Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 32313 del 13/12/2018

Cassazione civile sez. I, 13/12/2018, (ud. 07/11/2018, dep. 13/12/2018), n.32313

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. GIANCOLA Maria Cristina – Presidente –

Dott. MELONI Marina – Consigliere –

Dott. MARULLI Marco – Consigliere –

Dott. IOFRIDA Giulia – Consigliere –

Dott. TERRUSI Francesco – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 17565/2014 proposto da:

Società Cooperativa Sociale Il Pozzo di Giacobbe, in persona del

legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in

Roma, Piazza di Pietra n.26, presso lo studio dell’avvocato Messina

Daniele, rappresentata e difesa dall’avvocato Petrucci Salvatore,

giusta procura a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

Comune di Porto Empedocle;

– intimato –

avverso la sentenza n. 296/2013 del TRIBUNALE di AGRIGENTO,

depositata il 08/04/2013;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

07/11/2018 dal cons. FRANCESCO TERRUSI.

Fatto

RILEVATO

che:

la società cooperativa sociale il Pozzo di Giacobbe a r.l. conveniva innanzi al tribunale di Agrigento il comune di Porto Empedocle, chiedendone la condanna al pagamento del corrispettivo dell’attività di ospitalità e assistenza prestata in favore di alcuni disabili psichici presso la propria comunità alloggio;

sosteneva che il comune avesse per legge l’obbligo di versare le rette relative alla degenza di tali pazienti;

nella resistenza del comune, il tribunale rigettava la domanda, in quanto l’attrice non aveva prodotto alcuna convenzione stipulata con l’amministrazione, nè alcun atto amministrativo del comune medesimo contenente un impegno a pagare, sicchè in difetto di titolo negoziale la cooperativa non poteva esercitare l’azione di adempimento contrattuale ma, a tutto voler concedere, quella di ingiustificato arricchimento;

aggiungeva che, in considerazione del tipo di domanda proposta, supponente il pagamento di una somma a titolo di corrispettivo, non poteva soccorrere neppure il richiamo all’esistenza di obblighi di legge in rapporto alle funzioni dei comuni in materia socio-assistenziale;

l’appello della società veniva dichiarato inammissibile, per quanto ancora di interesse, dalla corte d’appello di Palermo, con ordinanza ex art. 348-bis c.p.c., sicchè la soccombente ha proposto ricorso per cassazione contro la sentenza del tribunale, ai sensi dell’art. 348-ter, deducendo cinque motivi;

il comune di Porto Empedocle ha replicato con controricorso; la ricorrente ha depositato una memoria.

Diritto

CONSIDERATO

che:

1. – col primo mezzo la ricorrente denunzia la violazione o falsa applicazione degli artt. 112,113 e 115 c.p.c., poichè il tribunale si sarebbe pronunciato su un’azione diversa da quella formalmente proposta, che non era stata basata su una presunta e inesistente convenzione e che dunque non poteva considerarsi azione contrattuale, avendo la pretesa trovato fondamento, invece, nella Costituzione;

il motivo è manifestamente infondato poichè non coglie che il tribunale ha disatteso la domanda sul rilievo che nessuna fonte potesse esser posta a fondamento dell’obbligazione, nè convenzionale (e tanto è confermato dalla stessa ricorrente), nè legale; sicchè in definitiva il giudice del merito ha reso la pronuncia proprio sulla pretesa indicata dalla ricorrente, e l’argomentazione spesa ai fini del rigetto pertiene al merito;

2. – coi restanti motivi, tra loro connessi e suscettibili di unitario esame, la ricorrente nell’ordine lamenta:

– la violazione o falsa applicazione dell’art. 1173 c.c., poichè tra le fonti delle obbligazione rientra per l’appunto anche la legge, e i disabili psichici sono per legge titolari del diritto alla salute che deve essere preservato, dopo l’abolizione della legislazione manicomiale, dai comuni; nello specifico – a dire della società ricorrente – il comune non aveva contestato la richiesta stragiudiziale di pagamento di cui alle prodotte fatture, e in generale le fatture costituiscono dichiarazioni documentali vincolate alla verità dei fatti, sì da determinare una presunzione superabile solo con prova contraria; donde la non contestazione stragiudiziale delle fatture e il fatto che il comune aveva pagato altri crediti seppure in carenza di convenzione avrebbero dovuto essere considerati alla stregua di atti o fatti fonte di obbligazioni;

– la violazione o falsa applicazione degli artt. 2 e 34 (rectius, 32) Cost., della L. 8 giugno 1990, n. 142, e della L.R. Sicilia 11 dicembre 1991, n. 48, essendo la salute un diritto fondamentale di immediata fruibilità, dinanzi al quale andrebbe ritenuto recessivo ogni riferimento a forme di bilanciamento con altri interessi costituzionalmente protetti;

– la violazione o falsa applicazione della L.R. Sicilia n. 22 del 1986 e della direttiva n. 14 del 2008 dell’Assessorato regionale alla famiglia, in quanto la legislazione regionale avrebbe dovuto essere intesa come volta a rendere effettivo il diritto alla salute, e non a limitarlo; in tale prospettiva si assume che il giudice del merito abbia erroneamente respinto la domanda, atteso che i comuni sono titolari delle funzioni amministrative concernenti gli interventi sociali svolti a livello locale, sicchè spetta a loro sostenerne i costi; si addebita inoltre al tribunale di non aver considerato alcune circolari dell’Assessorato regionale enti locali, tra cui quella n. 3996 del 1992 (ribadita nei principi dalla n. 2 del 2003), secondo cui “la mancata adozione dei provvedimenti formali di autorizzazione al ricovero, spesso lo stesso rifiuto opposto dai Comuni alla stipula delle convenzioni, nell’intendimento di sfuggire all’assunzione dell’onere, in presenza dei citati presupposti, non solleva dall’obbligo del rimborso delle rette maturate”;

– la violazione o falsa applicazione dell’art. 91 c.p.c., poichè la soccombenza, ai fini delle spese, andrebbe in ogni caso valutata all’esito finale della lite;

3. – i motivi secondo, terzo e quarto sono infondati e tanto determina l’assorbimento del quinto;

il tribunale di Agrigento ha ritenuto che ostasse all’accoglimento della domanda la circostanza che nessuna convenzione col comune era stata allegata a sostegno della proposta azione; ha inoltre osservato che a niente serviva, in simile condizione, richiamare l’esistenza di ipotetici obblighi di legge correlati alle funzioni dei comuni nella materia socio-assistenziale, tenuto conto dell’esigenza di bilanciare il diritto all’erogazione delle prestazioni coi limiti oggettivi posti in relazione alle risorse organizzative e finanziarie degli enti;

la prima affermazione, nel riferimento all’inesistenza di convenzioni inter partes, non è contrastata dalla ricorrente;

la seconda è giuridicamente condivisibile;

4. – va subito sgombrato il campo dall’assunto per cui all’emissione delle fatture, in connessione col pagamenti di anteriori analoghi crediti, si sarebbe dovuta associare la fonte dell’obbligazione anche a prescindere da una specifica convenzione;

prescindendo dal considerare che quanto affermato in fatto dalla ricorrente è assertivo, visto che le suddette circostanze non emergono dall’impugnata sentenza, vi è che, esattamente al contrario, per le pretesa contro una pubblica amministrazione opera il principio secondo cui i relativi contratti (o convenzioni) devono essere redatti, a pena di nullità, in forma scritta; e le fatture prodotte in giudizio non possono rappresentare nè la forma scritta dell’accordo nè un comportamento processuale implicitamente ammissivo del diritto sorto dall’atto negoziale non esibito (cfr. per riferimenti, sebbene in relazione a fattispecie negoziali di diverso contenuto, Cass. n. 5263-15, Cass. n. 1614-09);

5. – per converso, il nucleo essenziale della causa impone al dunque di affermare che l’esistenza di obblighi assistenziali a carico dei comuni non giustifica la pretesa creditoria relativa al pagamento di rette di degenza in strutture non convenzionate, per l’elementare ragione che tale obbligo in tanto può ravvisarsi in quanto abbia a base una previsione specifica; previsione che non si rinviene nè nell’ambito della legislazione statale, nè nell’ambito di quella regionale; cosa che d’altronde è implicitamente riconosciuta dalla stessa ricorrente, laddove essa adduce, a fonte dell’obbligazione, l’ambito dei principi costituzionali ex artt. 2 e 32 Cost.;

in coerenza con l’orientamento già manifestato da questa Corte nella del tutto simile situazione relativa alla generale assistenza alle persone anziane, va allora menzionato il condivisibile principio per cui, in tema di servizi socio-assistenziali nella regione siciliana, il ricovero di persone anziane presso strutture private è subordinato, ai sensi della L.R. 9 maggio 1986, n. 22, art. 20 alla stipulazione di un’apposita convenzione da parte del comune, nonchè, ai sensi della L.R. 11 dicembre 1991, n. 48, art. 1, lett. i), che richiama la L. 8 giugno 1990, n. 142, art. 55 all’attestazione della relativa copertura finanziaria, la cui sussistenza condiziona anche il pagamento dei corrispettivi delle prestazioni erogate, trattandosi di prestazioni positive previste a tutela di un diritto costituzionalmente protetto la cui attuazione non è però incondizionata, ma presuppone un bilanciamento con altri interessi costituzionalmente protetti, tenuto conto dei limiti oggettivi che il legislatore incontra in relazione alle risorse organizzative e finanziarie di cui dispone;

invero non può escludersi l’applicabilità delle predette disposizioni per effetto della L. 8 novembre 2000, n. 328, art. 6 il quale pone a carico del comune di residenza gli obblighi connessi all’integrazione economica necessaria per il ricovero, ma fa salve a sua volta le modalità stabilite dalla (allora vigente) legge n. 142 del 1990 (v. Cass. n. 14006-10, richiamata anche dal tribunale, nonchè conf. Cass. n. 25376-13);

nè v’è ragione di ritenere l’assistenza ai disabili psichici sottratta all’applicazione del ripetuto principio;

per tale tipologia di soggetti vengono difatti in questione analoghi diritti costituzionalmente presidiati (artt. 2 e 32 Cost.), sicchè rileva pur sempre il necessario bilanciamento con altri interessi costituzionalmente protetti, ravvisabili nelle effettive risorse organizzative e finanziarie di cui l’ente locale può disporre (cfr. Cass. n. 26875-18);

giova precisare che con la dianzi citata L.R. n. 22 del 1986 la regione Sicilia, nel procedere al riordino dei servizi e delle attività socio-assistenziali del territorio di sua competenza, ha attribuito (art. 16) ai comuni, singoli o associati, la titolarità delle funzioni attinenti alla predetta materia, prevedendo poi (art. 23) che gli istituiti servizi socio-assistenziali devono essere attuati con tre modalità: (1) mediante gestione diretta, (2) mediante convenzione con istituzioni pubbliche e private di assistenza e beneficenza e associazioni non aventi fini di lucro, (3) mediante delega ai consigli di quartiere prioritariamente per quanto riguarda i servizi di cui all’art. 3, lett. a), b), c), d), e) cit. legge; ed egualmente ha fatto, come si diceva, il legislatore nazionale con la richiamata L. n. 328 del 2000, art. 6, che ha demandato ai comuni le funzioni amministrative concernenti gli interventi sociali svolti a livello locale;

proprio la legge nazionale ha peraltro specificato che le relative funzioni “sono esercitate dai comuni adottando sul piano territoriale gli assetti più funzionali alla gestione, alla spesa ed al rapporto con i cittadini, secondo le modalità stabilite dalla L. 8 giugno 1990, n. 142, come da ultimo modificata dalla L. 3 agosto 1999, n. 265”;

se ne desume che il mero fatto che le prestazioni di assistenza rese da una società in favori di soggetti affetti da patologia psichiatrica rientrino tra quelle attribuite ai comuni non costituisce fonte di un’indiscriminata obbligazione di pagamento ex lege, in quanto la delega a soggetti estranei all’apparato organizzativo dell’ente deve avvenire attraverso specifiche convenzioni, la cui stipulazione non costituisce – neppure essa – un obbligo giuridico del comune: nel senso che deve essere adottata a conclusione dell’afferente procedimento e sempre entro i limiti dei fondi disponibili;

tale è la ragione per cui l’obbligo del comune di residenza di disporre il ricovero di soggetti presso strutture private è sempre oggi subordinato all’attestazione della relativa copertura finanziaria, D.Lgs. n. 267 del 2000, ex artt. 183 e 191recante l’attuale testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (cfr. Cass. n. 24655-16); in particolare gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’art. 153, comma 5 D.Lgs. citato, dovendo essere salvaguardati gli equilibri di bilancio come previsto dal successivo art. 193 (“rispettano durante la gestione e nelle variazioni di bilancio il pareggio finanziario e tutti gli equilibri stabiliti in bilancio per la copertura delle spese correnti e per il finanziamento degli investimenti, secondo le norme contabili recate dal presente testo unico, con particolare riferimento agli equilibri di competenza e di cassa di cui all’art. 162, comma 6”);

da questo punto di vista, pertanto, niente differenzia, quanto alle spese sostenibili, la situazione assistenziale dei disabili psichici da quella di altri soggetti in condizioni di vulnerabilità per motivi sociali o sanitari;

6. – non serve, in contrario, il testo delle richiamate circolari amministrative;

anche sorvolandosi sul fatto che le circolari non costituiscono mai fonte di diritti e obblighi (v. per varie affermazioni Cass. n. 10195-16, Cass. n. 3757-12), vi è che neppure dal testo delle circolari allegate dalla ricorrente può inferirsi che i comuni abbiano in sè l’obbligo di sostenere su base contrattuale, oltre tutto a prescindere dalla salvaguardia degli equilibri di bilancio, il costo di rimborso di rette di degenza per soggetti con i quali non sia stata stipulata alcuna convenzione;

il ricorso è rigettato;

le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente alle spese processuali, che liquida in Euro 5.600,00, di cui Euro 200,00 per esborsi, oltre accessori e rimborso forfetario di spese generali nella percentuale di legge.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della sezione prima civile, il 7 novembre 2018.

Depositato in Cancelleria il 13 dicembre 2018