Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 3322 del 12/02/2010

Cassazione civile sez. I, 12/02/2010, (ud. 29/09/2009, dep. 12/02/2010), n.3322

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. ADAMO Mario – Presidente –

Dott. SALVAGO Salvatore – rel. Consigliere –

Dott. DOGLIOTTI Massimo – Consigliere –

Dott. SCHIRO’ Stefano – Consigliere –

Dott. DIDONE Antonio – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso 23278/2004 proposto da:

F.M. (c.f. (OMISSIS)), elettivamente

domiciliato in ROMA, VIALE G. MAZZINI 88, presso l’avvocato PIERETTI

Maria Cristina, che lo rappresenta e difende, giusta procura a

margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI CASTIGLIONE DELLA PESCAIA;

– intimato –

sul ricorso 27294/2004 proposto da:

COMUNE DI CASTIGLIONE DELLA PESCAIA, in persona del Sindaco pro

tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA A. GRAMSCI 34, presso

l’avvocato IOFFREDI VINCENZO, rappresentato e difeso dagli avvocati

GIORGI LUCIANO, FALAGIANI DANIELE, giusta procura a margine del

controricorso e ricorso incidentale;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

contro

F.M.;

– intimato –

sul ricorso 152/2005 proposto da:

F.M. (c.f. (OMISSIS)), elettivamente

domiciliato in ROMA, VIALE G. MAZZINI 88, presso l’avvocato PIERETTI

MARIA CRISTINA, che lo rappresenta e difende, giusta procura in calce

al controricorso e ricorso incidentale condizionato;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

contro

COMUNE DI CASTIGLIONE DELLA PESCAIA;

– intimato –

avverso la sentenza n. 1730/2003 della CORTE D’APPELLO di FIRENZE,

depositata il 29/10/2003;

udita la relazione della causa svolta nella Pubblica udienza del

29/09/2009 dal Consigliere Dott. SALVATORE SALVAGO;

udito, per il ricorrente, l’Avvocato G. D’ALESSIO, per delega, che ha

chiesto l’accoglimento del ricorso, in subordine insiste per il

rinvio d’udienza;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

PRATIS Pierfelice, che ha concluso: preliminarmente si oppone al

rinvio o nuovo ruolo e chiede l’accoglimento.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Il Tribunale di Grosseto,con sentenza del 22 giugno 2001 rigettava le domande del Geom. F.M. di condanna del comune di Castiglione della Pescaia al pagamento della somma di L. 7.000.000.000 a titolo di corrispettivo o risarcimento dei costi sostenuti,o di indebito arricchimento per opere di urbanizzazione realizzate su richiesta di detta amministrazione in eccedenza alle esigenze di un piano di lottizzazione appr. con Delib. comunale 12 ottobre 1969, n. 150, per la zona denominata “(OMISSIS)”, per intervenuta prescrizione dei crediti pretesi.

L’impugnazione del F. è stata respinta dalla Corte di appello di Firenze con sentenza del 29 ottobre 2003, la quale ha rilevato: a) che essendo l’arricchimento del comune correlato ai provvedimenti che avevano dapprima diminuito e poi soppresso una delle zone ritenute dapprima edificabili con la Convenzione di lottizzazione stipulata con detta amministrazione nel 1964, dette deliberazioni erano state impugnate davanti al giudice amministrativo; ed il relativo giudizio definito con sentenza del Consiglio di Stato del 20 giugno 1989, perciò impedendo il completo decorso del termine di prescrizione, in quanto la citazione introduttiva del giudizio era stata notificata al comune il 108 maggio 1998; b) che in ogni caso l’ente pubblico con la ricordata Delib. n. 150 del 1969, aveva proposto un regolamento contrattuale dei rapporti tra le parti comprendente anche le opere aggiuntive eseguite dal F., che nulla perciò poteva pretendere oltre quanto stabilito nel menzionato provvedimento; c) che d’altra parte le opere eseguite trovavano giustificazione anche nel suo interesse a realizzare una lottizzazione ben collegata ed integrata con il restante tessuto urbanistico ed a rafforzare la sua aspettativa alla promozione urbanistica della sua residua proprietà.

Per la cassazione della sentenza il F. ha proposto ricorso per 6 motivi; cui, resiste con controricorso il comune di Castiglione della Pescaia, il quale ha formulato a sua volta ricorso incidentale condizionato per un motivo; cui ha fatto seguito altro ricorso incidentale da parte del F..

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

I ricorsi vanno, anzitutto riuniti ai sensi dell’art. 335 cod. proc. civ., perchè proposti contro la medesima sentenza.

Con il primo motivo di quello principale F.M., deducendo violazione della L. n. 1150 del 1942, art. 28, artt. 1321 e 1326 cod. civ., nonchè motivazione carente ed illogica, censura la sentenza impugnata per avere escluso la propria pretesa indennitaria fondata sull’indebito arricchimento del comune, in conseguenza della Delib. n. 189 del 1969 di detta amministrazione; che tuttavia costituiva manifestazione unilaterale di volontà dell’ente pubblico,inidonea a modificare la convenzione di lottizzazione conclusa tra le parti nel 1964 e perciò ad introdurre nuove obbligazioni a carico di esso ricorrente: anche perchè non seguita da alcun’altra convenzione o accordo tra le parti.

Con il secondo motivo, deducendo violazione degli artt. 1353, 1374, 1467 e 1458 cod. civ., nonchè dei principi sulla presupposizione si duole che la Corte di appello abbia interpretato non correttamente la Convenzione del 1964, dalla quale si traeva la condizione implicita e comunque la presupposizione che egli si impegnava ad eseguire opere eccedenti quelle previste nel contratto per il fatto che una vasta area di sua proprietà sarebbe stata destinata a zona di espansione residenziale, in lui ingenerando l’affidamento della effettivo adempimento di tale obbligazione; e che non si sia avveduta che tale intendimento del comune era stato reiterato nelle successive delibere e fino all’adozione del p.r.g. del 1978, per poi essere inopinatamente esclusa dalla Delib. n. 2394 del 1980 della Regione toscana. Per cui, la mancata verificazione di tale condizione aveva alterato il sinallagma contrattuale obbligandolo ad eseguire gravosissime opere di indiscussa pubblica utilità che dunque dovevano essergli pagate dalla controparte.

Con il terzo motivo deducendo violazione dell’art. 1337 cod. civ., addebita alla sentenza impugnata: a) di non aver considerato che il contenuto della Convenzione del 1964, nonchè le richieste dell’amministrazione di eseguire opere di urbanizzazione eccedenti quelle previste nell’accordo avevano ingenerato un affidamento di esso ricorrente verso la stipulazione di una nuova convenzione; la cui mancata conclusione comportava dunque una specifica ipotesi di responsabilità precontrattuale a carico di quest’ultima; b) che in ogni caso la stessa Convenzione gli aveva attribuito un interesse legittimo e/o un’aspettativa qualificata all’attribuzione della destinazione edificabile alla zona di cui si è detto; la cui violazione rappresenta ai sensi delle note decisioni 500 e 501/1999 delle Sezioni Unite fonte di risarcimento del danno.

Con il quarto motivo, deducendo violazione dell’art. 2041 cod. civ., si duole che la Corte territoriale abbia respinto anche l’azione di indebito arricchimento senza considerare che ne ricorrevano tutti i presupposti essendo indubbia l’utilità delle opere di urbanizzazione da lui eseguire ed avendola peraltro riconosciuta lo stesso Comune sia implicitamente per non avere l’ente dovuto sostenere i relativi esborsi,sia esplicitamente attraverso le Delib. n. 189 del 1969 e Delib. n. 1291 del 1995.

Con il quinto motivo lamenta che la decisione non abbia preso in esame la domanda di risarcimento avanzata per aver subito l’occupazione senza titolo di una parte di alcune aree di sua proprietà.

Le suesposte censure sono in parte inammissibili ed in parte infondate.

Entrambe le parti, infatti, hanno dedotto che il Consiglio comunale di Castiglione della Pescaia con Delib. n. 56 del 1963 e Delib. n. 61 del 1963, nonchè Delib. n. 150 del 1964 aveva approvato un piano per la lottizzazione di una vasta area di proprietà F. in località (OMISSIS) e che il proprietario si era impegnato nella relativa Convenzione ad eseguire le opere di urbanizzazione previste nel piano, iniziate già nel 1963.

Il F., tuttavia ha assunto di aver realizzato “opere di urbanizzazione superdimensionate rispetto alla lottizzazione”, con particolare riguardo ad un notevole tratto dell’arteria panoramica posta a valle della zona in questione,al potenziamento dell’acquedotto comunale nella parte concernente detto insediamento, nonchè alla costruzione di una strada pubblica collegante la (OMISSIS) al cimitero (pag. 4) ed ha chiesto il pagamento dell’importo di L. 7 miliardi a titolo di corrispettivo o di risarcimento del danno per i costi per esse sostenuti.

E tuttavia nella sentenza impugnata non vi è traccia della asserita condizione implicita o della presupposizione cui era subordinato il consenso delle parti alla stipula della Convenzione – ed in particolare alla esecuzione di dette opere di urbanizzazione eccedenti i bisogni del piano di lottizzazione-costituita, nella prospettazione del ricorrente, dal riconoscimento della destinazione edificatoria ad altra area di sua proprietà, posta a monte di quella lottizzata ed estesa circa 32.000 mq, – nè di questioni relative al suo mancato avveramento, alla responsabilità e/o all’inadempimento del comune in merito ad esso nonchè ad eventuali cause di alterazione del sinallagma contrattuale originarie o sopravvenute.

Per cui quest’ultimo per evitare una statuizione d’inammissibilità, per novità, delle relative censure,implicanti, tutte, altrettanti accertamenti in fatto, avrebbe dovuto anzitutto asserire di aver dedotto le relative cause petendi davanti al giudice “a quo”, e, quindi indicare anche in quale atto e-o in quale momento del giudizio precedente lo abbia fatto, in modo da dare al Collegio il modo di controllare, ex actis, la veridicità di tale asserzione prima di passare al merito di ciascuna. Laddove il F. neppure nella parte iniziale del ricorso dedicata al “Fatto ed allo Svolgimento del processo” ha dedotto di averle già prospettato; e non ha trascritto le parti della Convenzione che avrebbero contenuto detta condizione o comunque l’asserita presupposizione, perciò non consentendo comunque alla Corte di Cassazione – alla quale è precluso, salva la denunzia di “error in procedendo”, l’esame diretto dei fatti di causa – di delibarne la effettiva ricorrenza in detto accordo e quindi, la rilevanza ai fini del fondamento delle conseguenti pretese avanzate dal ricorrente.

Analoghe considerazioni valgono per la dedotta responsabilità precontrattuale del comune che, da un lato avrebbe richiesto e sollecitato l’esecuzione di dette opere perchè di indubbia utilità pubblica, ma dall’altro evitato o comunque rifiutato di modificare l’originaria Convenzione o comunque di stipularne altra aggiuntiva in cui si riconoscessero tra l’altro i corrispettivi dovuti alla controparte per quanto in eccedenza realizzato (anche in relazione alla destinazione edificatoria dell’area in questione): in relazione alla quale non sembra, anzitutto, possibile estendere l’istituto di cui all’art. 1337 cod. civ., alla mancata conclusione di una convenzione di lottizzazione, rientrante secondo la più qualificata dottrina e la giurisprudenza, fra i contratti ad oggetto pubblico,caratterizzati dal fatto che di detto oggetto nessuna delle parti – e quindi neppure l’Amministrazione – può disporre; e che d’altra parte, si inserisce strettamente nell’ambito di un procedimento amministrativo, concludentesi con l’approvazione del piano di lottizzazione e con l’emanazione delle relative concessioni, e che lasciano integra, nonostante eventuali patti contrari, la potestà pubblicistica del Comune in materia di disciplina dell’assetto del territorio e di regolamentazione urbanistica (Cass. sez. un. 6482/1995; nonchè sez. un. 2669/1993; 1917/1990;

4833/1980).

Ove, poi, il ricorrente si dolga più semplicemente che la p.a. non abbia voluto stipulare un normale contratto regolante gli effetti patrimoniali delle opere da lui eseguite, pur avendone preteso l’immediata realizzazione, non sembra al Collegio che si potrebbe sfuggire alla seguente alternativa: o ritenere che il comune, come prospettato dall’ente ed accertato dalla sentenza impugnata intendeva addivenire a nuovo accordo con il F. in merito alle opere suddette,come dimostra la Delib. n. 189 del 1969 con cui se ne stabiliva il contenuto. Ed allora viene meno perciò stesso la prospettata responsabilità dell’ente per avere inopinatamente interrotto le trattative che non si conclusero perchè la controparte, come dalla stessa ammesso, non ritenne conveniente modificare il contenuto della Convenzione del 1964, nè assumere gli impegni che quella nuova avrebbe richiesto (1^ motivo, con particolare riguardo a pag. 8); e perciò dare corso alla delibera in questione.

D’altra parte neppure il ricorrente ha prospettato che le trattative intercorse con il comune avessero avuto contenuto diverso da quello trasfuso nella menzionata delibera dell’ente pubblico – secondo il quale, anzi, lo stesso era stato predisposto dallo stesso ricorrente ed approvato dall’amministrazione – nè che tali pregresse pattuizioni siano state in malafede modificate da detta amministrazione ed allorquando le parti erano su di esse addivenuti ad uno stadio di concludenza tale da generare nel F. il ragionevole affidamento che sarebbe stato recepito in una nuova convenzione: avendo egli, per converso, sostenuto nel ricorso che le sole condizioni contrattuali condivise e perciò da lui riconosciute erano quelle contenute nella Convenzione del 1964, che gli attribuivano il diritto di non accettare tentativi di modifica unilaterale rispetto ad esse, quali le nuove condizioni introdotte dall’amministrazione comunale nella delibera del 1969.

Ove, invece, si recepisce quest’ultimo assunto – che cioè la disciplina degli oneri di urbanizzazione era contenuta in maniera esaustiva negli artt. 2 e 3 della Convenzione del 1964 (pag. 10 e segg. ric.) – che pertanto non era concesso al comune di modificare unilateralmente attraverso successive deliberazioni, il risultato è egualmente sfavorevole al ricorrente: in quanto se già la Convenzione (non prodotta da alcuna delle parti), aveva posto a carico del geom. F. l’obbligo “di eseguire a propria cura e spese opere di urbanizzazione notevolmente eccedenti le esigenze e gli standards previsti per la zona lottizzata, in quanto dimensionate con riferimento ad un comprensorio più vasto…” (pag. 11), da detto accordo derivava la duplice conseguenza che il proprietario per avere eseguito siffatta obbligazione contrattualmente prevista non poteva pretendere null’altro di diverso ed in più da quanto ivi previsto e men che mai compensi ulteriori esulanti dalle pattuizioni della Convenzione (ovvero se più favorevoli dalla Delib. comunale n. 189 del 1969). E che la titolarità di un’azione contrattuale per far valere quanto stabilito da quest’ultima rendeva inammissibile l’azione di indebito arricchimento, come è noto subordinata dall’art. 2042 cod. civ., alla mancata previsione di altra azione a tutela di colui che lamenta il depauperamento, ovvero al suo inutile esperimento correlato alla carenza “ab origine” di essa (e non anche, quindi, quando quest’ultima sia, a sua volta, respinta per difetto del titolo posto a suo fondamento o ritenuta inammissibile per intervenuta decadenza, tardività o altre cause imputabili all’attore).

In realtà il F. tanto nell’atto introduttivo del giudizio, quanto in quello di appello aveva dedotto, come accertato dalla Corte territoriale, “di avere eseguito alcune opere aggiuntive, in quanto non previste, ovvero diverse, in quanto di misura maggiore, rispetto a quelle poste a suo carico dalla convenzione stipulata con il comune…” (pag. 5 sent. Ed 1 ric.): perciò chiedendone il pagamento anche a titolo di indebito arricchimento proprio sul presupposto che detto corrispettivo non fosse previsto nè dalla convenzione di lottizzazione del 1964, nè (come confermato dalla sentenza impugnata) dalla deliberazione comunale del 1969.

Non ha tuttavia considerato che detta azione comporta di fatto il superamento della regola che non si può dar luogo a spese non deliberate dall’ente nei modi previsti dalla legge,e senza la previsione dell’apposita copertura finanziaria, – per cui ancor prima che il legislatore ne limitasse notevolmente l’applicabilità (cfr.

del D.Lgs. n. 66 del 1989, art. 23; L. n. 142 del 1990, art. 55, D.Lgs. n. 77 del 1995, art. 35; cfr. anche R.D. n. 827 del 1924, art. 19, comma 4), dottrina e giurisprudenza hanno sistematicamente ritenuto insufficiente al riguardo la constatazione di una diminuzione patrimoniale subita dal creditore per la prestazione eseguita e di un oggettivo vantaggio arrecato alla controparte. E richiesto quale ulteriore indispensabile presupposto che l’amministrazione interessata abbia compiuto una cosciente e consapevole valutazione anche dell’utilità dell’opera, del servizio, o della prestazione, e che li abbia considerati rispondenti alle proprie finalità istituzionali.

Da qui la regola, di carattere assoluto che il riconoscimento dell’utilitas e la configurabilità stessa di un arricchimento senza causa restano affidati ad una valutazione discrezionale della sola amministrazione beneficiata, unica legittimata ad esprimere il relativo giudizio, che presuppone il doveroso apprezzamento circa la rispondenza diretta o indiretta della cosa o della prestazione al pubblico interesse (Cass. 16348/2004; 5900/2002, 3222/1999); e che detta valutazione non possa non solo essere sostituita da quella dell’esecutore della prestazione, ma neanche provenire da atti e comportamenti imputabili a qualsiasi soggetto che faccia parte della struttura dell’ente di esse destinatario: essendo necessariamente rimessa solo agli organi rappresentativi di detta amministrazione o a quelli cui è istituzionalmente devoluta la formazione della sua volontà (Cass. 11133/2002; 9694/2001, 8285/2000).

A nulla perciò rilevava che le strade realizzate fossero divenute oggetto di transito da parte del pubblico, o che l’amministrazione vi avesse apposto la numerazione civica, nè che le Delib. comunali n. 189 del 1969 e Delib. comunali n. 1291 del 1995 (di cui ancora una volta il F. non ha riportato il contenuto) dessero atto della loro avvenuta realizzazione: avendo questa Corte ripetutamente affermato che il riconoscimento, anche implicito, deve consistere in una concreta utilizzazione della prestazione secondo una destinazione oggettivamente rilevabile ed equivalente nel risultato a un esplicito riconoscimento di utilità, posta in essere senza il rispetto delle prescritte formalità da parte di detto organo, ovvero in comportamenti di lui dai quali si possa desumere inequivocamente, e dunque con certezza, un effettivo giudizio positivo circa il vantaggio o l’utilità dell’opera o della prestazione ricevuta dall’ente rappresentato (Cass. 9348/2002; 4633/2002; 1884/2002).

Ed anche a seguire l’orientamento per cui l’utilità o il vantaggio che l’ente ha tratto dalla prestazione eseguita non deve necessariamente risolversi in un diretto ed immediato incremento patrimoniale, ma può consistere pure nell’avere evitato un esborso o una diversa diminuzione patrimoniale cui, invece, sarebbe stato necessario far fronte ove fosse mancata la possibilità di disporre del risultato della prestazione ricevuta, non bastava la mera presa d’atto, da parte dell’una o dell’altra delibera dell’avvenuta realizzazione di dette opere di urbanizzazione da parte del F. (peraltro al fine di stipulare una nuova convenzione); ma occorreva, quale ulteriore elemento costitutivo del diritto all’indennizzo, che l’una o l’altra contenesse una valutazione della effettiva utilità per il comune delle opere in questione realizzate in eccedenza al piano di lottizzazione del 1964: certificandone, dunque, la rispondenza diretta o indiretta ai programmi ed ai servizi pubblici dovuti perseguire dal Comune di Castiglione anche in termini economici di oggettivo vantaggio per lo stesso (Cass. 6581/2004, – 5792/2004; 5506/2004). Laddove un riconoscimento in questi termini non è stato neppure prospettato dal ricorrente; ed è stato escluso dalla sentenza impugnata (pag. 5), la quale ha accertato, per converso, che le opere realizzate (in eccedenza) avevano trovato giustificazione “nello specifico interesse dell’attore a realizzare una lottizzazione che risultasse ben collegata ed integrata con il restante tessuto urbano del paese ed a rafforzare in tal modo, la propria aspettativa alla promozione urbanistica della sua residua proprietà” (pag. 6). Mentre è significativo che il F. abbia ammesso che le opere in questione erano rimaste di sua esclusiva proprietà (pag. 14 ric.); ed abbia riportato la relazione 2 dicembre 1995 dell’Ing. Capo del Comune, in cui tra l’altro si segnalava la necessità di individuare le opere realizzate, nonchè di verificarne “l’effettiva utilizzazione pubblica”, al fine di avviare l’opportuna procedura “per l’acquisizione al patrimonio del comune”.

Inammissibile è infine la censura relativa alla denunciata omessa pronuncia della sentenza in ordine all’avvenuta occupazione da parte del comune di alcuni terreni del F.: anzitutto per mancanza di autosufficienza del motivo nel quale non è riferita alcuna circostanza idonea a dare al giudice di legittimità la completa cognizione della vicenda (oggetto,epoca,ragioni e modalità dell’apprensione ecc.); in relazione alla quale il ricorso contiene il mero,inammissibile rinvio alle indicazioni contenute a pag. 6 dell’atto introduttivo del giudizio. E, quindi, perchè neppure il ricorrente deduce di avere riproposto la richiesta nel giudizio di appello, – mentre è significativo che nelle conclusioni dell’appellante, riportate nella parte iniziale della sentenza impugnata, non vi sia alcun accenno alla suddetta occupazione, malgrado la stessa, come ha rilevato lo stesso F., non abbia avuto alcun collegamento con l’oggetto principale della controversia, ed anche la relativa richiesta risarcitoria presentasse “una sua autonomia e diversità” (pag. 23 ric.) rispetto a quelle inerenti al piano di lottizzazione di cui si è detto.

Assorbiti, pertanto i ricorsi incidentali, entrambi subordinati, all’accoglimento di taluno dei motivi di quello principale (ed all’esame della questione della prescrizione delle domande risarcitorie), il Collegio deve invece respingerli sotto tutti i profili prospettati e condannare il soccombente F. al pagamento delle spese processuali,liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

La Corte, riunisce i ricorsi, rigetta il principale, dichiara assorbito l’incidentale ed inammissibile l’incidentale del F.; che condanna al pagamento delle spese processuali liquidate in favore del comune di Castiglione, in complessivi Euro 15.200,00, di cui Euro 200,00 per esborsi, oltre a spese generali ed accessori come per legge.

Così deciso in Roma, il 29 settembre 2009.

Depositato in Cancelleria il 12 febbraio 2010

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