Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 32623 del 17/12/2018

Cassazione civile sez. un., 17/12/2018, (ud. 23/10/2018, dep. 17/12/2018), n.32623

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –

Dott. CURZIO Pietro – Presidente di sez. –

Dott. DI IASI Camilla – Presidente di sez. –

Dott. D’ANTONIO Enrica – Consigliere –

Dott. SCALDAFERRI Andrea – Consigliere –

Dott. DE STEFANO Franco – rel. Consigliere –

Dott. BRUSCHETTA Ernestino Luigi – Consigliere –

Dott. ACIERNO Maria – Consigliere –

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 14095-2017 proposto da:

TARGET S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE

DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dagli avvocati FABIO PICCIONI

e MATTEO SPATOCCO;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI FIRENZE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente

domiciliato in ROMA, VIA POLIBIO 15, presso lo studio dell’avvocato

GIUSEPPE LEPORE, rappresentato e difeso dall’avvocato ANDREA

SANSONI;

SILFI Società illuminazione Firenze e Servizi Smartcity s.p.a., in

persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente

domiciliata in ROMA, VIA F. CONFALONIERI 5, presso lo studio

dell’avvocato LUIGI MANZI, che la rappresenta e difende unitamente

agli avvocati FRANCESCO BERTINI e MARIO PILADE CHITI;

– controricorrenti –

e contro

CAGLIA & LAZZERI ASSOCIATI S.R.L., IPAS S.P.A., REGIONE TOSCANA,

QUADRIFOGLIO (ora ALIA) S.P.A., PROVINCIA (ora CITTA’ METROPOLITANA)

DI FIRENZE, ATAF S.P.A., ATAF&LINEA S.C.A.R.L., IMAGO S.P.A.,

A.N.A.C.S.;

– intimati –

avverso la sentenza n. 4956/2016 del CONSIGLIO DI STATO, depositata

il 24/11/2016;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

23/10/2018 dal Consigliere FRANCO DE STEFANO.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. La Target srl ricorre – formulando due richieste preliminari ed un unitario motivo di doglianza – ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, per la cassazione della sentenza n. 4956 del 24/11/2016 con cui il Consiglio di Stato ha dichiarato improcedibile il suo appello avverso la sentenza del TAR Toscana n. 723 del 05/05/2014, che aveva solo in parte – ma riconoscendo la pericolosità dei manufatti – accolto il suo ricorso contro la Delib. 24 ottobre 2012, n. 55 del Consiglio comunale di Firenze sulla limitazione dell’installazione dei gonfaloni quali mezzi pubblicitari e contro i conseguenti provvedimenti di diniego delle autorizzazioni.

2. Degli intimati – mentre Caglia & Lazzeri associati srl, IPAS spa, Regione Toscana, Quadrifoglio (ora Alia) spa, Provincia (ora Città Metropolitana) di Firenze, ATAF spa, ATAF&Linea scarl, Imago spa ed A.N.A.C.S. non espletano attività difensiva in questa sede – resistono con separati controricorsi il Comune di Firenze e la SILFI spa, ognuno chiedendo la declaratoria di inammissibilità del ricorso e la seconda pure la condanna di controparte ai sensi dell’art. 96 c.p.c..

3. Fissata l’adunanza camerale ai sensi dell’art. 380-bis.1 c.p.c. (come inserito dal comma 1, lett. f), del D.L. 31 agosto 2016, n. 168, art. 1-bis conv. con modif. dalla L. 25 ottobre 2016, n. 197), il P.G. deposita conclusioni scritte – per la declaratoria dell’inammissibilità del ricorso – e la ricorrente memoria (unica anche per il ricorso n. 13574/17 r.g., trattato alla stessa odierna adunanza), giusta il terz’ultimo e penultimo periodo dell’unico comma di tale articolo.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il Consiglio di Stato, nella qui gravata sentenza, aveva:

– rilevato che i provvedimenti impugnati con il ricorso originario erano stati superati dalla Delib. Consiglio comunale 23 marzo 2015, n. 17, con cui era stata vietata in radice l’installazione di gonfaloni pubblicitari sui pali dell’illuminazione nel territorio del Comune;

– che la medesima delibera era stata sì annullata con sentenza del TAR della Toscana con sentenza 06/11/2015, n. 1481, ma che quest’ultima sentenza era stata, a sua vo annullata dalla medesima 5 Sezione del Consiglio di Stato con sentenza 17 novembre 2016, n. 4794: con conseguente travolgimento dell’annullamento, disposto dal primo giudice, della menzionata Delib. n. 17 del 2015, donde la sopravvenuta carenza dell’interesse ad impugnare i provvedimenti comunque caducati dalla delibera e l’improcedibilità dell’appello.

2. La ricorrente, impugnando la sentenza del Consiglio di Stato:

– chiede, in via preliminare, rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea ex art. 267 TFUE in relazione all’art. 13 della CEDU – quanto a diritto ad un ricorso effettivo – siccome entrato a far parte del diritto Eurounitario in forza dell’art. 47 della CDFUE;

– sempre in via preliminare, solleva “eccezione di incostituzionalità del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 35 per violazione degli artt. 24,111 e 113 Cost.”, per essere stata applicata quella norma in violazione del principio di tutela dell’effettività dell’azione giurisdizionale;

– formula infine un unitario motivo di ricorso, rubricandolo “erroneità della sentenza per diniego di giustizia ex art. 362 c.p.c.”, sia per la disposta riunione di due appelli, sia per la mancata rinnovazione della c.t.u., sia per la declaratoria di improcedibilità del ricorso originario quale conseguenza della definizione di altro ricorso con sentenza assunta in decisione lo stesso giorno.

3. Alla disamina delle due richieste preliminari va premesso che il ricorso prospetta un diniego di giustizia sotto differenti profili (primo tra tutti la definizione in base ad una diversa sentenza sopravvenuta al trattenimento in decisione del gravame), nella specie tutti in rito, esitati nella mancata disamina nel merito della sua pretesa.

4. Assume però preliminare rilevanza altra questione, rilevabile di ufficio e suscitata in ogni caso dall’invocata applicazione diretta del diritto Eurounitario, cioè quella della compatibilità con quest’ultimo con l’art. 47 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea e col principio di effettività della tutela giurisdizionale – della disciplina nazionale del ricorso ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, e dell’art. 362 c.p.c. e art. 110cod. proc. amm., interpretata nel senso che non sono riconducibili tra i motivi inerenti la giurisdizione, sindacabili dalle Sezioni Unite, le eventuali violazioni del diritto dell’Unione Europea ed il mancato rinvio pregiudiziale ascrivibili alla sentenza pronunciata dal Consiglio di Stato.

5. Così interpretata la norma costituzionale con l’autorità propria delle pronunce del Giudice delle Leggi e dei conflitti di attribuzione tra i Poteri dello Stato (Cass. Sez. U. 30/07/2018, n. 20168, p. 41 delle ragioni della decisione), va esclusa qualunque incompatibilità col diritto Eurounitario del vigente sistema ordinamentale italiano.

6. Infatti, la normativa Eurounitaria applicabile è già, nella giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea ed in quella di questa Corte suprema di Cassazione, interpretata in modo tale da escludere con chiarezza ed immediatezza l’incompatibilità del sistema costituzionale appena delineato col diritto dell’Unione e quindi la configurabilità di una questione da sottoporre alla Corte di Giustizia: non può, in altri termini, disporsi il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, poichè è chiara la normativa Eurounitaria che consente di ritenere con essa non incompatibile il sistema nazionale dell’art. 111 Cost., comma 8, alla stregua della giurisprudenza della stessa Corte di Giustizia, sia nella parte in cui espressamente rimette al singolo Stato l’autonomia di organizzazione del servizio, sia nella parte in cui consente di interpretare il nostro ordinamento alla stregua dei principi generali della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo.

7. In primo luogo, il diritto all’effettività della tutela giurisdizionale, principio generale di diritto comunitario ed Eurounitario che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, ha contenuto analogo a quello degli artt. 6 e 13 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali (Corte giustizia 25/07/2018, in causa C 216/18 PPU, LM, punti 4 seg.; Corte Giustizia, 27/06/2013, in causa C-93/12, ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov).

8. Pertanto, la sua estensione va interpretata alla stregua della giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’Uomo, in virtù del principio di cui all’art. 52, comma 3 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea (da ultimo: Corte giustizia 04/10/2018, in causa C-384-17, Dooel Uvoz-Izvoz Skopje): e la Corte di Strasburgo ha già rilevato, quanto al sistema italiano in punto di limitazione dell’impugnazione delle sentenze del Consiglio di Stato, la conformità ai principi del giusto processo (Corte eur. dir. Uomo, 4 sez., 8 settembre 2015, Wind Telecomunicazioni spa c/Italia, ric. n. 5159/14, punto 36).

9. In secondo luogo, la Corte di Giustizia ha da sempre rimesso all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro il compito di stabilire le modalità procedurali per garantire la tutela dei diritti dei singoli in forza del diritto comunitario (Corte Giustizia, Grande Sezione, 13/03/2007, in causa C-432/05, Unibet et al.; Corte Giustizia, 16/07/2009, in causa n. C-12/08, Mono Car Styling SA in liq.ne; in senso analogo: Corte Giustizia, 19/11/2014, in causa C404/13, ClientEarth, che rimarca come, se spetta ai giudici l’interpretazione delle norme anche interne la più possibile funzionale all’applicazione delle norme Eurounitarie, al contempo competa solo agli Stati la predisposizione dei rimedi giurisdizionali idonei a garantire l’effettività della tutela giurisdizionale; in senso analogo, con richiamo al principio di leale cooperazione di cui all’art. 4, par. 3, comma 1 TUE, v. Corte Giustizia, parere 1/09, sull’Accordo relativo alla creazione di un sistema unico di risoluzione delle controversie in materia di brevetti, 08/03/2011, punto 68; Corte Giustizia, 03/10/2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a., in causa C-583/11 P, EU:C:2013:625, punti 100 e 101 e giurisprudenza ivi citata; Corte Giustizia, 27/02/2018, in causa C64/16, Associagào Sindical dos Juizes Portugueses, punto 34).

10. Ed anche secondo la costante giurisprudenza di questa Corte l’ordinamento (comunitario prima ed ora) Eurounitario s’ispira al criterio dell’autonomia procedurale degli Stati membri (in tema di giudicato: Cass. 15/12/2010, n. 25320; Cass. ord. 29/04/2016, n. 8472; Cass. 27/01/2017, n. 2046), salva l’ipotesi, assolutamente eccezionale, di discriminazione tra situazioni di diritto comunitario e situazioni di diritto interno, ovvero di pratica impossibilità o eccessiva difficoltà di esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento comunitario.

11. A questo riguardo, se è vero che ciascun caso in cui si pone la questione se una norma processuale nazionale renda impossibile o eccessivamente difficile l’applicazione del diritto comunitario dev’essere esaminato tenendo conto del ruolo di detta norma nell’insieme del procedimento, del suo svolgimento e delle sue peculiarità dinanzi ai vari organi giurisdizionali nazionali (fra le ultime: Corte giustizia, 22/02/2018, in causa C-572/16, INEOS Kiiln, punto 44), è del pari evidente che il sistema italiano di giustizia amministrativa, articolato sulla devoluzione ad un plesso giurisdizionale speciale – della cui indipendenza ed imparzialità non si scorge ragione in questa sede neppure di dubitare – su due gradi di giudizio, garantisce idoneamente il singolo giustiziabile della possibilità di una corretta applicazione della norma Eurounitaria: e si rivela adeguato all’effettività della tutela giurisdizionale, del resto anche perchè residua la possibilità di un’idonea tutela risarcitoria, ma quel principio non impone nè di riaprire una controversia ormai definitivamente giudicata negli aspetti di merito, nè di attribuire alla parte soccombente un ulteriore grado di impugnazione dinanzi al giudice regolatore della giurisdizione, conoscendo l’ordinamento altri strumenti di tutela in caso di violazione del diritto comunitario (Cass. Sez. U., 04/02/2014, n. 2403; Cass. 17/11/2015, n. 23460).

12. Infine, la previsione di un limite al sistema di impugnazioni è funzionale al principio di certezza del diritto (Cass. Sez. U. 27/12/2017, n. 30994; Cass. Sez. U., ord. 11/04/2018, n. 8984), cardine dell’ordinamento giuridico anche Eurounitario, siccome teso a garantire sia la stabilità del diritto e dei rapporti giuridici, sia una buona amministrazione della giustizia (Corte Giustizia, 03/09/2009, in causa C2/08, Olimpiclub; Corte Giustizia, 30/09/2003, in causa C-224/01, Kobler; Corte Giustizia 16/03/2006, in causa C-234/04, Kapferer).

13. Deve concludersi che il sistema ordinamentale italiano, che vieta un controllo da parte delle Sezioni Unite della Corte di cassazione sulle violazioni del diritto Eurounitario quando investite dei ricorsi contro le sentenze degli organi di vertice delle giurisdizioni speciali, risultando idoneo a fini di effettività della tutela e correttamente ispirato ad esigenze di limitazione delle impugnazioni pure come inteso dalla più recente giurisprudenza costituzionale, non è incompatibile con il diritto dell’Unione Europea, in base alla chiara interpretazione di quello costantemente resa della Corte di Giustizia: la quale consente di applicare, per l’estensibilità al corrispondente diritto Eurounitario in forza dell’art. 52, comma 3 CDFUE, anche alla specie i principi del giusto processo già verificati dalla Corte Europea dei diritti dell’Uomo come rispettati proprio nella specie; e che rimette ai singoli Stati l’individuazione di strumenti processuali per l’effettività della tutela anche dei diritti riconosciuti dall’Unione.

14. Tutto ciò posto e passando all’esame del caso di specie, va ulteriormente ricordato che il diniego di giurisdizione (o di giustizia), idoneo a fondare il ricorso previsto dall’art. 111 Cost., comma 8 è solo quello basato sull’affermazione della impossibilità di conoscere la domanda per estraneità alle attribuzioni giurisdizionali da parte dello stesso giudice cui quella è sottoposta e non quello che si prospetta se il diniego di tutela dipenda dall’interpretazione delle norme invocate (tra moltissime: Cass. Sez. U. 14/12/2016, n. 25628; Cass. Sez. U. 31/03/2016, n. 11380; Cass. Sez. U. 15/03/2016, n. 5077; Cass. Sez. U. 22/12/2015, n. 25772; Cass. Sez. U. 10/02/2014, n. 2910; Cass. Sez. U. 08/02/2013, n. 3037).

15. Ma i differenti profili del preteso diniego di giustizia si risolvono tutti nella prospettazione di rispettivi errores in procedendo quali causa del mancato accoglimento della domanda originaria e, in quanto tali, restano all’interno dei limiti di giurisdizione: infatti, il controllo di questa Corte è circoscritto all’osservanza dei meri limiti esterni della giurisdizione, non estendendosi ad asserite violazioni di legge sostanziale o processuale concernenti il modo d’esercizio della giurisdizione speciale, sicchè, anche a seguito dell’inserimento della garanzia del giusto processo nella nuova formulazione dell’art. 111 Cost., l’accertamento di errores in procedendo o in iudicando (quand’anche de iure procedendi) rientra nell’ambito del sindacato afferente i limiti interni della giurisdizione, trattandosi di violazioni endoprocessuali rilevabili in ogni tipo di giudizio e non inerenti all’essenza della giurisdizione o allo sconfinamento dai limiti esterni di essa, ma solo al modo in cui è stata esercitata (tra molte: Cass. Sez. U. 18/05/2017, n. 12497; Cass. Sez. U. 17/01/2017, n. 953; Cass. Sez. U. 30/07/2018, n. 20169).

16. Tanto comporta l’inammissibilità, per difetto assoluto di rilevanza in questa sede, delle questioni di conformità di norme nazionali del processo amministrativo al diritto Eurounitario (invero fondandosi – Cass. Sez. U. 22/05/2017, n. 12796 – la richiesta di rinvio pregiudiziale sulla denuncia dei medesimi vizi dedotti nei mezzi di censura ed attinenti alle modalità con le quali il Consiglio di Stato ha esercitato la propria giurisdizione: così presupponendo la richiesta la soluzione, in senso favorevole alla ricorrente, di questioni sulle quali, come si è appena detto, questa Corte è priva di potestà di sindacato giurisdizionale) e di legittimità costituzionale di quelle, con reiezione quindi anche delle due richieste preliminari della ricorrente.

17. Inoltre, ulteriori profili di inammissibilità della richiesta di rinvio pregiudiziale si colgono: nella carenza del potere di questa Corte di disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, omesso dal Consiglio di Stato nella sentenza impugnata davanti alle Sezioni Unite di quella, spettando ad esse solo di vagliare il rispetto, da parte del primo, dei limiti esterni della giurisdizione amministrativa, senza che, su tale attribuzione di controllo, siano evidenziabili norme dell’Unione Europea su cui possano ipotizzarsi quesiti interpretativi (Cass. Sez. U. 08/07/2016, n. 14042; Cass. Sez. U., 19/09/2017, n. 21617); ancora, nella mancata individuazione delle norme sostanziali e processuali – nazionali, connotate dalle implicazioni sovranazionali necessarie per il coinvolgimento della seconda, cui possa ostare la specifica normativa Eurounitaria; comunque, nella persistenza all’interno dei limiti interni della giurisdizione del giudice speciale anche di ogni questione sul rispetto di detta normativa (viepiù dopo l’intervento fortemente limitativo dell’ambito del ricorso di cui all’art. 111 Cost., comma 8 di cui a Corte cost. n. 6 del 2018), come costantemente affermato da questa Corte (da ultimo, v. Cass. Sez. U. 30/07/2018, n. 20168, ove più ampi riferimenti) ed a maggior ragione per il caso di decisioni nel merito delle controversie spettanti alla giurisdizione del giudice speciale.

18. Infine, neppure può giovare alla ricorrente il richiamo, rimarcato nella memoria, ad una nozione ampia di giurisdizione – in qualche modo talvolta applicata da questa Corte fino a Cass. Sez. U. 29/12/2017, n. 31226, ma da quest’ultima pur sempre a casi estremi di violazione del diritto Eurounitario, nemmeno qui sussistenti – ai fini dell’estensione del sindacato ad opera di queste Sezioni Unite sulle sentenze dei vertici delle giurisdizioni speciali: quella nozione è sostenuta invero da un orientamento di legittimità rimasto minoritario (Cass. Sez. U. 20168/18, cit.), ove non si volesse considerare il suo rifiuto da parte di Corte cost. n. 6 del 2018 (la quale, in tempo successivo alla citata Cass. Sez. U. 31226/17, esclude – punto 14.1. delle ragioni in diritto – che l’intervento delle sezioni unite, in sede di controllo di giurisdizione, possa essere giustificato dalla violazione di norme dell’Unione o della CEDU, perchè scorrettamente viene ricondotto al controllo di giurisdizione un motivo di illegittimità, sia pure particolarmente qualificata, in quanto tale estraneo a quell’istituto in esame; e rimarcando doversi il relativo problema, che pure esiste, trovare soluzione all’interno di ciascuna giurisdizione, se del caso con nuovo caso di revocazione di cui all’art. 395 c.p.c., come auspicato dalla stessa Corte costituzionale con riferimento alle sentenze della Corte EDU: v. Corte cost. n. 123 del 2017).

19. In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile e la ricorrente condannata alle spese.

20. Quanto alla domanda ai sensi dell’art. 96 c.p.c. avanzata da SILFI spa, peraltro, vanno esclusi nella specie, per la complessità anche in punto di diritto della materia trattata nella controversia, i profili di temerarietà elaborati da questa Corte quali presupposti della relativa condanna.

21. Infine, deve darsi atto – mancando ogni discrezionalità al riguardo (tra le prime: Cass. 14/03/2014, n. 5955; tra molte altre: Cass. Sez. U. 27/11/2015, n. 24245) – della sussistenza dei presupposti per l’applicazione del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, in tema di contributo unificato per i gradi o i giudizi di impugnazione e per il caso di reiezione integrale, in rito o nel merito.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento, in favore dei controricorrenti, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida per ognuno di essi in Euro 8.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00 ed agli accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, il 23 ottobre 2018.

Depositato in Cancelleria il 17 dicembre 2018