolgimento del processo, unitariamente considerato dalla domanda fino alla sua decisione finale, al fine di garantirne la sua ragionevole durata e di evitarne l’abuso. ha ritenuto il consolidamento della giurisdizione della Corte dei conti adita in riassunzione dopo che il TAR aveva declinato la propria giurisdizione in suo favore, escludendo ogni rilevanza alla successiva impu8gnazione della sentenza del Tar sotto il profilo del ritenuto difetto di giurisdizione.”

3.7. Tale precedente ha, invero, riguardato l’ipotesi in cui la parte, dopo la declinatoria di giurisdizione da parte del TAR in favore della Corte dei conti, aveva immediatamente riassunto il giudizio innanzi all’autorità giudiziaria indicata dal TAR, successivamente impugnando la sentenza dal giudice amministrativo sotto il profilo della giurisdizione e prospettando analoga questione innanzi al giudice contabile.

3.8. In tale contesto, queste Sezioni Unite, esaminando la censura relativa alla questione di giurisdizione proposta al giudice (Corte dei Conti) innanzi al quale era stato riassunto il giudizio, hanno ritenuto che la scelta di riassumere il giudizio non poteva che avere il significato tipico di accettazione della pronuncia declinatoria della giurisdizione, con conseguente preclusione ai riesame della stessa, e correlativa irrilevanza dell’eccezione di giurisdizione formulata nell’atto riassuntivo.

3.9. Ben diversa risulta, per converso, la vicenda qui all’esame delle Sezioni Unite.

3.10 La società Syndial, infatti, ha dapprima impugnato il D.P.R. che ha deciso il ricorso straordinario per motivi di giurisdizione innanzi a queste Sezioni Unite e, successivamente, ha riassunto innanzi al Tribunale superiore delle acque pubbliche il giudizio, riproponendo le medesime domande già azionate nel ricorso straordinario, ed altresì chiedendo al TSAP di sospendere il giudizio in attesa della definizione del giudizio innanzi a queste Sezioni Unite e di sollevare conflitto negativo di giurisdizione.

3.11 Siffatto contegno processuale, valutato anche alla luce delle scansioni temporali che l’hanno caratterizzato con l’immediata impugnazione per motivi di giurisdizione innanzi a queste Sezioni Unite e la successiva riassunzione del giudizio innanzi al TSAP, non risulta compatibile con una volontà tesa ad abbandonare il ricorso prioritariamente proposto – con il quale è stato chiesto a queste Sezioni Unite di esaminare il fondo della questione di giurisdizione, dovendo l’atto successivo intendersi come rivolto non già a prestare acquiescenza alla statuizione in punto di giurisdizione del TSAP indicato dal Consiglio di Stato, ma unicamente a dare esecuzione alla decisione resa in precedenza dal Presidente della Repubblica, già precedentemente impugnata innanzi all’organo istituzionalmente deputato a risolvere le questioni di giurisdizione.

3.12. Da ciò non può che conseguire la piena ammissibilità del ricorso.

4. Passando all’esame del fondo della questione di giurisdizione, ritengono queste Sezioni Unite che, diversamente da quanto prospettato dal ricorrente con il primo motivo di ricorso, la giurisdizione sull’impugnazione del provvedimento adottato dal comune di Ferrandina con il quale è stato vietato l’attingimento delle acque sotterranee e di falda e di utilizzo, per qualunque scopo, da parte di insediamenti umani, produttivi e zootecnici presenti lungo la valle del Basento o in altre zone del territorio comunale, ai fini della tutela della salute pubblica e privata, appartiene alla al Tribunale superiore delle acque pubbliche.

4.1 In questa direzione milita la costante giurisprudenza di queste Sezioni Unite, a tenore della quale sussiste la giurisdizione del TSAP in unico grado, ai sensi del R.D. n. 1775 del 1933, art. 143, comma 1, lett. a nei confronti di un provvedimento che, ancorchè proveniente da organi dell’amministrazione non preposti alla cura degli interessi del settore delle acque pubbliche, finisca tuttavia con l’incidere immediatamente sull’uso di queste ultime, in quanto interferisca con i provvedimenti relativi a tale uso, disciplinandone le modalità di utilizzazione (Cass., S.U., 31 luglio 2017, n. 18977) anche per ragioni di salvaguardia della salute pubblica, interferendo immediatamente e direttamente sulle opere destinate a tale utilizzazione e, in definitiva, sul regime delle acque pubbliche (Cass., S.U., 12 dicembre 1998, n. 12706).

4.2 A tali principi si è pienamente conformato il Consiglio di Stato in sede consultiva, valorizzando la circostanza che il provvedimento impugnato era destinato ad incidere sul regime delle acque pubbliche e, come tale, riconducibile alla giurisdizione del TSAP.

5. Il secondo motivo, ammissibile in quanto comunque inerente alla questione di giurisdizione sollevata con il primo motivo, risulta tuttavia infondato, trovando l’istituto della transiatio iudicii la sua fonte nel quadro normativo già ricordato (L. n. 69 del 2009, art. 59 e D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 11) senza necessità di sua specifica indicazione, a pena di nullità, da parte del giudice che declina la propria giurisdizione.

6. Il ricorso va quindi rigettato, dichiarando la giurisdizione del Tribunale Superiore delle acque pubbliche.

7. Ricorrono giusti motivi per compensare le spese del giudizio fra le parti costituite.

8. Deve altresì darsi atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, del raddoppio del contributo unificato D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, ex art. 13, comma 1 quater.

PQM

Rigetta il ricorso dichiarando la giurisdizione del Tribunale Superiore delle acque pubbliche.

Compensa le spese fra le parti costituite.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione, il 15 gennaio 2019.

Depositato in Cancelleria il 5 febbraio 2019

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