Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 3312 del 08/02/2017

Cassazione civile, sez. I, 08/02/2017, (ud. 27/10/2016, dep.08/02/2017),  n. 3312

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SALVAGO Salvatore – Presidente –

Dott. GENOVESE Francesco Antonio – Consigliere –

Dott. SAMBITO Maria Giovanna C. – rel. Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. TERRUSI Francesco – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 14305-2012 proposto da:

N.S.M., (c.f. (OMISSIS)), elettivamente domiciliato in

ROMA, Via PANISPERNA 207, presso l’avvocato DANIELA FIORETTI,

rappresentato e difeso dall’avvocato ADRIANO GAROFALO, giusta

procura a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI CELLAMARE;

– intimato –

Nonchè da:

COMUNE DI CELLAMARE, in persona del Sindaco pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DELLA SCROFA 64, presso

l’avvocato FELICE EUGENIO X., che lo rappresenta e difende,

giusta procura a margine del controricorso e ricorso incidentale;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

contro

N.S.M.;

– intimato –

avverso la sentenza n. 459/2011 della CORTE D’APPELLO di BARI,

depositata il 20/05/2011;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

27/10/2016 dal Consigliere Dott. MARIA GIOVANNA C. SAMBITO;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

CARDINO Alberto, che ha concluso per l’accoglimento del primo motivo

del ricorso principale e rigetto dei restanti motivi; rigetto del

ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Il Tribunale di Bari condannò il Comune di Cellamare al risarcimento del danno, subito da N.S.M. per l’occupazione di un suolo trasformato in strada e tronco fognario, in assenza di decreto ablativo, nonchè a pagargli l’indennità di occupazione. In particolare, il primo giudice rigettò la proposta eccezione di prescrizione e ritenne il suolo a vocazione edificatoria, liquidando il dovuto ai sensi della L. n. 359 del 1992, art. 5 nell’importo di Euro 56.207,80, oltre rivalutazione ed interessi.

La decisione fu riformata dalla Corte d’Appello di Bari, che, con sentenza in data 20.5.2011, per quanto d’interesse, ritenne che:

a) l’eccezione di prescrizione della domanda risarcitoria era infondata, iniziando il decorso del termine quinquennale dalla data di scadenza del periodo d’occupazione legittima, prorogato ex lege;

b) il suolo ablato non era legalmente edificabile, essendo destinato, in base al PRG, a zona F 3 -Verde parco, ed essendo tale vincolo conformativo e non soggetto a decadenza;

c) il risarcimento era dovuto nell’importo di Euro 5,620,78, sulla scorta dei valori assunti in altra sentenza emessa tra le stesse parti e passata in giudicato, relativa a quota parte della medesima particella inclusa, anch’essa in zona F.

d) le spese del giudizio andavano compensate per un quarto e poste a carico del N. per i restanti tre quarti.

Per la cassazione della sentenza, ha proposto ricorso il N., affidato a sei mezzi, ai quali il Comune ha resistito con controricorso, con cui ha proposto ricorso incidentale. Le parti hanno depositato memoria.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Col primo motivo, si deduce l’errata applicazione della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, comma 4, e del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 43 dichiarati incostituzionali, rispettivamente, con sentenze n. 181 del 2011 e n. 293 del 2010 della Corte Cost., omessa applicazione del D.P.R. n. 327 del 2011, art. 42 bis e vizio di motivazione. Il ricorrente premette che la statuizione passata in giudicato non riguarda le due aree oggetto di causa (una delle due costituita, peraltro, da particella diversa) e afferma che: a) per effetto della sentenza della Corte Cost. n. 181 del 2011 è venuta meno, non solo, la determinazione dell’indennità secondo i valori tabellari, ma, anche, la stessa distinzione tra aree edificatorie e non, occorrendo valutare la potenzialità edificatoria delle aree, di talchè il risarcimento determinato in base ai VAM era illegittimo; b) in base al TU n. 327 del 2001, art. 42 bis in caso di utilizzazione di un bene immobile da parte della pA in assenza di decreto espropriativo, è dovuto un indennizzo commisurato al pregiudizio patrimoniale subito, che deve corrispondere al valore venale del bene all’attualità; c) non si era tenuto conto che il CTU aveva evidenziato le caratteristiche edificatorie potenziali delle aree, adiacenti ad un complesso residenziale, e ad interventi edilizi e produttivi.

2. Col secondo motivo, si denuncia la violazione della L. n. 1187 del 1968, art. 2 per avere la Corte d’Appello tenuto conto della destinazione di PRG, senza considerare che i vincoli di piano preordinati all’espropriazione decadono dopo il decorso di cinque anni, e che tale termine era ampiamente spirato, per essere il PRG stato approvato nel 1978, con conseguente obbligo di valutare le aree come “zona bianca”.

3. Con il terzo ed il quarto motivo, il ricorrente denuncia il vizio di motivazione in cui sono incorsi i giudici d’appello, rispettivamente, in ordine all’estensione del suolo occupato ed in ordine alla quantificazione del risarcimento determinato in misura pari ad 1/10 di quella indicata nella sentenza di primo grado.

4. Con il quinto motivo, si deduce la violazione dell’art. 2697 c.c., l’omessa applicazione del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 42 bis oltre che il vizio di motivazione, per non esser stato riconosciuto il risarcimento da occupazione illegittima, per il periodo successivo alla data di scadenza dell’occupazione legittima, la cui prova doveva considerarsi in re ipsa, data la privazione sine titulo della disponibilità del bene.

5. Col proposto ricorso incidentale, deducendo la violazione del D.L. n. 534 del 1987, art. 14 e della L n. 158 del 1991, art. 22 il Comune lamenta che la Corte territoriale ha errato nel rigettare l’eccezione di prescrizione del diritto al risarcimento del danno, ritenendo automaticamente operative le proroghe di legge relative al periodo di occupazione.

6. Il ricorso incidentale, da cui occorre muovere per ragioni di priorità logica e giuridica, è infondato, per le seguenti considerazioni: a) a seguito del principio espresso da Cass. SU n. 735 del 2015, l’istituto dell’occupazione acquisitiva va qualificato come un illecito a carattere permanente, che viene a cessare, oltre che per effetto della restituzione o di un accordo transattivo o della compiuta usucapione da parte dell’occupante che lo ha trasformato, anche (come nella specie), per effetto della rinunzia del proprietario al suo diritto, implicita nella richiesta di risarcimento dei danni per equivalente. L’invocata prescrizione estintiva quinquennale resta, comunque, inapplicabile; b) la precedente giurisprudenza di legittimità (cfr. Cass. n. 8965 del 2014) aveva affermato che il termine di prescrizione inizia il suo decorso dal momento in cui l’azione dell’Amministrazione venga o possa essere percepita dal proprietario come danno ingiusto ed irreversibile, e che la prova del relativo dato incombe sull’Amministrazione stessa; c) la giurisprudenza (Cass. n. 10394 del 2012; n. 11481 del 2016) ha chiarito che i termini delle occupazioni d’urgenza e delle dichiarazioni di pubblica utilità in corso alla data di entrata in vigore delle L. 1 marzo 1985, n. 42, L. 29 febbraio 1988, n. 47, L. 20 maggio 1991, n. 158 sono stati da dette leggi prorogati automaticamente di cinque anni e con effetto retroattivo, ai sensi della L. 1 agosto 2002, n. 166, art. 4.

7. Il primo ed il secondo motivo del ricorso principale, da valutarsi congiuntamente sono parzialmente fondato il primo ed infondato il secondo.

Occorre rilevare che, per effetto dell’invocata sentenza della Corte costituzionale n. 181 del 2011, emessa a completamento del processo di conformazione del diritto interno ai principi posti dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, il sistema indennitario e risarcitorio è, ormai, svincolato dalla disciplina delle formule mediane (dichiarata incostituzionale con sentenze n. 348 e 349 del 2007) e dei parametri tabellari, di cui alla L. n. 359 del 1992, art. 5-bis, comma 4, e della L. n. 865 del 1971, art. 16, commi 5 e 6, e risulta, invece, agganciato al valore venale del bene. Il serio ristoro che l’art. 42 Cost., comma 3, riconosce al sacrificio della proprietà per motivi d’interesse generale, si identifica, dunque, con il giusto prezzo nella libera contrattazione di compravendita, posto che la dichiarazione d’incostituzionalità dei menzionati criteri ha fatto rivivere il criterio base di indennizzo, posto dalla L. n. 2359 del 1865, art. 39 riconosciuto applicabile ai casi, quale quello in esame, già soggetti al pregresso regime riduttivo (Cass. n. 11480 del 2008; n. 14939 del 2010; n. 6798 del 2013; n. 17906 del 2014), ed ora sancito dal D.P.R. n. 327 del 2001, art. 37, comma 1, come modificato dalla L. n. 244 del 2007, art. 2, comma 90.

8. Tanto non comporta che sia venuta meno la distinzione tra suoli edificabili e non edificabili, come erroneamente postula il ricorrente, dato che detta distinzione è imposta dalla disciplina urbanistica in funzione della razionale programmazione del territorio – anche ai fini della conservazione di spazi a beneficio della collettività e della realizzazione di servizi pubblici – e che le regole di mercato non possono travalicare. E l’inclusione dei suoli nell’uno o nell’altro ambito va effettuata in ragione del criterio discretivo dell’edificabilità legale, posto dalla L. n. 359 del 1992, art. 5-bis, comma 3, tuttora vigente, e recepito nel T.U. espropriazioni di cui al D.P.R. n. 327 del 2001, artt. 32 e 37. In base a tale criterio, un’area va ritenuta edificabile solo quando la stessa risulti tale classificata al momento della vicenda ablativa dagli strumenti urbanistici (Cass. 7987/2011; 9891/2007; 3838/2004; 10570/2003; sez. un. 172 e 173/2001), e, per converso, le possibilità legali di edificazione vanno escluse tutte le volte in cui per lo strumento urbanistico vigente all’epoca in cui deve compiersi la ricognizione legale, la zona sia stata concretamente vincolata ad un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche, viabilità ecc.) in quanto dette classificazioni apportano un vincolo di destinazione che preclude ai privati tutte quelle forme di trasformazione del suolo che sono riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, da intendere come estrinsecazione dello ius aedificandi connesso al diritto di proprietà, ovvero con l’edilizia privata esprimibile dal proprietario dell’area (Cass. 14840/2013; 2605/2010; 21095 e 16537/2009) soggetta al regime autorizzatorio previsto dalla vigente legislazione edilizia (cfr. Cass. n. 11503 del 2014; 665/2010; 400/2010; 21396/2009; 21095/2009; 17995/2009).

9. Ai fini dell’anzidetta ricognizione legale,va tenuto conto del vincolo conformativo insistente nell’area, e non di quello espropriativo, dovendo, al riguardo, evidenziarsi che il vincolo d’inedificabilità impresso dagli strumenti urbanistici risulta privo in sè di ruolo discriminante nella summa divisio tra vincoli conformativi ed espropriativi, la cui individuazione va i invece) operata in relazione agli effetti dell’atto di pianificazione: ove esso miri ad una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, il vincolo ha carattere conformativo, mentre, ove imponga solo un vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un’opera pubblica, lo stesso va qualificato come preordinato alla relativa espropriazione e da esso deve, dunque, prescindersi nella qualificazione dell’area.

10. La giurisprudenza di questa Corte (cfr. funditus Cass. n. 3620 del 2016) e del Consiglio di Stato (Cons. Stato n. 1669 del 2015; n. 2118 del 2012) ha ancora chiarito – in conformità col principio enunciato dalla Corte Costituzionale già con la sentenza n. 179/1999 – che fuoriescono dall’anzidetta dicotomia e comunque non appartengono sicuramente alla categoria dei vincoli espropriativi tutti quei vincoli che non si risolvono nemmeno in una sostanziale ablazione dei suoli medesimi, consentendo al contrario la realizzazione dei previsti interventi anche ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, e quindi senza necessità di previa espropriazione del bene (cfr. Corte Cost. n. 179 del 1999). In particolare, se le scelte di politica programmatoria ritengono opportuno che gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio di attrezzature e servizi, siano ritenuti realizzabili anche attraverso l’iniziativa economica privata – pur se accompagnata da strumenti di convenzionamento – viene meno la stessa necessità di una futura (ma incerta) espropriazione onde realizzarli, con conseguente cessazione del pericolo di sostanziale ablazione dei suoli medesimi, per la permanenza del vincolo oltre limiti ragionevoli: ferma rimanendo, anche in tal caso, la destinazione pubblicistica della zona e quindi la natura inedificabile di tutte le aree in essa comprese (Cass. n. 3620 del 2016 cit. e giurisprudenza ivi richiamata).

11. Resta da aggiungere che, all’interno della categoria suoli inedificabili, rivestono valore a fini anche indennitari e proprio onde rapportare l’indennizzo al valore effettivo del suolo ablato, secondo quanto si è esposto al 7, le possibilità di utilizzazioni intermedie tra l’agricola e l’edificatoria (parcheggi, depositi, attività sportive e ricreative, chioschi per la vendita di prodotti ecc.), sempre che siano assentite dagli strumenti vigenti sia pure con il conseguimento delle opportune autorizzazioni amministrative.

12. Alla stregua di tali principi, la destinazione del suolo del PRG a zona F 3 Verde Parco costituisce, contrariamente a quanto opina il ricorrente, una destinazione non edificatoria di natura conformativa, rientrante nell’ambito di quelle che il D.M. 2 aprile 1968, art. 2, include fra “le parti del territorio destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale”, sicchè di essa deve tenersi conto, senza che possa predicarsene la scadenza quinquennale, prevista dalle leggi urbanistiche solo relativamente ai vincoli preordinati all’esproprio, nè l’applicabilità del criterio relativo alle valutazione aree bianche (in relazione alle quali non opera, peraltro, alcun automatico riconoscimento della natura edificabile, men che meno ipotizzata in riferimento alla valutazione dell’edificabilità di fatto, cfr. Cass. n. 12268 del 2016).

13. La liquidazione del risarcimento risulta, tuttavia, effettuata in riferimento al valore enunciato nella sentenza con cui è stata determinata l’indennità per altre porzioni della medesima proprietà, aventi anch’essi natura non edificatoria, determinazione che è intervenuta in epoca antecedente alla declaratoria d’incostituzionalità di cui alla sentenza n. 181 del 2011, e, dunque, senza tener conto delle possibilità di utilizzazioni intermedie, di cui si è detto. In parte qua la sentenza va, in conclusione, cassata, perchè, alla stregua degli esposti principi, venga determinato il valore venale del bene da valutarsi in riferimento all’epoca della irreversibile trasformazione, non essendo, infatti, pertinente il richiamo all’istituto di cui al D.P.R. n. 327 del 2001, art. 42 bis (e la relativa pretesa di valutazione del bene all’attualità) dato che non è stato emanato alcun provvedimento di acquisizione sanante, e si è formato il giudicato sul diritto al risarcimento del danno da occupazione illegittima (cfr. Cass. n. 11258 del 2016).

14. Il quinto motivo è infondato: avendo il ricorrente optato per la tutela risarcitoria da dismissione della proprietà, il credito per il danno da occupazione illegittima del suolo (appunto dismesso) è, all’evidenza, insussistente.

15. I motivi terzo e quarto, attinenti al quantum restano assorbiti, e così, del pari, sesto motivo, relativo alla statuizione sulle spese.

16. Il giudice del rinvio, che si designa nella Corte d’Appello di Bari in diversa composizione, provvederà anche a liquidare le spese del presente giudizio di legittimità.

PQM

La Corte accoglie nei sensi di cui in motivazione il primo motivo, assorbiti terzo, quarto e sesto, rigetta il secondo, il quinto ed il ricorso incidentale, cassa e rinvia, anche per le spese, alla Corte d’Appello di Bari in diversa composizione.

Così deciso in Roma, il 27 ottobre 2016.

Depositato in Cancelleria il 8 febbraio 2017