Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 32944 del 09/11/2021

Cassazione civile sez. lav., 09/11/2021, (ud. 08/06/2021, dep. 09/11/2021), n.32944

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MANNA Antonio – Presidente –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. TRICOMI Irene – Consigliere –

Dott. SPENA Francesca – rel. Consigliere –

Dott. DE MARINIS Nicola – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 6222-2015 proposto da:

V.A., elettivamente domiciliata in ROMA, VIA CHIANA N. 48,

presso lo studio dell’avvocato ANTONIO PILEGGI, che la rappresenta e

difende;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI BOLZANO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente

domiciliato in ROMA, PIAZZA DELLA MARINA 1, presso lo studio

dell’avvocato GIAMPIERO PLACIDI, rappresentato e difeso

dall’avvocato ENRICO BERTORELLE;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 59/2014 della CORTE D’APPELLO DI TRENTO SEZ.

DIST. DI BOLZANO, depositata il 26/11/2014 R.G.N. 13/2013;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

08/06/2021 dal Consigliere Dott. SPENA FRANCESCA;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

FRESA MARIO che ha concluso per il rigetto del ricorso;

udito l’Avvocato FRANCESCO RONDINA per delega verbale Avvocato

ANTONIO PILEGGI;

udito l’Avvocato GIAMPIERO PLACIDI per delega verbale Avvocato ENRICO

BERTORELLE.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. La Corte d’Appello di Trento – sezione distaccata di Bolzano- riformava la sentenza del Tribunale di Bolzano nella parte in cui aveva accolto la domanda di risarcimento del danno proposta V.A., dirigente del COMUNE di BOLZANO, per la mancata conferma, nel marzo 2011, negli incarichi di direttore dell’Ufficio Cultura e di direttore della ripartizione Servizi Culturali e Turismo; confermava la sentenza di primo grado nella parte in cui aveva respinto le ulteriori domande proposte dalla V.. Per l’effetto rigettava integralmente il ricorso originario.

2. La Corte territoriale esponeva che il Tribunale aveva accolto la domanda risarcitoria per violazione delle disposizioni degli artt. 4 e 5 del contratto di comparto per il personale dirigenziale dei Comuni, delle Comunità comprensoriali e delle APSP, del 2 luglio 2010, che prevedevano il rinnovo degli incarichi dirigenziali alla scadenza, salvo il solo caso di giudizio negativo tanto da parte del dirigente sovraordinato che della giunta comunale.

3. Osservava che la materia era sottratta alla contrattazione collettiva, per quanto previsto dalla Legge delega 23 ottobre 1992, n. 421, art. 2 comma 1, lett. c); a tenore del D.Lgs n. 165 del 2001, art. 1, comma 3, i principi desumibili dalla L. 23 ottobre 1992, n. 421 (e dalla L. 15 marzo 1997, n. 59, art. 11, comma 4) costituivano per le Regioni a Statuto speciale e per le province autonome di Trento e di Bolzano norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica.

4. Il principio della riserva di legge era stato recepito dal D.P. Reg. 1 febbraio 2005 n. 2/L (T.U. delle leggi regionali sull’ordinamento del personale dei Comuni della Regione Autonoma Trentino Alto Adige), artt. 2 e 38, quest’ultimo relativo agli incarichi dirigenziali; il successivo art. 71 ammetteva la contrattazione nelle materie non riservate alla legge o ad atti amministrativi.

5. Una riserva alla regolamentazione unilaterale del Comune era contenuta anche nella L.R. 20 marzo 2007, n. 2, art. 1, contenente principi in materia di ordinamento del personale dei Comuni.

6. Le fonti richiamate (DP.Reg. 1 febbraio 2005 n. 2/L e L.R. n. 2/2007) attuavano l’art. 65 dello Statuto speciale per il Trentino Alto Adige (D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), a tenore del quale l’ordinamento del personale dei Comuni era regolato dai Comuni stessi, salva l’osservanza dei principi generali stabiliti con legge regionale.

7. Le previsioni degli artt. 4 e 5 del contratto di comparto per il personale dirigenziale del 2 luglio 2010 erano dunque affette da nullità, perché relative ad un’area coperta dalla riserva di legge regionale e rimessa, quanto alla disciplina di dettaglio, a determinazioni unilaterali della P.A..

8. Inoltre esse nei contenuti sovvertivano il principio della temporaneità dell’incarico dirigenziale fissato dal D.P.Reg. 1 febbraio 2005, n. 2/L, art. 38, introducendo un regime di conferma sine die dell’incarico, salvo il caso di demerito conclamato.

9. Il medesimo principio era altresì fissato dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 19. D.Lgs n. 165 del 2001, art. 19, comma 1 ter, introdotto dal D.Lgs. n. 150 del 2009, art. 40, era stato abrogato dal D.L. n. 78 del 2010, art. 9, comma 32, conv. in L. n. 122 del 2010.

10.Per motivi di completezza argomentativa andava altresì accolta la censura proposta dal Comune di Bolzano avverso la condanna risarcitoria per vizio di ultrapetizione. La domanda era stata accolta nel primo grado sotto il profilo della perdita di chance, che non era oggetto della domanda, proposta sotto il profilo della violazione di un diritto soggettivo al rinnovo dell’incarico.

11. Ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza V.A., articolato in due motivi di censura, cui il COMUNE DI BOLZANO ha opposto difese con controricorso.

12. Il PM ha concluso per il rigetto del ricorso.

13. Le parti hanno depositato memoria.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo la ricorrente ha denunciato- ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3, – violazione e falsa applicazione: della L. n. 421 del 1992, art. 2, comma 1, lett. c); del D.P.Reg. 1 febbraio 2005, n. 2/L, art. 2 e art. 38; del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 2, comma 2; del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 19, comma 12 bis; del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 21; del D.L. n. 78 del 2010, art. 9, comma 32, convertito in L. n. 122 del 2010; degli artt. 1362,1366 e 1367 c.c. in relazione agli artt. 4 e 5 del contratto di comparto per il personale dirigenziale dei Comuni, delle Comunità comprensoriali e delle APSP del 2 luglio 2010.

2. La censura investe la dichiarazione di nullità delle disposizioni degli artt. 4 e 5 del contratto di comparto per il personale dirigenziale dei Comuni, delle Comunità comprensoriali e delle APSP della Provincia di Bolzano del 2 luglio 2010.

3. Si sostiene la contraddittorietà della statuizione per avere, da un canto, posto a base della ritenuta nullità della disciplina contrattuale il regime di perpetuità degli incarichi dirigenziali da essa previsto, dall’altro affermato trattarsi in limine di materia sottratta alla regolamentazione delle parti collettive.

4. Si assume, con articolate argomentazioni, che la materia non sarebbe sottratta alla contrattazione e che gli artt. 4 e 5 del contratto di comparto non sancirebbero la perpetuità degli incarichi dirigenziali ma si limiterebbero a dettare criteri di correttezza e buona fede per il rinnovo degli incarichi dirigenziali.

5. il motivo è infondato.

6. In linea generale si ricorda che il D.Lgs n. 29 del 1993, art. 19 e successive modifiche ed integrazioni, poi trasfuso nel D.Lgs n. 165 del 2001, art. 19, nello stabilire il principio di temporaneità e la tendenziale rotazione degli incarichi dirigenziali, non prevedeva una specifica disciplina dei casi e delle modalità di rinnovo dell’incarico dirigenziale alla sua scadenza.

7. La materia è stata largamente regolata dai contratti collettivi delle aree dirigenziali, che avevano previsto disposizioni di garanzia del dirigente, di norma consistenti nel suo diritto a ricevere alla scadenza dell’incarico, in mancanza di valutazione negativa, un incarico di pari valore economico.

8. Ciò nonostante le perplessità avanzate in dottrina circa la legittimazione della fonte collettiva ad intervenire in materia; si evidenziava al riguardo che la legge-delega di riforma del pubblico impiego – L. 23 ottobre 1992, n. 421, art. 2, comma 1 lett. c- rimetteva alla regolamentazione con legge ovvero, sulla base di essa, con atti normativi o amministrativi, tra le altre, la materia dei modi di conferimento della titolarità degli organi e degli uffici e che il D.Lgs n. 165 del 2001, art. 19, comma 12 bis, inserito dalla L. 15 luglio 2002, n. 145, prevede la inderogabilità da parte dei contratti o accordi collettivi delle disposizioni dello stesso art. 19.

9. Il D.Lgs. n. 150 del 2009 è intervenuto sul punto, sostituendo all’ampia delega alla contrattazione collettiva contenuta nel testo originario del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40 – che concerneva “tutte le materie relative al rapporto di lavoro”- un regime più rigoroso, che, in particolare, ha escluso dalla contrattazione, per quanto qui rilevante, la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali (nonché quelle di cui alla L. 23 ottobre 1992, n. 421, art. 2, comma 1, lett. c)).

10. Il medesimo D.Lgs. n. 150 del 2009 provvedeva a disciplinare la posizione del dirigente alla scadenza dell’incarico, inserendo nel testo del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 19 un comma 1 ter, che al secondo periodo disponeva:

“L’amministrazione che, in dipendenza dei processi di riorganizzazione ovvero alla scadenza, in assenza di una valutazione negativa, non intende confermare l’incarico conferito al dirigente, è tenuta a darne idonea e motivata comunicazione al dirigente stesso con un preavviso congruo, prospettando i posti disponibili per un nuovo incarico”.

11. L’intero periodo è stato abrogato nell’anno successivo dal D.L. 31 maggio 2010, n. 78, art. 9, comma 32, convertito, con modificazioni, in L. 30 luglio 2010, n. 122, contenente la nuova disciplina del rinnovo degli incarichi dirigenziali, nei seguenti termini:

“A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente provvedimento le pubbliche amministrazioni di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 1, comma 2, che, alla scadenza di un incarico di livello dirigenziale, anche in dipendenza dei processi di riorganizzazione, non intendono, anche in assenza di una valutazione negativa, confermare l’incarico conferito al dirigente, conferiscono al medesimo dirigente un altro incarico, anche di valore economico inferiore. Non si applicano le eventuali disposizioni normative e contrattuali più favorevoli…”.

12. Nella fattispecie di causa la contrattazione provinciale della provincia autonoma di Bolzano per il personale dirigenziale dei Comuni, delle Comunità Comprensoriali e delle APSP interveniva in data 2 luglio 2010, nella vigenza del testo del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40 che escludeva dalla contrattazione collettiva la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali; inoltre, la scadenza dell’incarico si è verificata nel marzo 2011, in vigenza del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, art. 9, comma 32, che nel conferire ampia discrezionalità alla amministrazione quanto alla decisione di non rinnovare l’incarico dirigenziale, ha altresì espressamente disposto la disapplicazione delle diposizioni contrattuali più favorevoli.

13. Resta da verificare se su tale quadro regolativo incida lo Statuto speciale di Autonomia del Trentino Alto Adige, di cui al D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).

14. L’art. 65 del suddetto D.P.R. stabilisce che “l’ordinamento del personale dei Comuni è regolato dai Comuni stessi, salva l’osservanza dei principi generali che potranno essere stabiliti da una legge regionale”.

15. Detti principi generali nel periodo di causa erano fissati dal decreto del Presidente della Regione Autonoma Trentino- Alto Adige 1 febbraio 2005 n. 2/L (Approvazione del testo Unico delle leggi regionali sull’ordinamento del personale dei Comuni della Regione Autonoma Trentino Alto Adige).

16. L’art. 2 del TU, contenente la disciplina delle fonti, al comma 2 bis riserva alla contrattazione collettiva provinciale la determinazione dei diritti e degli obblighi pertinenti al rapporto di lavoro; al comma 3 prevede che nelle materie disciplinate dalla legge regionale, i contratti collettivi possono introdurre una diversa disciplina solo ove ciò sia espressamente consentito dalla legge stessa o qualora si tratti di materia riservata alla contrattazione ai sensi del precedente comma 2-bis.

17. La disciplina della dirigenza è contenuta nel capo II (articoli da 35 a 43); l’art. 38, in particolare, dispone:

“Gli incarichi dirigenziali sono conferiti a tempo determinato, con provvedimento motivato, con le modalità fissate dal regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, secondo criteri di competenza professionale, in relazione agli obiettivi indicati nel programma amministrativo del sindaco e sono revocati in caso di inosservanza delle disposizioni del sindaco, della giunta o dell’assessore di riferimento o per responsabilità particolarmente grave o reiterata e negli altri casi disciplinati dal D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 21 e successive modificazioni e dai contratti collettivi di lavoro…”.

La disposizione è sostanzialmente sovrapponibile a quella contenuta nel D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 109, comma 1 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali).

18. In sostanza, lo Statuto di Autonomia del Trentino Alto Adige ed il decreto del Presidente della Regione 1 febbraio 2005 n. 2/L non ostano all’applicazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40, comma 1, – nel testo successivo al D.Lgs. n. 150 del 2009- nella parte in cui sottrae alla contrattazione collettiva la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali e del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, art. 9, comma 32, contenente la disciplina del rinnovo degli incarichi dirigenziali.

19. Correttamente, pertanto, la Corte territoriale ha ravvisato la nullità dell’art. 4 del contratto di comparto per il personale dirigenziale dei Comuni, delle Comunità comprensoriali e delle APSP della Provincia di Bolzano (che prevede l’automatismo del rinnovo dell’incarico dirigenziale, salva la dichiarazione di risoluzione in caso di valutazione negativa) e del successivo art. 5, lett. a (secondo il quale il rapporto di incarico dirigenziale termina in caso di mancato rinnovo, in conformità alla disciplina del precedente art. 4), trattandosi di materia sottratta alla contrattazione collettiva e regolata dal D.L. n. 78 del 2010, art. 9, comma 32.

20. Con il secondo mezzo si deduce – ai sensi dell’art. 360 c.p.c., n. 3 e 4 – violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c., per avere la sentenza impugnata pronunciato su una questione- (la individuazione del limite della domanda e del danno risarcibile) – assorbita dalla dichiarazione di nullità degli artt. 4 e 5 del contratto di comparto per il personale dirigenziale dei Comuni e, comunque, per avere ravvisato erroneamente il vizio di ultrapetizione. Si assume che la domanda subordinata di risarcimento del danno ben poteva essere qualificata come domanda risarcitoria per perdita di chance.

21. Il motivo deve essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse della ricorrente all’esame; la censura manca di decisività, per la definitività della statuizione di nullità delle clausole degli artt. 4 e 5 del contratto di comparto per il personale dirigenziale dei Comuni, sulle cui previsioni l’odierno ricorrente fondava la propria domanda di risarcimento del danno.

22. Il ricorso deve essere conclusivamente respinto.

23. Le spese del giudizio di cassazione, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

24. Trattandosi di giudizio instaurato successivamente al 30 gennaio 2013 sussistono le condizioni per dare atto- ai sensi della L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17 (che ha aggiunto D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater) – della sussistenza dei presupposti processuali dell’obbligo di versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la impugnazione integralmente rigettata, se dovuto (Cass. SU 20 febbraio 2020 n. 4315).

PQM

La Corte rigetta il ricorso.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese, che liquida in Euro 200 per spese ed Euro 6.000 per compensi professionali, oltre spese generali al 15% ed accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 8 giugno 2021.

Depositato in Cancelleria il 9 novembre 2021

 

 

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