Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 32621 del 17/12/2018

Cassazione civile sez. un., 17/12/2018, (ud. 23/10/2018, dep. 17/12/2018), n.32621

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –

Dott. CURZIO Pietro – Presidente di sez. –

Dott. DI IASI Camilla – Presidente di sez. –

Dott. D’ANTONIO Enrica – rel. Consigliere –

Dott. SCALDAFERRI Andrea – Consigliere –

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere –

Dott. BRUSCHETTA Ernestino Luigi – Consigliere –

Dott. ACIERNO Maria – Consigliere –

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 7224-2017 proposto da:

GRANULATI MUTO S.R.L., in persona del legale rappresentante pro

tempore F.S. che ricorre anche in proprio, elettivamente

domiciliati in ROMA, CORSO VITTORIO EMANUELE II 154, presso lo

studio dell’avvocato DANIELE GRANARA, che li rappresenta e difende;

– ricorrenti –

contro

PREFETTURA DI REGGIO EMILIA – UTG, in persona del legale

rappresentante pro tempore, MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del

Ministro pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI

PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

PROVINCIA DELLA SPEZIA, in persona del Presidente pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA CICERONE 44, presso lo studio

dell’avvocato GIOVANNI CORBYONS che la rappresenta e difende

unitamente all’avocato VERONICA ALLEGRI;

– controricorrenti –

e contro

COMUNE DI VEZZANO LIGURE;

– intimato –

avverso la sentenza n. 565/2017 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il

09/02/2017;

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

23/10/2018 dal Consigliere ENRICA D’ANTONIO.

Fatto

CONSIDERATO IN FATTO

1. Il Consiglio di Stato, in riforma della sentenza del TAR per l’Emilia Romagna, ha rigettato il ricorso proposto dalla soc. Granulati Muto srl contro l’informativa antimafia adottata dalla Prefettura di Reggio Emilia il 21/1/2015 ed i conseguenti provvedimenti di diniego al rilascio dell’Autorizzazione Unica Ambientale (AUA) per lo scarico delle acque reflue provenienti dagli stabilimenti di (OMISSIS), dove la società svolgeva la sua attività.

Secondo il Consiglio di Stato la disciplina dettata dal D.Lgs. n. 159 del 2011 (codice delle leggi antimafia) consentiva, al contrario di quanto ritenuto dal TAR, l’applicazione delle informazioni antimafia anche ai provvedimenti di contenuto autorizzatorio.Ha rilevato che la tendenza del legislatore muoveva verso il superamento della rigida bipartizione tra comunicazione antimafia, applicabili alle autorizzazioni, ed informazioni antimafia, applicabili ad appalti, concessioni, contributi ed elargizioni.

Ha osservato che la L. n. 136 del 2010 (legge delega al governo per l’emanazione di nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia), con l’art. 2, comma 1, lett. c), aveva istituito la banca dati nazionale unica della documentazione antimafia con immediata efficacia delle informative antimafia negative su tutto il territorio nazionale e “con riferimento a tutti i rapporti, anche già in essere con la P.A.” senza differenziare le autorizzazioni dalle concessioni e dai contratti e,dunque, anche a quei rapporti – come l’AUA – che, per quanto oggetto di mera autorizzazione, avevano un impatto su interessi pubblici.

– Il Consiglio di Stato ha,pertanto, affermato la legittimità, anche prima dell’introduzione dell’art. 89 bis ad opera del D.Lgs. n. 153 del 2014, delle originarie previsioni contenute nel D.Lgs. n. 159 del 2011 (codice antimafia) – attuative dei fondamentali principi già contenuti in nuce nell’art. 2 citato (e in particolare – dell’art. 83, comma 1, dell’art. 91, comma 1 e dell’art. 91, comma 7) – ed ha, quindi, sottolineato che, con l’introduzione del D.Lgs. n. 159 del 2011, art. 89 bis ad opera del D.Lgs. n. 153 del 2014, si era inteso chiarire e disciplinare le ipotesi nelle quali il Prefetto, nell’eseguire la consultazione con la banca dati per il rilascio della comunicazione antimafia, appuri che vi sia il pericolo di infiltrazion mafiosa all’interno dell’impresa provvedendo, in tal caso, ad emettere ai sensi del D.Lgs. n. 159 del 2011, art. 89 bis, comma 2, un’informativa antimafia in luogo della richiesta comunicazione e che tale previsione era in linea con quanto già previsto dall’art. 2 legge delega.

Secondo la sentenza nell’attuale sistema della documentazione antimafia la suddivisione tra l’ambito applicativo delle comunicazioni antimafia e delle informazioni antimafia, codificata con il D.Lgs. n. 159 del 2011, manteneva la sua attualità se e nella misura in cui essa non si fosse risolta nella impermeabilità dei dati posti a fondamento delle une con quelli posti a fondamento delle altre, soprattutto dopo l’istituzione, in attuazione dell’art. 2 Legge Delega, della banca nazionale unica che consentiva di avere cognizione piena ed aggiornata della posizione antimafia di un’impresa.

Quanto, infine, all’eccezione secondo cui la concessione demaniale in esame non supererebbe la soglia di Euro 150.000 per cui non sarebbe soggetta a controlli antimafia, secondo l’art. 83, comma 3, lett. E), il Consiglio di Stato ha affermato che tale disposizione doveva essere interpretata nel senso che non è obbligatorio, per la PA, richiedere la documentazione antimafia anche per gli atti inferiori a tale soglia, e non nel senso che è vietato farlo, con l’esito paradossale che condurrebbe all’impenetrabilità di tali atti ai controlli antimafia, non corrispondente all’intenzione del legislatore in assenza di un divieto espresso di richiedere informazioni al di sotto della soglia indicata.

2. Avverso la sentenza ricorre la soc Granulati Muto formulando tre motivi ed, in via subordinata, chiede disporsi rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFEU alla Corte di Giustizia. Resistono la Prefettura di Reggio Emilia e la Provincia di La Spezia.

La Procura generale ha depositato conclusioni scritte con cui ha chiesto la rimessione alla pubblica udienza in riferimento all’istanza formulata in via subordinata dalla ricorrente. La Provincia di La Spezia e la società ricorrente hanno depositato memorie ex art. 378 c.p.c..

Diritto

RITENUTO IN DIRITTO

3. La soc. Granulati Muto denuncia, con il primo motivo, eccesso di potere giurisdizionale per avere la sentenza non già interpretato le norme, ma creato inammissibilmente una disposizione nuova, attribuendo al Prefetto poteri che non aveva nell’ipotesi di provvedimenti autorizzatori o di valore inferiore ad Euro 150.000 (violazione dell’art. 70 Cost. e art. 101 Cost., comma 2, in relazione al D.Lgs. n. 159 del 2011, artt. 67,83,88,89 bis e 91; violazione dell’art. 362 c.p.c., comma 1 in relazione all’art. 34 cpa e art. 112 c.p.c.).

4. Con il secondo motivo denuncia violazione dell’art. 111 Cost., art. 362 c.p.c., comma 1, art. 110 cpa in relazione alla violazione degli artt. 34 e 73 cpa e artt. 101 e 102.

Il CdS, ponendo a fondamento della decisione gli artt. 91,88 e 89 bis codice antimafia, ha violato il principio della domanda rilevando d’ufficio questioni di merito ed incorrendo, anche sotto tale profilo, in eccesso di potere giurisdizionale. La stessa Provincia aveva sempre sostenuto l’obbligo di acquisizione della documentazione antimafia, ma non la facoltà del Prefetto di rilasciarla, con la conseguenza sì sarebbe dovuto rigettare l’appello avendo la sentenza ritenuto insussistente l’obbligo. Il Consiglio di Stato ha poi violato il principio del contraddittorio non avendo sottoposto alle parti l’esame della questione rilevata d’ufficio.

5. Con il terzo motivo la ricorrente denuncia la violazione di principi costituzionali (art. 3,4 e 24 Cost., art. 27 Cost., comma 2, artt. 41 e 42 Cost. in relazione al D.Lgs. n. 159 del 2011, agli artt. 67,83,88,89 bis, 91); dei principi di parità di trattamento, trasparenza e concorrenza di cui agli artt. 101 e seg. TFUE e all’allegato protocollo n. 27; dell’art. 362 c.p.c., art. 110 cpa in relazione all’art. 34 cpa e art. 112 c.p.c.. Lamenta che il Consiglio di Stato, mediante la censurata operazione creativa di disposizioni in tema di rilascio di documentazione antimafia, aveva violato direttamente le disposizioni e i principi costituzionali ed Europei di cui sopra ed in particolare di tutela della trasparenza e della concorrenza, privando di certezza e di rigore l’applicazione della normativa.

6. In via subordinata, nella denegata ipotesi in cui questa Corte ritenga che la sentenza impugnata non sia sindacabile nei termini di esorbitante esercizio della giurisdizione e ritenga, altresì, che l’interpretazione della disciplina normativa adottata dal Giudice Amministrativo sia ammissibile e non contrasti con il diritto Europeo,la ricorrente propone istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia delle seguenti questioni interpretative ai sensi dell’art. 267 TFUE: a) se il diritto ad un ricorso effettivo e ad un giudice imparziale, sancito dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, debba essere interpretato quale diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva e, quindi, ad una decisione del ricorso proposto nei limiti della domanda e nel rispetto del principio del contraddittorio, all’esercizio del quale diritto ostano limiti posti dalle Corti nazionali derivanti dal riparto interno della giurisdizione, con conseguente possibilità per la Suprema Corte di Cassazione, quale giudice della giurisdizione, ai sensi dell’art. 111 Cost. e art. 110 cpa, di sindacare comunque le sentenze dei giudici amministrativi, sotto il profilo del corretto od esorbitante esercizio della giurisdizione da parte degli stessi e del diritto all’effettività della tutela giurisdizionale e dell’obbligo dei giudici medesimi di statuire su tutta la domanda proposta di fronte ad essi e nei limiti di essa “; b) se ai principi di parità di trattamento, trasparenza e concorrenza di cui agli artt. 101 e segg. TFUE e all’allegato Protocollo n. 27 ed ai principi di cui agli artt. 15 e 16 della Carta di Nizza osti la predetta disposizione elaborata dal giudice amministrativo la quale consente l’indiscriminata ed arbitraria emissione da parte del prefetto di provvedimenti interdittivi antimafia non sostenuti dal doveroso accertamento sull’effettiva infiltrazione mafiosa nell’impresa e al di fuori dei casi stabiliti dalla legge”.

7. Preliminarmente va rilevato che la rimessione alla pubblica udienza, come richiesto dalla Procura generale, non è necessaria, ben potendo decidersi sui motivi di ricorso in base alla consolidata giurisprudenza di questa Corte, ed essendo, d’altra parte, inammissibile l’istanza formulata in via subordinata dalla ricorrente.

8. Va a tal riguardo osservato che l’istanza di rinvio pregiudiziale della questione concernente la compatibilità con l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali della Unione Europea del sistema di giustizia amministrativa nazionale (con particolare riferimento ai limiti, stabiliti dall’art. 111 Cost., comma 8, art. 362 c.p.c. e art. 110 c.p.a., del controllo attribuito a questa Corte di cassazione sulle sentenze del Consiglio di Stato), qualora interpretato nel senso di circoscrivere il sindacato spettante a queste Sezioni unite alla disamina di una questione di giurisdizione intesa in una accezione c.d. “statica” della stessa, si palesa, nel caso in esame, formulata in astratto, e quindi inammissibilmente, se solo si considerano le peculiarità del caso in esame.

9. Nella specie il Consiglio di Stato ha ritenuto motivatamente di interpretare in senso difforme, da quanto sostenuto dalla odierna ricorrente, le norme sostanziali rilevanti ai fini della decisione nel merito della controversia, manifestando, peraltro – in assenza oltretutto di istanze di parte dirette ad un rinvio pregiudiziale ex art. 267 T.F.U.E. – di aver valutato la conformità di tale interpretazione ai principi di trasparenza, imparzialità e rispetto della par condicio imposti all’amministrazione anche dal diritto dell’Unione Europea (cfr in tal senso il punto 10.5, 10.6, 11.3) e sottolineando che il sistema complessivo delle norme come delineato ” risponde ai principi e valori costituzionale ed Europei di preminente interesse e di irrinunciabile tutela”.

10. Pare invero evidente che un caso siffatto non potrebbe, comunque, sussumersi, neppure ai fini della compatibilità con il principio fondamentale della effettività della tutela giurisdizionale, nella ipotesi qui allegata di omesso esercizio o rifiuto di giurisdizione, anche ad accedere alla tesi, prospettata dalla ricorrente, di una nozione c.d. dinamica o funzionale del controllo sulla giurisdizione (cfr. Cass. S.U. 29391/18); la formulazione in questo contesto processuale dell’istanza di rinvio pregiudiziale si mostra dunque, in nuce, a prescindere da ogni ulteriore considerazione, del tutto astratta e non rilevante ai fini della decisione della causa qui in esame, sì che deve escludersi la ricorrenza, nella specie, di un obbligo di rinvio pregiudiziale.

11. Circa i motivi proposti dalla soc Granulati Muto deve ribadirsi quanto più volte affermato da questa Corte secondo cui non sussiste eccesso giurisdizionale quando il giudice svolge attività interpretativa delle norme al sindacato delle Sezioni Unite della Cassazione sulle decisioni del giudice amministrativo è, infatti, circoscritto ai motivi inerenti alla giurisdizione, ossia ai vizi concernenti l’ambito della giurisdizione in generale o il mancato rispetto dei limiti esterni della giurisdizione, con esclusione di ogni sindacato sul modo di esercizio della funzione giurisdizionale, cui attengono invece gli errori in iudicando, o anche in procedendo, i quali esorbitano dai confini dell’astratta valutazione di sussistenza degli indici definitori della materia ed investono l’accertamento della fondatezza o meno della domanda (tra le molte, Cass., S.U., 29 dicembre 2017, n. 31226; Cass., S.U., 27 aprile 2018, n. 10264). E ciò quale che sia la gravità della violazione, anche ove essa attinga alla soglia del c.d. stravolgimento delle norme di riferimento, sostanziali o processuali, applicate (Corte cost., sent. n. 6 del 2018). Infatti, in linea di principio (tra le ultime, v. Cass. sez. U. ord. 05/06/2018, n. 14437), l’interpretazione della legge (e perfino la sua disapplicazione) non trasmoda di per sè in eccesso di potere giurisdizionale (Cass. Sez. U. 21/02/2017, n. 4395; Cass. Sez. U. Ric. 2017 n. 25206 sez. SU – 18/12/2017, nn. 30301, 30302, 30303), perchè essa rappresenta il proprium della funzione giurisdizionale e non può, dunque, integrare di per sè sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione da parte del giudice amministrativo, così da giustificare il ricorso previsto dall’art. 111 Cost., comma 8. In questo senso si è affermato (cfr SU n 16974 del 27/6/2018) che “è un inaccettabile paralogismo l’affermazione che la mancata o inesatta applicazione di norme di legge determinerebbe la creazione di una norma inesistente e, quindi, l’invasione della sfera di attribuzioni del potere legislativo o amministrativo; ed il controllo sulla giurisdizione non è estensibile alla prospettazione di pure e semplici violazioni o false applicazioni di legge, anche processuale, ascritte al giudice speciale”.

12. Alla luce delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere dichiarato inammissibile poichè le censure si concretizzano nella denuncia di errori in procedendo o in iudicando non riconducibili all’eccesso giurisdizionale. Le spese processuali, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza. Avuto riguardo all’esito del giudizio ed alla data di proposizione del ricorso sussistono i presupposti di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater.

PQM

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente a pagare le spese processuali liquidate in Euro 8.000,00, oltre spese prenotate a debito, a favore della Prefettura e del Ministero dell’Interno, nonchè Euro 8.000,00 per compensi professionali, oltre 15% per spese generali ed accessori di legge, ed Euro 200,00 per esborsi a favore della Provincia di La Spezia.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, il 23 ottobre 2018.

Depositato in Cancelleria il 17 dicembre 2018