Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 32618 del 17/12/2018

Cassazione civile sez. un., 17/12/2018, (ud. 11/09/2018, dep. 17/12/2018), n.32618

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –

Dott. SPIRITO Angelo – Presidente di Sezione –

Dott. MANNA Felice – Presidente di Sezione –

Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – Consigliere –

Dott. CHINDEMI Domenico – rel. Consigliere –

Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. COSENTINO Antonello – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 8927/2017 proposto da:

D.L.C.R., elettivamente domiciliato in ROMA, presso la

CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso

dall’avvocato GIUSEPPE COZZO;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA

CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI

25;

– controricorrente –

contro

PROCURA REGIONALE PRESSO LA CORTE DEI CONTI – SEZIONE GIURISDIZIONALE

PER LA REGIONE SICILIANA;

– intimata –

avverso la sentenza n. 21/2017 della CORTE DEI CONTI – SEZIONE

GIURISDIZIONALE D’APPELLO PER LA REGIONE SICILIANA PALERMO,

depositata il 06/02/2017;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

11/09/2018 dal Consigliere DOMENICO CHINDEMI;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Dott. MATERA

Marcello, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

Con sentenza n. 21/A/2017 in data 6.2.2017 la sezione giurisdizionale d’appello della Corte dei Conti per la Regione Siciliana ha confermato la sentenza della sezione giurisdizionale regionale della Corte dei Conti per la Regione Siciliana n. 225/2016 che, in accoglimento della domanda della procura regionale, condannava D.L.C.R., in qualità di presidente del gruppo consiliare “(OMISSIS)” presso l’assemblea regionale siciliana – del periodo 12/10/2010 al 14/2/2011, a pagare all’ARS la somma di Euro 13.204,36, oltre rivalutazione monetaria ed interessi, a titolo di risarcimento del danno derivato dall’effettuazione di spese, posti a carico del “contributo unificato”, erogato al predetto gruppo, non inerente alle finalità istituzionali.

La sentenza citata, per quanto di interesse, respingeva l’eccezione di difetto di giurisdizione, affermando la giurisdizione della Corte dei Conti rilevando come la pretesa risarcitoria nei confronti del D.L. non comporti alcun sindacato sull’attività politica del medesimo o sulle scelte di merito dell’esercizio del suo mandato, ritenendo possibile sindacare la scelta discrezionale compiuta laddove essa risulti obiettivamente incongrua, illogica o irrazionale sotto il profilo dei mezzi utilizzati rispetto ai fini da perseguire, oltre che nel caso di palese violazione di parametri imposti dal quadro normativo di riferimento.

Ha proposto ricorso per cassazione D.L.C.R. affidato ad un unico motivo di censura; resiste con controricorso il Procuratore generale presso la Corte dei conti.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con l’unico motivo di ricorso D.L.C.R. deduce il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti, sezione giurisdizionale d’appello per la regione siciliana, rilevando che le guarentigie previste dall’art. 122 Cost., comma 4, e dall’art. 6 dello Statuto regionale riguardano non soltanto l’esercizio, da parte dell’ARS, delle funzioni legislative, indirizzo politico, di controllo e di auto organizzazione, ma anche l’espletamento delle attività di gestione amministrativa, previste dalla legge e dai regolamenti, e ciò al fine di salvaguardare l’autonomia dell’organo assembleare da eventuali interferenze e condizionamenti esterni. Conseguentemente il sindacato della Corte dei conti sulle spese effettuate nei gruppi consiliari non potrebbe estendersi a valutazioni inerenti la congruità delle scelte discrezionali compiute, dovendo invece limitarsi alla verifica dell’attinenza delle spese alle funzioni svolte dei medesimi gruppi, nelle quali vanno ricomprese non soltanto quelle di rango legislativo ma anche quelle di natura meramente politica.

Evidenziava il ricorrente che soltanto all’inizio dell’anno 2014 – in epoca successiva ai fatti oggetto del presente giudizio – sono state emanate disposizioni specifiche in materie di rendicontazione delle spese effettuate, mentre per i periodi antecedenti non incombeva sul presidente del gruppo alcun obbligo di dimostrare l’attinenza delle singole spese all’espletamento delle funzioni istituzionali. Rilevava che le spese sostenute per rifornimenti di carburante (Euro 2.855,00), per soggiorni in alberghi, pranzi e cene (Euro 8.538,56) erano state effettuate per scopi di proselitismo politico, mentre le spese per l’acquisto di 133 agende erano finalizzate alla distribuzione ai componenti del gruppo consiliare da lui presieduto, in occasione delle festività di fine anno 2010.

2. In materia di responsabilità amministrativa, il sindacato delle Sezioni Unite della Corte di cassazione sulle decisioni della Corte dei conti in sede giurisdizionale è circoscritto al controllo dei limiti esterni della giurisdizione di detto Giudice e, in concreto, all’accertamento di vizi relativi all’essenza della funzione giurisdizionale, non al modo del suo esercizio (art. 362 c.p.c., e art. 111 Cost., comma 8, e ora anche art. 207 del Codice della giustizia contabile approvato con D.Lgs. 26 agosto 2016, n. 174).

Con riferimento alla Corte dei conti, ineriscono alla giurisdizione, tra l’altro, il cosiddetto eccesso di potere giurisdizionale, per avere la Corte esercitato la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa della pubblica amministrazione e l’esplicazione della giurisdizione in materia attribuita a quella ordinaria o ad altra giurisdizione speciale (cfr. Cass. sez. un., 19 febbraio 2004, n. 3349).

L’eccesso di potere giurisdizionale ricorre in caso di sconfinamento da parte del giudice nell’area riservata alla pubblica amministrazione situazione che non ricorre nella fattispecie.

La questione oggetto del presente giudizio è stata già affrontata e risolta da queste Sezioni unite con riferimento ad analoghi giudizi instaurati nei confronti di altri appartenenti a gruppi consiliari di altre regioni (Consiglio regionale del Friuli Venezia Giulia) con l’affermazione del principio di diritto secondo il quale “la gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi partitici dei consigli regionali è soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti, che può giudicare, quindi, sulla responsabilità erariale del componente del gruppo autore di “spese di rappresentanza” prive di giustificativi; nè rileva, ai fini della sussistenza della giurisdizione contabile, la natura – privatistica o pubblicistica – dei gruppi consiliari, attesa l’origine pubblica delle risorse e la definizione legale del loro scopo, o il principio dell’insindacabilità di opinioni e voti ex art. 122 Cost., comma 4, che non può estendersi alla gestione dei contributi, attesa la natura derogatoria delle norme di immunità” (Cass. sez. un. n. 6895 del 2016, Cass., sez. un., n. 23257 del 2014, seguita da Cass., sez. un., nn. 8077, 8570 e 8622 del 2015).

Quindi, come condivisibilmente affermato da questa Corte “la gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi partitici dei consigli regionali è soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti, sia perchè a tali gruppi – pur in presenza di elementi di natura privatistica connessi alla loro matrice partitica – va riconosciuta natura essenzialmente pubblicistica in relazione alla funzione strumentale al funzionamento dell’organo assembleare da essi svolta, sia in ragione dell’origine pubblica delle risorse e della definizione legale del loro scopo, e senza che rilevi il principio dell’insindacabilità di opinioni e voti ex art. 122 Cost., comma 4, non estensibile alla gestione dei contributo (Cass., S.U., 7.9.2018 n. 21927).

La sezione giurisdizionale d’appello della Corte dei Conti ha osservato che non si desumono elementi che consentano di ricondurre la gestione, da parte del D.L., del contributo pubblico erogato al gruppo consiliare da lui presieduto, a quel nucleo, ristretto e tassativo, di funzioni intestate all’assemblea regionale ed ai suoi organi, che costituiscono oggetto della speciale tutela assicurata dall’art. 122 Cost., comma 4, e art. 6 dello statuto regionale siciliano.

Relativamente alla prospettata insindacabilità sul merito delle scelte gestionali compiute dal d.L., anche se la L. n. 20 del 1994, art. 1, comma 1, esclude in via generale la formulazione di giudizi espressi sulla base di parametri non giuridici, sui profili d’opportunità delle scelte effettuate per il perseguimento degli obiettivi affidati dal legislatore all’organo pubblico interessato, tuttavia la valutazione afferente al corretto razionale esercizio della discrezionalità, anche di quella che presenta i caratteri di maggior ampiezza, può subire alcuna limitazione (cfr Cass., sez. un. n. 5490/14, n. 4283/13 n. 1979/12).

Questa Corte ha affermato, al riguardo, che “l’insindacabilità “nel merito” delle scelte discrezionali compiute dai soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti non comporta che esse siano sottratte ad ogni possibilità di controllo, e segnatamente a quello della conformità alla legge che regola l’attività amministrativa, con la conseguenza che il giudice contabile non viola i limiti esterni della propria giurisdizione quando accerta la mancanza di tale conformità (Cass. Sez. U, Sentenza n. 5490 del 10/03/2014).

La pretesa risarcitoria avanzata dal procuratore regionale contabile nei confronti del D.L. non comporta alcun sindacato sull’attività politica del medesimo o sulle scelte di merito da lui compiute nell’esercizio del mandato essendosi limitato a prospettare ipotesi di difformità, rispetto alle finalità contemplate dalla normativa vigente, delle attività di gestione del contributo erogato al gruppo da lui presieduto; il giudice contabile ha effettuato una puntuale verifica della congruità delle singole voci di spesa ammesse al rimborso con riferimento a criteri oggettivi di conformità e di collegamento teologico con le finalità preminente di interesse pubblico assegnate dalla legge al gruppo consiliare beneficiario dei contributi.

In sede di controllo la sezione regionale può sindacare la scelta discrezionale compiuta laddove risulti obiettivamente incongrua illogica o irrazionale sotto il profilo dei mezzi utilizzati rispetto ai fini da perseguire, nonchè nel caso di palese violazione dei parametri legali imposti dal quadro normativo di riferimento e sebbene nessuna disposizione normativa statale o regionale preveda l’attribuzione della qualifica di agente contabile ai presidenti e componenti dei gruppi consiliari regionali, gli stessi sono comunque soggetti alla responsabilità amministrativa e contabile per il danno cagionato alle finanze regionali mediante illecita utilizzazione dei fondi assegnati al gruppo, come anche affermato dalla corte costituzionale (Corte Cost. n. 107/2015). Non assume valenza esimente da responsabilità amministrativa del danno erariale la circostanza che all’epoca dei fatti non fossero state ancora emanate disposizioni dettagliate in materia di rendicontazione delle spese effettuate dai gruppi consiliari operanti presso l’ARS, in quanto, sulla base dei generali principi di contabilità pubblica, il presidente del gruppo consiliare, incaricato di gestire il denaro pubblico assegnato al gruppo per l’espletamento dei compiti istituzionali è tenuto ad operare con la speciale diligenza imposta dalle funzioni a lui affidate e deve dimostrare documentalmente ed attendibilmente il legittimo impiego delle risorse finanziarie assegnate al gruppo trattandosi di “espressione di un principio generale di contabilità pubblica, strettamente correlato al dovere di dar conto delle modalità di impiego del denaro, in conformità alle regole di gestione di fondi in stretta attinenza alle funzioni istituzionali svolte dai gruppi consiliari” (Corte Cost. n. 39/2014).

Deve, conseguentemente, essere affermata la giurisdizione della Corte dei Conti con conseguente inammissibilità del ricorso. Non vi è luogo a provvedere sulle spese in ragione della qualità di parte solo in senso formale della Procura generale presso la Corte dei conti.

Poichè il ricorso è stato notificato dopo il 31 gennaio 2013 sussistono i presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, introdotto dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della Sezioni Unite Civili, il 11 settembre 2018.

Depositato in Cancelleria il 17 dicembre 2018