Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 3202 del 12/02/2014

Civile Ord. Sez. U Num. 3202 Anno 2014
Presidente: RORDORF RENATO
Relatore: RORDORF RENATO

ORDINANZA

sul ricorso 9213-2013 proposto da:
TORDONI FABIANA, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA
E.Q. VISCONTI 20, presso lo studio dell’avvocato
RISTUCCIA RENZO, che la rappresenta e difende, per
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delega in calce al ricorso;

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– ricorrente contro

CONSOB – COMMISSIONE NAZIONALE PER LA SOCIETÀ E LA
BORSA,

in

persona

del

Presidente

pro-tempore,

Data pubblicazione: 12/02/2014

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA G.B. MARTINI 3,
presso la Sede dell’Amministrazione, rappresentata e
difesa dagli avvocati PROVIDENTI SALVATORE, ALFONSO
BOVE, ERMETES MARIA LETIZIA, per delega a margine del
controricorso;
–

per regolamento di giurisdizione in relazione al
giudizio pendente n. 50186/2013 della CORTE D’APPELLO di
ROMA;
uditi gli avvocat Renzo RISTUCCIA, Fabio BIAGIANTI per
delega dell’avvocato Maria Letizia Ermetes;
udita la relazione della causa svolta nella camera di
consiglio del 28/01/2014 dal Presidente Dott. RENATO
RORDORF;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore
Generale dott. Mario FRESA, il quale chiede alla Corte
di Cassazione l’affermazione della giurisdizione del
giudice ordinario.

– controricorrente

Premesso, in fatto, che:
— la sig.ra Fabiana Tordoni, iscritta nell’albo dei promotori finanziari,
essendo stata sottoposta a procedimento penale con l’imputazione di
falso in scrittura privata e truffa in danno di un cliente, è stata sospesa
per un anno dall’esercizio dell’attività professionale con delibera
adottata il 19 dicembre 2012 dalla Commissione Nazionale per la
Società e la Borsa (in prosieguo Consob) a norma del secondo comma

— la sig.ra Tordoni ha impugnato tale delibera dinanzi alla Corte d’appello
di Roma, con atto notificato il 5 febbraio 2013;
— la Consob si è costituita sostenendo che la giurisdizione in materia
compete al giudice amministrativo ed eccependo, perciò, il difetto di
giurisdizione della corte d’appello;
— la sig.ra Tordoni ha allora investito le sezioni unite di questa corte con
ricorso per regolamento di giurisdizione, insistendo nell’affermare che
la giurisdizione spetta al giudice ordinario;
— la Consob ha depositato controricorso ribadendo invece l’opposta tesi;
— il Procuratore generale ha condiviso le conclusioni della ricorrente;
Considerato, in diritto, che:
— l’assunto della ricorrente e del Procuratore generale (che si richiama
anche ad alcuni precedenti del giudice amministrativo di 10 grado) si
fonda sul presupposto che il provvedimento di sospensione cautelare
dall’attività di promotore finanziario, adottato dalla Consob a norma
del secondo comma dell’art. 55 del d. Igs n. 58 del 1998, sia
strumentale all’esercizio del potere sanzionatorio che alla medesima
Consob compete in base al successivo art. 196;
— siffatta connessione tra l’esercizio del potere sanzionatorio e la facoltà
di emettere provvedimenti cautelari volti ad anticipare gli effetti di
un’eventuale futura sanzione, implicherebbe, sempre secondo la
ricorrente, il necessario affidamento del relativo controllo di legittimità
al medesimo plesso giurisdizionale, ed in particolare al giudice
ordinario cui spetta di provvedere sull’opposizione avverso le sanzioni
irrogate dalla Consob a norma del citato art. 196;
— è infatti da tempo consolidato l’orientamento che ravvisa la
giurisdizione del giudice ordinario nei giudizi di opposizione avverso i

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dell’art. 55 del d. Igs n. 58 del 1998;

provvedimenti irrogativi di ogni tipo di sanzione inflitti dalla Consob ai
promotori finanziari sulla base di criteri che non possono ritenersi
espressione di discrezionalità amministrativa (Sez. un. 9383/2001,
1992/2003, 5994/2003 e 6294/2003), e tale orientamento ha trovato
conferma anche dopo che l’art. 33 del d. Igs. 31 marzo 1998, n. 80
(così come riformulato dall’art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205),
oggi rimpiazzato dall’art. 133, comma 1, lett. c), del c.p.a., ha

controversie in materia di pubblici servizi afferenti alla vigilanza sul
mercato mobiliare (Sez. un. 13703/2004), con la sola precisazione che
la competenza a decidere sulle opposizioni proposte avverso dette
sanzioni, nel regime determinatosi a seguito della sostituzione dell’art.
195 dello stesso d. Igs. n. 58 del 1998 ad opera dell’art. 9, comma 2,
della legge 18 aprile 2005, n. 62, spetta ora alla corte d’appello
indicata dal 4 0 comma del citato art. 195 (Cass. 13727/2012 e
16860/2013);
non varrebbe certo obiettare, in contrario, che l’art. 133, comma 1,
lett. I), del c.p.a., nella sua originaria formulazione, aveva attribuito
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie
aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori
(ma esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati) adottati
da svariate autorità amministrative indipendenti, tra cui la Consob,
giacché sia tale disposizione sia quelle dei successivi artt. 134, comma
1, lett. c), e 135, comma 1, lett. c) (oltre che l’art. 4, comma 1, n. 19,
delle relative norme di coordinamento), sono state dichiarate
illegittime dalla Corte Costituzionale, con sentenza 27 giugno 2012, n.
162, proprio nella parte in cui comprendevano nell’ambito
dell’anzidetta giurisdizione esclusiva, con cognizione estesa al merito
ed attribuzione di competenza funzionale del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, anche le controversie in materia di sanzioni
irrogate dalla Consob, ed a ciò ha fatto seguito l’intervento del
legislatore, il quale ha modificato la citata disposizione dell’art. 133,
comma 1, lett. I), del c.p.a. espungendo ogni riferimento ai
provvedimenti adottati dalla Consob (modifica apportata con l’art. 1,

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devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le

è però il presupposto dal quale muove il ragionamento della ricorrente,
vale a dire la strumentalità e la conseguente stretta connessione tra il
provvedimento cautelare in esame e l’esercizio del potere
sanzionatorio attribuito dalla legge alla Consob sui promotori finanziari,
ad apparire scarsamente plausibile, inficiando perciò anche le
conclusioni che, altrimenti, sarebbero da condividere;
non appaiono a tal riguardo decisivi gli argomenti che si vorrebbero

testo unico emanato col d. Igs n. 58 del 1998, né la mera qualifica
cautelare attribuita ai provvedimenti di sospensione dall’esercizio
dell’attività di promotore finanziario che la Consob è abilitata ad
emanare ai sensi di tale articolo, trattandosi di elementi di per sé soli
poco significativi, e restando da comprendere a che cosa la cautela
acceda e se davvero essa abbia funzione anticipatoria o strumentale
rispetto ad eventuali provvedimenti sanzionatori;
più importante è osservare come, a differenza dei provvedimenti di
sospensione contemplati dal primo comma, giustificati dal sospetto che
il promotore sia incorso in gravi violazioni di legge o di disposizioni
emanate dalla Consob, e quindi evidentemente prodromici all’esercizio
del potere sanzionatorio che alla stessa Consob compete in presenza di
siffatte violazioni, l’ipotesi di sospensione prevista dal secondo comma
del medesimo art. 55 è legata a vicende di rilevanza penale in cui il
promotore sia rimasto coinvolto: o perché sottoposto a misure
cautelari personali previste dal codice di procedura penale o per avere
egli assunto la qualità d’imputato per determinati reati, espressamente
elencati nella disposizione in esame ed ai quali, evidentemente, il
legislatore ricollega una situazione di allarme sociale particolarmente
avvertita nei mercati finanziari;
stando così le cose, nulla consente davvero di ancorare anche questo
secondo tipo di sospensione cautelare all’esercizio del potere
sanzionatorio che spetta in via amministrativa alla Consob, essendo
quest’ultima estranea allo svolgimento del procedimento penale che
funge da presupposto per l’emanazione provvedimento cautelare in
esame, la cui giustificazione ovviamente risiede non in uno scopo
strumentale o anticipatorio rispetto al possibile esito di detto

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trarre dalla collocazione topografica del citato art. 55 nell’ambito del

procedimento penale (scopo il cui perseguimento esulerebbe
evidentemente dai compiti della Consob), bensì unicamente
nell’opportunità di evitare il rischio che lo strepitus fori derivante dal
coinvolgimento del promotore in gravi vicende penali possa
compromettere in via generale la fiducia del pubblico degli investitori
nella correttezza degli operatori del mercato finanziario;
ciò è dimostrato anche dal fatto che le vicende penali coinvolgenti il

sospensione è consentito potrebbero non riguardare affatto la specifica
attività di promotore finanziario e non essere perciò neppure
astrattamente idonee ad innescare un futuro procedimento
amministrativo che possa sfociare nell’irrogazione di sanzioni ad opera
della Consob;
— naturalmente, è ben possibile che i comportamenti del promotore da
cui è dipeso l’inizio del procedimento penale a suo carico integrino, nel
medesimo tempo, anche la violazione di norme primarie o secondarie
del settore finanziario, per le quali la Consob potrebbe irrogare
sanzioni amministrative di sua competenza, ma questo
giustificherebbe, in astratto, la possibilità di emettere, oltre ad un
provvedimento di sospensione cautelare a norma del secondo comma,
anche un ulteriore provvedimento di sospensione riferito al primo
comma del citato art. 55 (eventualità in concreto poco probabile, dal
momento che la durata della sospensione è consentita dal primo
comma per un massimo di soli tre mesi e dal secondo comma fino ad
un anno), senza però in alcun modo implicare che la sospensione
dipendente dalla vicenda penale sia funzionale anche all’eventuale
procedimento sanzionatorio amministrativo;
— dovendosi allora escludere, per le ragioni appena esposte, che la
vertenza avente ad oggetto un provvedimento di sospensione
dall’esercizio dell’attività di promotore finanziario, emanato dalla
Consob a norma del secondo comma del citato art. 55, sia attratta
nella giurisdizione del giudice ordinario in conseguenza della sua
strumentalità rispetto a futuri possibili provvedimenti sanzionatori che
al controllo di legittimità di quel giudice dovrebbero esser sottoposti,

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promotore in conseguenza delle quali il suindicato provvedimento di

non sembra vi siano alternative all’affermazione della giurisdizione
amministrativa;
a tale conclusione conduce, per un verso, il rilievo che l’emanazione
del provvedimento cautelare di cui si tratta è frutto, come già
accennato, di una valutazione dell’interesse generale del mercato
finanziario, nella quale inevitabilmente si esprime un potere
discrezionale dell’autorità amministrativa, cui quella valutazione è

fuori dell’ambito sanzionatorio di cui prima s’è ampiamente parlato,
detto provvedimento cautelare va fatto necessariamente rientrare
nell’ambito del generale potere di vigilanza della Consob sul medesimo
mercato finanziario: onde diviene irrilevante la sua possibile incidenza
su situazioni di diritto soggettivo, giacché si rende nella specie
applicabile l’art. 133, comma 1, lett. c), del c.p.a., che devolve tutte le
controversie in materia di pubblici servizi afferenti alla vigilanza sul
quel mercato alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;
la novità della questione sottoposta all’esame delle sezioni unite
giustifica la compensazione integrale tra le parti delle spese del
presente regolamento.

P.q.m.
La corte, pronunciando sul ricorso, dichiara che nella vertenza in esame la
giurisdizione compete al giudice amministrativo e compensa tra le parti le
spese del regolamento.
Così deciso, in Roma, il 28 gennaio 2014.

demandata, e, per altro verso, nella constatazione che, collocato al di