Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 33229 del 16/12/2019

Cassazione civile sez. I, 16/12/2019, (ud. 13/09/2019, dep. 16/12/2019), n.33229

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CAMPANILE Pietro – Presidente –

Dott. SAMBITO Maria Giovanna C. – rel. Consigliere –

Dott. SCOTTI Umberto L. C. G. – Consigliere –

Dott. PARISE Clotilde – Consigliere –

Dott. SCALIA Laura – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 21677/2014 proposto da:

F.D., F.M., F.A., domiciliati in Roma,

Viale Mazzini n. 123, presso lo studio dell’avvocato Cuozzo Maria,

rappresentati e difesi dall’avvocato Baldassini Rocco, giusta

procura speciale per Notaio Dott. P.G., in Lucca – Rep. n.

(OMISSIS);

– ricorrente –

contro

Comune Capannori, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente

domiciliato in Roma, Corso Vittorio Emanuele II n. 18, presso lo

studio Studio Grez e Associati, rappresentato e difeso dagli

avvocati Giovannelli Guido e Masi Leonardo, giusta procura a margine

del controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1120/2013 della CORTE D’APPELLO di FIRENZE,

depositata il 09/07/2013;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

13/09/2019 da Dott. SAMBITO MARIA GIOVANNA C..

Fatto

FATTI DI CAUSA

Con sentenza del 9.7.2013, la Corte d’Appello di Firenze determinava in Euro 33.480,00 l’indennità dovuta dal Comune di Capannori a F.M., a D. e ad A. per l’espropriazione della superficie di mq. 3720 (f. (OMISSIS) mapp. (OMISSIS)) di un terreno di loro proprietà, ablato con decreto del 16.6.2008.

La Corte, acquisita una CTU, evidenziava che il terreno era ubicato in zona destinata ad attrezzature scolastiche, destinazione che costituiva un vincolo conformativo e determinava il carattere non edificabile del suolo.

Per la cassazione della sentenza, hanno proposto ricorso gli espropriati, con un unico, articolato, motivo, al quale il Comune ha resistito con controricorso. Le parti hanno depositato memorie.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Col proposto ricorso, si deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 1, n. 8 del Trattato di Lisbona; 6 del Trattato sull’UE e di quello che istituisce la Comunità Europea; art. 1, prot. Add. Art. 1 CEDU; L. n. 234 del 2012, art. 43, comma 10; D.P.R. n. 327 del 2001, artt. 37 e 40. I ricorrenti lamentano che, nell’affermare che il vincolo ad edilizia scolastica abbia carattere conformativo, la Corte ha violato il principio secondo cui l’indennità di espropriazione deve riflettere l’effettivo valore dei beni ablati sia in diretta applicazione della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, sia per effetto del Trattato di Lisbona, che la ha trasposta nel diritto dell’Unione, con conseguente efficacia diretta delle norme convenzionali, obbligo di disapplicazione delle norme interne in contrasto con essa, e superamento di artificiose distinzioni tra vincoli, che hanno la conseguenza di privare il proprietario del ristoro dovutogli per il sacrificio imposto da causa di pubblica utilità.

Oltre ad ottenere l’avallo di autorevole giurisprudenza del Consiglio di Stato (n. 4808 del 2012), la tesi della diretta applicabilità da parte del giudice nazionale delle norme della Convenzione, è avvalorata, anche, dalla disposizione di cui alla L. n. 234 del 2012, art. 43, comma 10, che prevede la rivalsa dello Stato nei confronti di soggetti pubblici o ad essi equiparati, responsabili di violazioni delle disposizioni della CEDU, in ipotesi di condanna al risarcimento del danno in conseguenza delle suddette violazioni.

In conclusione, i ricorrenti affermano che le norme convenzionali, di diretta applicazione nell’ordinamento interno, consentono di affermare che i terreni espropriati vanno considerati edificabili quando, come nella specie, siano, comunque, destinati per l’edificazione, senza che possa avere rilievo la distinzione, propria del diritto nazionale, tra vincolo conformativo e vincolo espropriativo.

2. L’eccezione d’inammissibilità del ricorso, perchè proposto in violazione dell’art. 360 bis c.p.c., n. 1, va respinta. I ricorrenti dichiarano di conoscere la giurisprudenza nazionale, secondo cui la destinazione a scuola non comporta la natura edificatoria del suolo, e ne chiedono espressamente la rivisitazione, offrendo gli argomenti sopra svolti proprio allo scopo di mutarne l’orientamento.

Il motivo, ammissibile dunque, va, però, rigettato. Queste le ragioni.

3. Anzitutto, contrariamente a quanto postulano i ricorrenti, l’adesione dell’Unione Europea alla CEDU, prevista dal Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 (ratificato e reso esecutivo con L. 2 agosto 200, n. 130) non è ancora avvenuta (in base al Protocollo n. 8 “l’accordo di adesione deve soddisfare talune condizioni intese in particolare a garantire che siano preservate le caratteristiche specifiche dell’Unione e del diritto dell’Unione e che l’adesione dell’Unione non incida nè sulle sue competenze nè sulle attribuzioni delle sue istituzioni” ed il progetto di accordo sull’adesione dell’Unione Europea alla CEDU non è stato ritenuto compatibile con le disposizioni del diritto dell’Unione, cfr. parere negativo della CGUE 18.12.2014, ed in generale, sul tema Corte Cost. n. 80 del 2011), e, pertanto, il contrasto della normativa nazionale con la CEDU (ma qui insussistente cfr. infra) non può comportare la diretta disapplicazione, da parte del giudice nazionale, delle norme di legge, dovendo, piuttosto, l’asserita incompatibilità tra le due discipline esser trattata come una questione di legittimità costituzionale, per eventuale violazione dell’art. 117 Cost., comma 1, di esclusiva competenza del giudice delle leggi.

4. Il principio affermato da Corte Cost. n. 348 e 349 del 2007 (richiamato pure dalla citata sentenza del Consiglio di Stato, che ha posto in evidenza la particolare autorevolezza della giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo a proposito del rigetto dell’eccezione di prescrizione in un caso di occupazione acquisitiva), è stato ribadito dalla Consulta che, con la sentenza n. 49 del 2015, ha rilevato come, nel progressivo adeguamento alla CEDU, non sia ravvisabile alcun automatismo, stante, nell’ordinamento nazionale, il “predominio assiologico della Costituzione sulla CEDU”; ed è stato, di recente, nuovamente confermato dalla medesima Corte, che, con la sentenza n. 25 del 2019, ha affermato che “l’interpretazione del giudice comune, ordinario o speciale, orientata alla conformità alla CEDU -le cui prescrizioni e principi appartengono indubbiamente ai vincoli derivanti da obblighi internazionali con impronta costituzionale (quelli con “vocazione costituzionale”: sentenza n. 194 del 2018)- non implica anche necessariamente l’illegittimità costituzionale della disposizione oggetto dell’interpretazione per violazione di un principio o di una previsione della CEDU, quale parametro interposto ai sensi dell’art. 117 Cost., comma 1″. E’ stato chiarito, infatti, che la violazione del parametro convenzionale interposto può comportare l’illegittimità costituzionale della norma interna anzitutto quando nelle pronunce della Corte EDU sia identificabile un “approdo giurisprudenziale stabile” (sentenza n. 120 del 2018) o un “diritto consolidato” (sentenze n. 49 del 2015 e, nello stesso senso, n. 80 del 2011), ed inoltre, all’esito di un bilanciamento, in una prospettiva generale, con altri principi presenti nella Costituzione che non conduca ad una diversa valutazione di sistema; e ciò in quanto, a differenza della Corte EDU, la Corte Cost. “opera una valutazione sistemica, e non isolata, dei valori coinvolti dalla norma di volta in volta scrutinata, ed è, quindi, tenuta a quel bilanciamento, solo ad essa spettante” (sentenza n. 264 del 2012); bilanciamento in cui si sostanzia tra l’altro il “margine di apprezzamento” che compete allo Stato membro (sentenze n. 193 del 2016, n. 15 del 2012 e n. 317 del 2009)”.

5. Il diretto valore normativo delle disposizioni convenzionali non può discendere dal diritto di regresso contemplato dalla L. n. 234 del 2012, art. 43, comma 10, in quanto tale disposizione presuppone avvenuto un accertamento della violazione delle disposizioni della Convenzione da parte dei giudici di Strasburgo ed emessa una sentenza di condanna; la relativa ratio – analogamente alla rivalsa prevista in ipotesi di condanne della Corte di giustizia – è volta alla prevenzione delle violazioni del diritto sovranazionale attraverso il coinvolgimento – con sanzione riconducibile all’area della responsabilità aquiliana ex art. 2043 c.c. – dei diversi livelli di governo interessati all’attuazione del diritto Europeo e convenzionale (cfr. Corte Cost. sentenza n. 219 del 2016, riferita alla precedente disciplina, ma di analogo contenuto, di cui alla L. n. 11 del 2005, art. 16 bis, comma 5).

Il che costituisce, sotto il versante dell’Amministrazione attiva, l’attuazione del principio, affermato anche dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite di questa Corte (cfr. Cass. SU n. 19883 del 2019; n. 33208 del 2018 e sentenze ivi richiamate) che in campo giurisdizionale impone al giudice nazionale la funzione di cooperare attivamente, attraverso l’interpretazione convenzionalmente orientata, alla protezione dei diritti fondamentali, dialogando con la giurisprudenza delle Corti costituzionali e sovranazionali in modo da offrire un livello elevato di protezione dei diritti fondamentali.

6. Tuttavia, neppure da tale angolazione prospettica, il motivo merita accoglimento.

L’assunto secondo cui alla luce dei principi convenzionali ed Europei la distinzione tra vincoli conformativi ed espropriativi non sia sussistente è, infatti, totalmente infondato. La tesi, che affiderebbe la valutazione dei beni espropriati (o vincolati all’esproprio) unicamente alle leggi del mercato (così, implicitamente, affermando il primato dell’edificabilità di fatto), non si fonda sulla Convenzione Europea dei diritti dell’uomo, come interpretata dalla Corte di Strasburgo, che considera le misure che non si traducano nella perdita della proprietà del bene come interventi che rientrano nella regolamentazione dell’uso dei beni, ai sensi del secondo paragrafo dell’art. 1 del Protocollo n. 1 (cfr. Sporrong e Liinnroth c. Svezia, 23 settembre 1982, p. 64, serie A n. 52; Casa Missionaria per le Missioni estere di Steyl c. Italia (dec.), n. 75248/01, 13 maggio 2004; Galtieri c. Italia (dec.), n. 72864/01, 24 gennaio 2006; Perinelli e altri c. Italia (dec.), n. 7718/03, 26 giugno 2007; Campanile c. Italia (dec.), n. 32635/05, 15 gennaio 2013; 3 marzo 2015 – 56449/07 – Alessandro Scagliarini e altri c. Italia). La Corte EDU ha, peraltro, precisato che nell’ambito della pianificazione territoriale, che costituisce un ambito complesso e difficile, gli Stati contraenti godono di un ampio margine di apprezzamento (Terazzi S.r.l. c. Italia, n. 27265/95, p. 85, 17 ottobre 2002; Elia S.r.l. c. Italia, n. 37710/97, p. 77, CEDU 2001-IX; e Saliba c. Malta, n. 4251/02, p. 45, 8 novembre 2005).

7. Ribadita, dunque, la piena cittadinanza nell’ordinamento della distinzione tra vincoli conformativi ed espropriativi, va osservato che, secondo la giurisprudenza di questa Corte (cfr. funditus Cass. n. 3620 del 2016), il vincolo ha carattere conformativo quando esso miri ad una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, e quando costituisca, comunque, una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non suscettibile di deroghe di fatto, tale da configurare in maniera obbiettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguità con particolari tipi di beni pubblici mentre, ove imponga solo un vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un’opera pubblica, lo stesso va qualificato come preordinato alla relativa espropriazione e da esso deve, dunque, prescindersi nella qualificazione dell’area. Siffatta valutazione va compiuta, anche, quando si tratti di stabilire la natura di un vincolo d’inedificabilità, che non costituisce eccezione a tale regola.

8. A tal riguardo, va ribadito il principio, che si è ormai consolidato nella giurisprudenza di questa Corte (Cass. n. 15389 del 2007; n. 15616 del 2007; 12862 del 2010; n. 8231 del 2012; n. 14347 del 2012; SU n. 3660 del 2014), secondo cui la destinazione di aree ad edilizia scolastica configura un tipico vincolo conformativo -in quanto trascende le necessità di zone circoscritte, ed è concepibile solo nella complessiva sistemazione del territorio, nel quadro della ripartizione zonale in base a criteri generali ed astratti-, e, come già affermato nell’impugnata sentenza, determina il carattere di non edificabilità delle relative aree, neppure sotto il profilo di una realizzabilità della destinazione ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, giacchè l’edilizia scolastica è riconducibile ad un servizio strettamente pubblicistico, connesso al perseguimento di un fine proprio ed istituzionale dello Stato, su cui non interferisce la parità assicurata all’insegnamento privato.

9. Il ricorso va, in conclusione, respinto e le spese, da regolare secondo il criterio legale della soccombenza, si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna alle spese, che liquida in complessivi Euro 5.200,00 cui Euro 200,00 per spese, oltre accessori. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti) dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, il 13 settembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 16 dicembre 2019