Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 32938 del 09/11/2021

Cassazione civile sez. lav., 09/11/2021, (ud. 13/04/2021, dep. 09/11/2021), n.32938

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MANNA Antonio – Presidente –

Dott. NEGRI DELLA TORRE Paolo – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. BELLE’ Roberto – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 21171-2015 proposto da:

R.L., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA NICOLO’ TARTAGLIA

5, presso lo studio dell’avvocato SANDRA AROMOLO, che lo rappresenta

e difende;

– ricorrente –

contro

UFFICIO SCOLASTICO REGIONALE PER LA SICILIA, in persona del legale

rappresentante pro tempore, domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI

12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e

difende;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 239/2015 della CORTE D’APPELLO di

CALTANISSETTA, depositata il 08/06/2015 R.G.N. 662/2013;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

14/07/2021 dal Consigliere Dott. BELLE’ ROBERTO;

il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. CELESTE

ALBERTO;

visto il D.L. 28 ottobre 2020, n. 137, art. 23, comma 8 bis,

convertito con modificazioni nella L. 18 dicembre 2020, n. 176, ha

depositato conclusioni scritte.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. R.L., docente di sostegno in (OMISSIS), dopo avere ottenuto sentenza di condanna del Provveditorato agli studi di Enna per la perdita retributiva consequenziale ad una sanzione disciplinare, annullata in sede di ricorso straordinario al Capo dello Stato, di 45 giorni di sospensione dal servizio, ha nuovamente agito davanti al Tribunale di quella stessa città per ottenere il risarcimento del danno all’integrità psicofisica.

A tal fine, come egli stesso narra nel ricorso per cassazione e secondo quanto emerge dalla sentenza impugnata, questa seconda azione è stata intentata nei riguardi dell’Ufficio Scolastico Regionale (di seguito USR), cui sono stati notificati gli atti introduttivi.

In esito all’istruttoria svolta in primo grado, il Tribunale ha disposto la notifica dell’atto introduttivo anche presso l’Avvocatura dello Stato.

L’USR si è quindi costituita in giudizio a mezzo della predetta Avvocatura, con memoria depositata lo stesso giorno fissato per l’udienza di discussione, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva e ritenendo sussistente quella del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (di seguito, MIUR).

Ciononostante, il Tribunale di Enna, previa dichiarazione di contumacia dell’USR, ha condannato lo stesso al risarcimento del danno alla salute in favore del R..

L’USR ha proposto appello avverso tale pronuncia, sostenendo l’erroneità della dichiarazione di contumacia, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva e reiterando l’indicazione del MIUR quale soggetto titolare della legittimazione.

2. La Corte d’Appello di Caltanissetta ha ritenuto l’erroneità della declaratoria di contumacia dell’USR, in quanto costituitasi in giudizio attraverso la menzionata memoria. Essa ha poi riformato la sentenza di primo grado, dichiarando il difetto di legittimazione passiva dell’USR, in quanto mera articolazione organica del MIUR, priva di titolarità sostanziale e processuale rispetto ai rapporti di lavoro del personale scolastico, da ritenere intercorrenti con lo Stato, in persona del MIUR.

3. Avverso tale sentenza R.L. ha proposto ricorso per cassazione con un motivo, resistito dall’USR con controricorso.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con l’unico motivo di ricorso R.L. denuncia violazione o falsa applicazione del D.P.R. n. 347 del 2000, art. 6 e D.P.R. n. 319 del 2003, art. 8, censurando l’inadeguatezza del richiamo operato nella sentenza impugnata a giurisprudenza non pertinente in quanto riguardante gli istituti scolastici e rimarcando come gli USR fossero subentrati ai Provveditorati agli Studi nelle medesime funzioni e come le norme citate facessero esplicito riferimento alla “legittimazione passiva” degli stessi “in materia di contenzioso del personale della scuola”.

2. Si deve premettere che le circostanze avvenute nel processo e sopra descritte, con particolare riferimento al fatto che la domanda fosse stata formulata come diretta alla condanna dell’USR e sia stata anche come tale accolta in primo grado, non sono in sé in contestazione ed anzi risultano così esposte dallo stesso ricorrente e dalla sentenza impugnata.

Si deve parimenti premettere che il richiamo della sentenza impugnata al problema della legittimazione delle istituzioni scolastiche, ovverosia delle scuole pubbliche, è improprio, in quanto ciò che viene qui in evidenza è il (diverso) tema della legittimazione degli uffici periferici del MIUR.

3. Ciò posto, la disamina del motivo deve muovere dalla considerazione che il rapporto di lavoro, instaurato mediante contratto, fa capo al MIUR, cui risalgono quindi i corrispondenti diritti ed obblighi sostanziali.

Titolarità del rapporto e dei conseguenti diritti che non viene meno per il particolare regime scolastico della Regione Sicilia, tenuto conto del disposto del D.P.R. n. 246 del 1985, art. 4, lett. f) e art. 6.

La proiezione processuale di tale assetto sostanziale trova disciplina nel convergere di due ordini di norme.

3.1 Da un lato vi è la legislazione generale, la quale prevede che le cause contro le Amministrazioni dello Stato siano da instaurare “nella persona del Ministro competente” (R.D. n. 1611 del 1933, art. 11, comma 1).

In tale prospettiva va altresì collocato D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 16, lett. f). Tale norma prevede che “i dirigenti di uffici dirigenziali generali”, quale è il dirigente preposto all’USR, “promuovono e resistono alle liti ed hanno il potere di conciliare e di transigere, fermo restando quanto disposto dalla L. 3 aprile 1979, n. 103, art. 12, comma 1”.

Questa S.C. (Cass. 26 marzo 2008. n. 7862) ha letto le due norme in coordinamento ed ha affermato che gli USR, in quanto “strutture interne ai ministeri non sono dotate di soggettività sul piano dei rapporti esterni” ed ha sottolineato (Cass., S.U., 6 luglio 2006, n. 15342) “l’espressa salvezza della L. n. 103 del 1979, art. 12, comma 1, (attribuzione al Ministro del potere di comporre le divergenze tra Avvocatura dello Stato e amministrazioni circa la instaurazione di un giudizio o la resistenza nel medesimo)” per desumerne in sostanza che i dirigenti generali periferici (e, se si vuole, l’USR per il quale essi organicamente operano) hanno il potere di decidere sulle liti, ma subordinatamente al potere superiore del Ministero di avocare ogni scelta e dirimere divergenze interne alla difesa dello Stato.

2.2 Tale assetto va misurato, da altro verso, con la disciplina speciale scolastica.

In proposito il combinato disposto della L. n. 59 del 1997, art. 13 e art. 21, comma 18, ha rimesso ad appositi regolamenti la definizione dell’organizzazione e della disciplina anche degli uffici periferici del MIUR, poi attuata mediante i D.P.R. citati nel motivo di ricorso, come anche mediante altri successivi (D.P.R. n. 260 del 2007; D.P.R. n. 17 del 2009; D.P.R. n. 132 del 2011; D.P.R. n. 98 del 2014; D.P.R. n. 47 del 2019; D.P.R. n. 140 del 2019) fino all’attualmente vigente D.P.C.M. n. 166 del 2000.

Tali D.P.R. (e poi d.p.c.m.) hanno tutti affermato la “legittimazione passiva” dell’USR rispetto al contenzioso del personale scolastico. Il D.P.R. n. 319 del 2003 vigente ratione temporis al momento di introduzione del giudizio in primo grado contiene il riconoscimento generico di tale “legittimazione passiva in materia di contenzioso del personale della scuola”; a partire dal D.P.R. n. 260 del 2007 si è affermato che I’USR “esercita le attribuzioni, assumendo legittimazione passiva nei relativi giudizi, in materia di contenzioso del personale della scuola, nonché del personale amministrativo in servizio presso gli uffici scolastici periferici”, con formula poi ripresa, a partire dal D.P.R. n. 98 del 2014 e fino all’attualmente vigente D.P.C.M. n. 166 del 2020, fatta eccezione per la dizione “presso gli uffici scolastici periferici”. Le sfumature di formulazione delle diverse disposizioni succedutesi nel tempo non si può peraltro ritenere siano tali da mutare il significato, che resta quello originario di cui al D.P.R. n. 319 sopra richiamato e qui in rilievo.

D.P.R. n. 319 del 2003, art. 8, comma 1, subentrando ed integrando D.P.R. n. 347 del 2000, art. 6, comma 1, ha poi previsto, nell’attribuire agli USR “tutte le funzioni già spettanti agli uffici periferici dell’amministrazione della pubblica istruzione fatte salve le competenze riconosciute alle istituzioni scolastiche autonome a norma delle disposizioni vigenti”, che esso sia ufficio di “livello dirigenziale generale”, con disposizione poi confermata nei successivi regolamenti, anche se il vigente D.P.C.M. n. 166 del 2020 derubrica a livello dirigenziale non generale gli uffici di minori dimensioni.

Le norme non delineano in ogni caso una soggettività “esterna” dell’USR, ma solo il potere del medesimo di agire, in un articolato ambito di attività da esse definito, con effetti destinati a ricadere sul Ministero di cui lo stesso USR è articolazione organizzativa.

2.3 La combinazione di tale composito quadro normativo va colta assicurando continuità ai citati precedenti di questa S.C. e dunque con il riconoscimento all’USR ed al suo dirigente della veste di organi del Ministero, muniti di poteri di rappresentanza di esso verso l’esterno, ma non di un’autonoma soggettività.

Non vi è in effetti ragione di ritenere che il regime della dirigenza generale degli uffici periferici del MIUR possa ricevere una disciplina differenziata rispetto ai principi generali di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 16 e in particolare della lett. f) dello stesso come inteso nella giurisprudenza di questa S.C. sopra riepilogata.

Ne’ il richiamo del D.P.R. all’assunzione di “legittimazione passiva” è sufficiente a far ipotizzare che l’USR esprima una soggettività propria nei rapporti processuali e tale da renderlo titolare di un potere di resistere, autonomamente, rispetto alle questioni che riguardano diritti facenti capo al MIUR, in una sorta di legittimazione straordinaria (art. 81 c.p.c.) al cui riconoscimento osta quanto meno l’assenza di soggettività autonoma.

Tale dizione va invece letta nella prospettiva del rapporto organico tra USR e MIUR e considerando le caratteristiche proprie della dirigenza generale, quali delineate dalla disciplina comune del pubblico impiego e pertanto nel senso che all’USR, attraverso il suo preposto, è data facoltà di gestire le situazioni contenziose (“esercita le attribuzioni… in materia di contenzioso”), salvo l’intervento sostitutivo diretto del Ministero.

In ragione di ciò l’USR può dunque comparire quale organo rappresentante legittimato (ad processum) nelle liti passive, ex art. 75 c.p.c..

Sicché parte in causa, ove si tratti di contenzioso riconnesso ai contratti di lavoro di docenti ed amministrativi, dovrà essere comunque il MIUR, per quanto rappresentato dall’USR e non l’USR in quanto tale.

Nessuna capacità processuale, neanche di rappresentanza, può invece riconoscersi ai c.d. Ambiti, quali mere articolazioni territoriali, non destinatarie di attribuzioni di poteri rispetto alle liti (ora D.P.C.M. n. 166 del 2020, art. 7, comma 3) e a partire dal D.P.R. n. 260 del 2007 coperte mediante dirigenti non generali (mentre il D.P.R. n. 319 del 2003 prevedeva che “di regola” non si trattasse di dirigenti generali).

3. Quanto sopra coinvolge peraltro anche la disciplina di cui alla L. n. 260 del 1958, art. 4, disposizione la quale, nel contesto dell’introduzione di “Modificazioni alle norme sulla rappresentanza in giudizio dello Stato”, così dispone: “L’errore di identificazione della persona alla quale l’atto introduttivo del giudizio ed ogni altro atto doveva essere notificato, deve essere eccepito dall’Avvocatura dello Stato nella prima udienza, con la contemporanea indicazione della persona alla quale l’atto doveva essere notificato.

Tale indicazione non è più eccepibile.

Il giudice prescrive un termine entro il quale l’atto deve essere rinnovato. L’eccezione rimette in termini la parte”.

Secondo la giurisprudenza di questa S.C. la norma va intesa come riguardante sia l’errore di organo, ovverosia l’evocazione in causa della P.A. in persona di organo non legittimato alla rappresentanza in giudizio di essa, sia la particolare ipotesi che si verifica allorquando vi siano autonome soggettività di diritto pubblico ammesse al patrocinio dell’Avvocatura dello Stato e la citazione in giudizio riguardi quella non titolare del rapporto, sebbene gli effetti, in quest’ultimo caso siano limitati alla rimessione in termine e senza la possibilità, per evidenti ragioni di tutela del contraddittorio a fronte della diversità soggettiva, di “stabilizzazione” dell’assetto processuale nei riguardi del soggetto priva di legittimazione (Cass., S.U., 29 maggio 2012, n. 8516).

Il caso di specie è intermedio tra i due in quanto l’azione è stata dispiegata contro l’USR, che non ha però soggettività esterna, né è titolare dei diritti ed obblighi derivanti dal contratto di lavoro, pur essendo organo che può, mediante funzionario delegato ex art. 417 bis c.p.c. o attraverso la competente Avvocatura, partecipare al giudizio in rappresentanza processuale del MIUR.

Proprio il carattere intermedio della fattispecie impone di ritenere che anche in questo caso possano operare le regole di sanatoria di cui all’art. 4, ma con la conseguenza che, qualora il meccanismo sanante non funzioni, l’azione dispiegata direttamente contro l’organo privo di soggettività, come se invece l’avesse, è inammissibile, proprio perché, in estensione della medesima ratio fatta propria da Cass., S.U., 8516/2012, cit., il medesimo non può essere titolare di diritti ed obblighi conseguenti alla situazione oggetto di causa.

3.1 In definitiva dal sistema regolativo dell’art. 4 cit. deriva che:

a) se l’azione sia dispiegata nei confronti di Amministrazione dello Stato citata in persona di organo diverso da quello che ne ha la rappresentanza (caso non coincidente con quello di specie, in quanto qui è l’azione è dispiegata direttamente contro l’USR) e l’Avvocatura dello Stato non si costituisce o, costituendosi, non eccepisca il difetto di rappresentanza, si determina sanatoria e resta consolidata la rappresentanza in capo all’organo evocato (Cass. 22 maggio 2013, n. 12557), sicché le pronunce assunte nel processo dispiegheranno ogni effetto nei riguardi dello Stato nonostante l’originario errore della vocatio;

b) analogamente deve dirsi accada, per coerenza con la finalità agevolativa della norma rispetto alla proposizione dell’azione contro lo Stato, se l’Avvocatura formuli l’eccezione senza fornire l’indicazione dell’organo legittimato;

c) se invece l’Avvocatura si costituisce eccependo il difetto di rappresentanza dell’organo e con indicazione dell’organo legittimato, il giudice deve concedere termine a chi agisce per la rinnovazione della notifica e l’osservanza di esso comporta la sanatoria del vizio originario e ciò con effetti ex tunc rispetto ad eventuali termini decadenziali in ipotesi esistenti rispetto alla tipologia o natura dell’azione dispiegata (L. n. 260 del 1958, art. 4), mentre evidentemente il mancato rispetto dell’ordine di rinnovazione comporta l’inammissibilità della domanda per difetto di rappresentanza processuale della parte come in concreto convenuta, ex art. 75 c.p.c.;

d) se, nonostante la regolare indicazione dell’organo munito di rappresentanza da parte dell’Avvocatura, il giudice ometta di disporre la remissione in termini, quella che si verifica è una nullità processuale che può essere rimediata nei successivi gradi, nella misura in cui il profilo sia in qualunque modo coinvolto in via di impugnazione di una delle parti, stante la regola sulla conversione delle nullità in motivi di gravame (art. 161 c.p.c.).

e) infine, se l’azione sia dispiegata direttamente nei confronti di un ufficio o di un organo privo di soggettività autonoma, ovverosia chiedendo nei confronti del medesimo l’accertamento e le conseguenti statuizioni sulle situazioni giuridiche oggetto di causa, la fattispecie sanante può operare, ma se, per una qualsiasi delle ragioni sopra evidenziate (mancanza dell’eccezione da parte dell’Avvocatura o dell’indicazione di pertinenza dell’Avvocatura; mancato adeguamento della parte o mancanza del provvedimento del giudice non denunciata in sede di impugnazione o non coinvolta dagli effetti dell’impugnazione), la sanatoria non ha corso, l’azione resta inammissibile in quanto proposta nei confronti di entità priva di soggettività e quindi di titolarità delle situazioni oggetto di giudizio.

In definitiva l’art. 4 cit. fornisce una disciplina apposita per le cause verso lo Stato, di carattere speciale e più articolato rispetto alla normativa di cui all’art. 163 c.p.c., comma 1, n. 2 e art. 164 c.p.c., commi 1 e 3, destinata a determinare sanatoria del vizio o, nei casi in cui il vizio non sia sanato, a comportare la chiusura in rito del processo.

4. Nel caso di specie si è verificata l’ipotesi di cui al punto e) che precede (in quanto l’azione è stata proposta nei confronti dell’USR ed accolta in primo grado con condanna diretta dello stesso), nella variante caratterizzata dal fatto che, nonostante la rituale indicazione della corretta parte del giudizio ad opera dell’Avvocatura, il giudice non ha concesso il termine utile alla salvaguardia dell’azione dispiegata ai sensi dell’art. 4 cit..

Infatti, una prima evocazione in giudizio è avvenuta nei riguardi dell’USR direttamente, ma ciò sulla base di notificazione invalida perché non eseguita presso l’Avvocatura nonostante si agisse contro un’articolazione dello Stato. Rinnovata la notifica in ragione di tale invalidità, l’Avvocatura, secondo la dinamica dei fatti processuali quale riepilogata nello storico di lite, si è costituita entro la prima udienza successiva, eccependo l’errore ed indicando la legittimazione (ad causam) in capo al MIUR.

Tuttavia, il termine ai sensi dell’art. 4 cit. non è stato concesso dal giudice di primo grado, che ha anzi dichiarato la contumacia dell’USR.

La Corte d’appello ha quindi accolto il gravame dell’Avvocatura dello Stato dichiarando l’erroneità della declaratoria di contumacia e il difetto di legittimazione passiva dell’USR, il che non può che confermarsi, atteso che il ricorrente ha erroneamente insistito, con il ricorso per cassazione, soltanto sulla legittimazione passiva di detto organo periferico, senza denunciare la mancata applicazione del L. n. 268 del 1958, art. 4. Ne discende il rigetto del ricorso, non potendosi dare corso, proprio per la mancanza della predetta denuncia, a rimedi restitutori di tipologia analoga a quello ritenuto, in fattispecie similare, da Cass. 26 aprile 1983, n. 2872.

5. Possono infine formularsi i seguenti principi:

5.1 “L’Ufficio Scolastico Regionale o il dirigente generale ad esso preposto, quale organo privo di soggettività appartenente al Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, può essere evocato in giudizio rispetto al contenzioso con il personale della scuola pubblica non in proprio ma in rappresentanza processuale, ai sensi dell’art. 75 c.p.c., del predetto Ministero e ciò anche in forza dei regolamenti di organizzazione che, nel tempo, lo hanno individuato come munito di “legittimazione passiva””.

5.2 “L. 25 marzo 1958, n. 260, art. 4, deve ritenersi applicabile anche quando l’errore d’identificazione derivi dall’essere stata l’azione giudiziale dispiegata chiedendo la condanna in proprio di un organo statale privo di soggettività e non nei confronti di esso quale rappresentante processuale del corrispondente Ministero; anche in tali casi il giudice deve pertanto disporre – su eccezione di parte – la rinnovazione dell’atto. Se il giudice non dispone in tal senso, ove tale omissione non sia denunciata nel ricorso per cassazione, il vizio di legittimazione resta non sanato, con conseguente improponibilità della domanda”.

6. Le spese del grado seguono la soccombenza e possono essere liquidate, nonostante la carenza di soggettività dell’USR, in quanto la loro destinazione segue le regole di cui al R.D. n. 1611 del 1933, art. 21.

PQM

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 3.000,00 per compensi oltre spese prenotate a debito.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 13 aprile 2021.

Depositato in Cancelleria il 9 novembre 2021

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