Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 33094 del 16/12/2019

Cassazione civile sez. un., 16/12/2019, (ud. 19/11/2019, dep. 16/12/2019), n.33094

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SPIRITO Angelo – Primo Presidente f.f. –

Dott. GENOVESE Francesco Antonio – Presidente di sez. –

Dott. DE CHIARA Carlo – Presidente di sez. –

Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

Dott. CIRILLO Francesco Maria – rel. Consigliere –

Dott. CRUCITTI Roberta – Consigliere –

Dott. FALASCHI Milena – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 25583-2018 proposto da:

CO.LO.COOP., – CONSORZIO LOMBARDO COOPERATIVE – S.C.A.R.L. IN

LIQUIDAZIONE VOLONTARIA, in persona del Liquidatore pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI MARCELLINI 33, presso lo

studio dell’avvocato LETIZIA GRECO, rappresentato e difeso

dall’avvocato GAETANO TAFURI;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro pro tempore,

PREFETTURA – UFFICIO TERRITORIALE DEL GOVERNO DI MILANO, in persona

del Prefetto pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI

PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

REGIONE LAZIO, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente

domiciliata in ROMA, VIA MARCANTONIO COLONNA 27, presso la sede

dell’Avvocatura Regionale, rappresentata e difesa dall’avvocato

FIAMMETTA FUSCO;

– controricorrenti –

e contro

POLICLINICO UMBERTO I DI ROMA, C.N.S. – CONSORZIO NAZIONALE SERVIZI,

COOPERATIVA SOCIETA’;

– intimato –

avverso la sentenza n. 388/2018 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il

22/01/2018;

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

19/11/2019 dal Consigliere Dott. FRANCESCO MARIA CIRILLO.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Il Consorzio lombardo cooperative, società cooperativa a responsabilità limitata, impugnò davanti al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, a seguito di declaratoria di incompetenza pronunciata dal TAR per il Lazio, il provvedimento interdittivo antimafia emesso dal Prefetto di Milano in data 22 aprile 2014, il relativo aggiornamento negativo dell’8 luglio 2014, nonchè il provvedimento della Regione Lazio del 26 settembre 2014 che aveva disposto l’esclusione, con conseguente diniego di aggiudicazione, in relazione alla gara di appalto per il lotto n. (OMISSIS) dei servizi di pulizia, sanificazione e trasporto per le Unità sanitarie locali ed il Policlinico Umberto I di Roma.

A sostegno del ricorso la società, dopo aver lamentato numerose violazioni di legge, espose che il provvedimento interdittivo suindicato, al quale avevano fatto seguito le revoche degli appalti, si fondava esclusivamente su di una serie di imputazioni formulate in sede penale relative, tuttavia, ad un unico episodio riguardante lo svolgimento di una procedura di appalto presso la ASL di Caserta; vicenda, quella, da ritenere superata in base ad una successiva sentenza emessa dal Tribunale penale di Napoli che, a detta della ricorrente, aveva delimitato l’effettiva portata di quel fatto ad un isolato tentativo di turbativa d’asta.

Il TAR rigettò il ricorso.

2. Avverso tale sentenza ha proposto appello il Consorzio lombardo cooperative e il Consiglio di Stato, con sentenza del 22 gennaio 2018, ha rigettato il gravame, condannando l’appellante al pagamento delle spese del grado.

2.1. Ha osservato il giudice amministrativo che l’esistenza di collegamenti tra il consorzio appellante e la criminalità organizzata risultava confermata dalla sentenza del Tribunale di Napoli n. 6479 del 2014 la quale – pur ritenendo non dimostrata la tesi accusatoria secondo cui un tale G.A., soggetto sponsorizzato dal clan camorristico (OMISSIS), era da considerare gestore di fatto del Consorzio, al fine di favorire l’infiltrazione di tale clan negli appalti pubblici – aveva tuttavia rilevato l’esistenza di un “rischio concreto di condizionamento dell’impresa da parte della criminalità organizzata”. Tale collegamento era emerso già in occasione della gara di appalto gestita dalla ASL di Caserta; il menzionato G.A., imputato per suo conto del reato di associazione a delinquere di stampo mafioso, aveva, nel corso di un’intercettazione telefonica, fornito indicazioni precise sulla sede del Consorzio appellante, e dal contenuto della sentenza penale citata emergeva che il G. era stato utilizzato da tale D.F.P. per ottenere l’aggiudicazione delle gare di appalto nell’interesse del clan (OMISSIS). Nè poteva assumere rilievo il fatto che la sentenza penale avesse escluso, per alcuni degli imputati ma non per tutti, la circostanza aggravante di cui al D.L. 13 maggio 1991, n. 152, art. 7 convertito, con modifiche, nella L. 12 luglio 1991, n. 203, posto che ciò non consentiva di escludere l’esistenza del rischio di un’infiltrazione criminale.

2.2. In ordine, poi, alla pretesa sostituzione degli organi sociali da parte della società cooperativa appellante, rilevante ai fini del D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159, art. 86 il Consiglio di Stato ha osservato che l’amministrazione è tenuta ad un’informativa liberatoria nei confronti dell’impresa “solo se sopraggiungano circostanze realmente nuove, che siano cioè capaci di smentire o, comunque, di superare gli elementi che hanno giustificato l’emissione del provvedimento interdittivo”. Nel caso di specie, al contrario, non vi era stato alcun “reale mutamento dei vertici aziendali”; mancando l’estromissione dei soggetti coinvolti nelle vicende penali, non vi era necessità per l’amministrazione di giustificare la mancata revoca del provvedimento interdittivo, perchè in realtà vi era stato solo uno “scambio dei ruoli dei medesimi soggetti”, cioè un “semplice tentativo di aggiramento della precedente informativa”.

2.3. Quanto, infine, alla presunta mancata valutazione, da parte del TAR, delle conseguenze che il provvedimento interdittivo andava a determinare sull’occupazione dei lavoratori, il Consiglio di Stato ha ritenuto che anche tale domanda subordinata dovesse essere respinta.

Ed infatti, a norma del D.L. 24 giugno 2014, n. 90, art. 32, comma 10, convertito nella L. 11 agosto 2014, n. 114, il potere del prefetto di ordinare la straordinaria, temporanea gestione dell’impresa appaltatrice “non costituisce un obbligo, ma una facoltà ampiamente discrezionale collegata alla necessaria valutazione di interessi pubblici generali”; la norma, cioè, è finalizzata ad evitare che il protrarsi della vicenda penale possa impedire o rallentare la conclusione delle opere e favorire indebiti profitti. Nel caso di specie, però, “non si ravvisava alcuna delle predette necessità di assicurare l’assolvimento degli interessi pubblici, e non erano sussistenti tutti i presupposti previsti dalla legge”, per cui anche quel motivo di appello era da ritenere non fondato.

3. Contro la sentenza del Consiglio di Stato propone ricorso il Consorzio lombardo cooperative, società cooperativa a responsabilità limitata, con atto affidato ad un unico motivo.

Resistono il Ministero dell’interno e la Regione Lazio con due separati controricorsi.

La Regione Lazio ha depositato una memoria tardiva.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con l’unico motivo di ricorso si lamenta violazione degli artt. 103 e 111 Cost., del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, artt. 7 e 110 e dell’art. 362 c.p.c., per vizio di eccesso di giudicato e difetto assoluto di potere giurisdizionale.

Osserva la società ricorrente che la sentenza impugnata avrebbe reinterpretato il contenuto della sentenza emessa dal Tribunale penale di Napoli, in modo opposto rispetto al suo tenore letterale, non distinguendo tra il tentativo di condizionamento occasionale e la vera e propria infiltrazione mafiosa. Il Consiglio di Stato, secondo parte ricorrente, avrebbe realizzato “un’ipotesi di eccesso di potere giurisdizionale dal punto di vista dello sconfinamento nella sfera del merito perchè, seppure nel rispetto della formula dell’annullamento, finisce per sostituirsi alla volontà ed alla motivazione espresse dalla Amministrazione prefettizia”; esso, in altri termini, anzichè limitarsi ad effettuare il sindacato di legittimità sugli atti impugnati, avrebbe individuato una ragione estranea e perfino posteriore per giustificare la legittimità di quegli atti, esercitando un sindacato di merito ed esorbitando in tal modo dai confini del proprio potere giurisdizionale. Il ricorso contesta la motivazione nella parte in cui ha escluso che vi sia stata un’effettiva sostituzione degli organi societari; il liquidatore del Consorzio, A.V., non aveva mai fatto parte della compagine societaria prima del 30 maggio 2014, e la denuncia di riciclaggio a carico di D.M.R., presidente del collegio sindacale, non risultava nelle informative oggetto di impugnazione ed era stata poi definita con l’archiviazione. Da tanto consegue, secondo il ricorrente, che il Consiglio di Stato avrebbe affermato la legittimità dei provvedimenti impugnati tramite l’integrazione delle argomentazioni usate dall’Amministrazione, in tal modo superando i limiti del sindacato di legittimità; il che sarebbe confermato anche dal richiamo, contenuto in sentenza, ad una nota della D.I.A. di Milano del 17 dicembre 2015, successiva di oltre un anno rispetto ai provvedimenti interdittivi impugnati.

2. Il ricorso è inammissibile per una serie di convergenti ragioni.

Occorre innanzitutto dare per assodati, in materia, i principi costantemente ribaditi da queste Sezioni Unite relativi ai limiti entro i quali è ammesso il ricorso per cassazione avverso le sentenze pronunciate dal Consiglio di Stato, in particolare in ordine al c.d. eccesso di potere giurisdizionale (v., tra le più recenti, la sentenza 25 marzo 2019, n. 8311, nonchè le ordinanze 24 maggio 2019, n. 14264, e 26 novembre 2019, n. 30804, quest’ultima pubblicata nelle more tra la decisione del presente ricorso e la stesura del relativo provvedimento).

2.1. Il cuore della doglianza posta dalla parte ricorrente riguarda il presunto eccesso di potere giurisdizionale nel quale il giudice amministrativo sarebbe incorso per sconfinamento nella sfera del merito; ravvisabile, come si è detto, nell’osservazione del Consorzio secondo cui il Consiglio di Stato avrebbe sostituito la propria valutazione a quella dell’Amministrazione procedente.

Rilevano innanzitutto le Sezioni Unite che, come già stabilito da precedenti decisioni alle quali occorre dare ulteriore continuità, in relazione alle pronunce di rigetto del giudice amministrativo non è neppure ipotizzabile lo sconfinamento nella sfera del merito, per la semplice e decisiva ragione che simili pronunce si esauriscono nella conferma del provvedimento impugnato, per cui l’autorità che l’ha emesso mantiene intatti tutti i poteri che avrebbe avuto se l’atto non fosse stato impugnato, con la sola eccezione di ravvisare in esso i vizi di legittimità ritenuti insussistenti dal giudice amministrativo (sentenza 9 novembre 2001, n. 13927, ordinanze 17 dicembre 2018, n. 32619, e 13 marzo 2019, n. 7207).

Tanto premesso, si deve aggiungere, alla luce dei principi giurisprudenziali più volte enunciati da queste Sezioni Unite, i quali sono in questa sede da considerare integralmente confermati, che le censure poste nel ricorso in ordine all’interpretazione, da parte del Consiglio di Stato, della sentenza pronunciata dal Tribunale penale di Napoli – dalla quale il giudice amministrativo ha tratto argomentazioni fondamentali a sostegno della decisione di rigetto dell’impugnazione del provvedimento interdittivo – sono inammissibili, posto che le valutazioni compiute dal giudice amministrativo potrebbe al più costituire un error in iudicando, di per sè sottratto al sindacato di questa Corte regolatrice.

Nella sentenza impugnata il Consiglio di Stato ha tratto dalla sentenza del Tribunale di Napoli una serie di considerazioni dimostrative dell’esistenza di infiltrazioni mafiose nel Consorzio oggi ricorrente, osservando che la sostituzione degli organi sociali, rilevante ai fini del D.Lgs. 6 settembre 2011, n. 159, art. 86 era da ritenere, in realtà, meramente fittizia e finalizzata allo scopo di aggirare la previsione di legge e che non sussistevano ragioni tali da consigliare o addirittura imporre la prosecuzione dell’attività di impresa alla luce della previsione del D.L. n. 90 del 2014, art. 32. Si tratta, all’evidenza, di considerazioni e valutazioni che costituiscono il proprium dell’attività giurisdizionale. Com’è stato di recente affermato, infatti, l’eccesso di potere giurisdizionale in relazione al profilo dello sconfinamento nella sfera del merito, ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, è configurabile soltanto quando l’indagine svolta dal giudice amministrativo, eccedendo i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, divenga strumentale ad una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprima la volontà dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione, procedendo ad un sindacato di merito che si estrinsechi in una pronunzia la quale abbia il contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimento sostituito, senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa (sentenza 26 novembre 2018, n. 30526, pronunciata proprio in relazione all’impugnazione di una sentenza del Consiglio di Stato riguardante l’impugnativa di provvedimenti emessi ai sensi del D.Lgs. n. 159 del 2011).

Tali condizioni, però, non sussistono nel caso in esame, nel quale ogni eventuale (ipotetico) errore rimarrebbe ristretto nei limiti dell’error in iudicando e, in quanto tale, sarebbe sottratto al sindacato sui limiti esterni della giurisdizione rimesso a queste Sezioni Unite.

Considerazioni analoghe si impongono, infine, quanto alla censura del ricorrente secondo la quale il Consiglio di Stato avrebbe fondato la propria decisione, in parte, anche su un atto successivo al provvedimento impugnato (cioè l’informativa della D.I.A. di Milano del 2015). Anche a questo proposito, infatti, potrebbe al massimo profilarsi un error in iudicando, come la stessa Avvocatura dello Stato ammette nel controricorso in favore del Ministero dell’interno, tale da non configurare il superamento dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa.

3. Il ricorso, pertanto, è dichiarato inammissibile.

A tale esito segue la condanna della parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate ai sensi del D.M. 10 marzo 2014, n. 55.

Sussistono inoltre i presupposti processuali di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a norma dell’art. 13 cit., comma 1-bis se dovuto.

PQM

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio liquidate per ciascuno dei controricorrenti in complessivi Euro 10.200, oltre spese generali ed accessori di legge quanto alla difesa della Regione Lazio e spese prenotate a debito quanto alla difesa del Ministero dell’interno.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a norma dell’art. 13 cit., comma 1-bis se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 19 novembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 16 dicembre 2019

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