Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 31756 del 05/12/2019

Cassazione civile sez. un., 05/12/2019, (ud. 05/11/2019, dep. 05/12/2019), n.31756

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –

Dott. DI CERBO Vincenzo – Presidente di sez. –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente di sez. –

Dott. DORONZO Adriana – Consigliere –

Dott. ACIERNO Maria – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. COSENTINO Cristiana – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere –

Dott. CONTI Roberto Giovanni – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 19456-2018 proposto da:

CENTO SOCIETA’ COOPERATIVA, in persona del legale rappresentante pro

tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA PORTUENSE 104,

presso la sig.ra ANTONIA DE ANGELIS, rappresentata e difesa dagli

avvocati MASSIMILIANO MARCIALIS e CARLA VALENTINO;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI VILLASIMIUS, in persona del Sindaco pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA G. PISANELLI 2, presso lo

studio dell’avvocato STEFANO DI MEO, rappresentato e difeso

dall’avvocato COSTANTINO MURGIA;

– controricorrente –

e contro

V.Q.;

– intimato –

avverso la sentenza n. 2025/2018 del CONSIGLIO DI STATO, depositata

il 30/03/2018;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

05/11/2019 dal Consigliere Dott. ROBERTO GIOVANNI CONTI;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott.

SALZANO FRANCESCO, che ha concluso per l’inammissibilità del

ricorso;

uditi gli avvocati Carla Valentino, Massimiliano Marcialis e Stefano

Di Meo per delega dell’avvocato Costantino Murgia.

Fatto

FATTI DI CAUSA

La società Cento Società Cooperativa, in forza di una convenzione di lottizzazione stipulata con il Comune di Villasimius, realizzava le residenze previste e le opere di urbanizzazione primaria e secondaria specificate nella convenzione, omettendo però di completare i servizi connessi alla residenza.

La società presentava quindi al Comune di Villasimius istanza al fine di ottenere, ai sensi della L.R. Sardegna n. 12 del 2011, art. 18, comma 32, “l’autorizzazione unica per la realizzazione, nelle aree destinate a “servizi connessi”, e non ancora utilizzate, di un complesso residenziale”. L’amministrazione comunale rilasciava l’autorizzazione con il cambio di destinazione d’uso da volumi destinati a “servizi connessi alla residenza” a volumi destinati a residenza, ma detto provvedimento veniva successivamente annullato dal Comune di Villasimius in via di autotutela.

La Cento Società Cooperativa conveniva, quindi, in giudizio dinanzi al TAR Sardegna il Comune di Villasimius e V.Q. per ottenere l’annullamento di tale ultimo provvedimento.

Il TAR Sardegna con sentenza n. 130/2013 respingeva il ricorso.

La Cento Società Cooperativa proponeva appello avverso la sentenza anzidetta, deducendo l’illogicità della motivazione dell’atto contestato e l’eccesso di potere nel quale sarebbe incorsa l’amministrazione comunale.

Il Comune di Villasimius si costituiva quindi in appello, contestando l’impugnazione e prospettando l’illegittimità costituzionale della L.R. Sardegna n. 12 del 2011, art. 18, comma 32 per contrasto con l’art. 3 Cost. nel caso in cui si volesse ritenere la conversione delle volumetrie un atto dovuto in base a tale norma.

Il Consiglio di Stato sollevava, con ordinanza interlocutoria, la questione di legittimità costituzionale del ricordato art. 18 e la Corte costituzionale, con sentenza n. 161 del 2017, riteneva l’inammissibilità delle questioni di legittimità sollevata. Il giudice costituzionale, in particolare, rilevava come la motivazione dell’ordinanza di rimessione del giudice a quo fosse di difficile comprensione e contraddittoria nel punto in cui aveva confuso i servizi connessi alla residenza con le opere di urbanizzazione secondaria, in evidente contrasto con la distinzione, sia concettuale che di disciplina positiva, degli uni dalle altre, desumibile dal descritto contesto normativo statale e regionale. Peraltro la questione era inammissibile anche per l’erroneità del presupposto interpretativo sul quale il giudice a quo aveva fondato la questione di legittimità costituzionale, poichè non aveva dato conto delle ragioni per le quali sarebbe risultato il paventato obbligo dei comuni (o comunque la necessità per essi), di sostituirsi ai privati nella realizzazione dei servizi connessi, ciò non desumendosi nè dal sistema generale, nè dalla norma censurata la quale, consentendo la deroga al decreto n. 2266/U del 1983, si limitava a far venir meno la necessaria presenza dei servizi connessi.

L’inammissibilità per mancata valutazione della manifesta fondatezza coinvolgeva, altresì, l’asserita necessità per i comuni di realizzare a proprie spese le ulteriori opere di urbanizzazione secondaria, rese necessarie dal “maggior carico antropico”, rispetto alla quale il rimettente non aveva fornito, secondo la Corte costituzionale, alcun elemento idoneo a dimostrare che la conversione delle volumetrie consentita dalla norma censurata era in grado di produrre un aumento di carico urbanistico tale da rendere necessaria un’integrazione degli standard.

Per le medesime ragioni la Corte costituzionale riteneva inammissibile la questione sollevata dal Consiglio di Stato in via subordinata, in relazione a una possibile diversa interpretazione della disposizione censurata, anch’essa basata sulla tesi che la conversione delle volumetrie comportava un aumento del carico urbanistico.

Infine, secondo la Corte costituzionale l’ordinanza di rimessione risultava lacunosa per avere omesso ogni considerazione attinente all’interesse pubblico delle persone economicamente deboli all’accesso all’abitazione perseguito dal legislatore con la disposizione censurata che non era stato in alcun modo considerato.

In seguito alla riassunzione del giudizio d’appello il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 2025/2018 indicata in epigrafe, respingeva il gravame proposto dalla Cento Società Cooperativa, compensando le spese del giudizio.

Il giudice di appello dichiarava, preliminarmente, che la pronuncia della Corte costituzionale non aveva definito nel merito il giudizio, sicchè la decisione della controversia non era soggetta a preclusioni o giudicati interni.

Passando al merito, secondo il Consiglio di Stato:

a) all’amministrazione residuava un margine di discrezionalità per la valutazione dell’incidenza della variazione di volumetria sull’assetto urbanistico complessivo;

b) l’aumento delle volumetrie residenziali comportava per il Comune di Villasimius un onere per la realizzazione dei servizi connessi e dei servizi pubblici dovuti all’incremento demografico conseguente, che lo stesso non poteva sostenere a causa della mancanza di sufficienti mezzi finanziari;

c) l’appellante, pur deducendo l’illogicità della decisione e l’eccesso di potere, non aveva censurato il capo della sentenza di primo grado nella parte in cui il TAR aveva ritenuto che il potere attribuito dalla legge regionale all’amministrazione avesse natura discrezionale;

d) in sintonia con l’interpretazione letterale e sistematica formulata dal TAR Sardegna doveva ritenersi che la conversione della volumetria destinata a servizi connessi alla residenza in volumetrie residenziali fosse espressione di un potere discrezionale non vincolato dell’amministrazione, alla stessa spettando il potere di rivalutare tutti i profili di pubblico interesse demandati alle sue cure ai fini di una corretta determinazione in ordine alla modifica della convenzione di lottizzazione;

e) l’amministrazione aveva correttamente operato il bilanciamento di interessi sotteso all’istanza di modifica della lottizzazione, giungendo ad una valutazione negativa, giustificata dalla insostenibilità degli oneri finanziari cui la stessa avrebbe dovuto far fronte per la costruzione dei maggiori servizi connessi con la residenza ed i servizi pubblici a fronte dell’aumento demografico previsto;

f) il provvedimento impugnato affondava, peraltro, le sue radici su una pluralità di motivi autonomi e concorrenti che singolarmente considerati, erano idonei a giustificare la legittimità dell’atto.

In conclusione, secondo il Consiglio di Stato era stato ragionevole l’esercizio del potere di annullamento da parte del Comune.

La Cento Società Cooperativa ha proposto ricorso per cassazione a queste Sezioni Unite ai sensi dell’art. 110 c.p.a. e art. 362 c.p.c., comma 1, affidato ad un unico motivo, al quale ha resistito con controricorso il Comune di Villasimius.

V.Q. non si è costituito.

La ricorrente ha depositato memoria.

Il Procuratore ha concluso per la dichiarazione di inammissibilità del ricorso.

La causa è stata posta in decisione all’udienza del 5.11.2019.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Con l’unico motivo di ricorso la Cento Società Cooperativa deduce la violazione dei principi del giusto processo di cui all’art. 111 Cost e art. 6 CEDU.

1.1 Il Consiglio di Stato avrebbe invaso l’ambito di giurisdizione riservato alla Corte costituzionale e quello legislativo proprio della Regione Sardegna, laddove si era discostata dalla interpretazione della normativa regionale espressa dal giudice costituzionale, decidendo per il rigetto dell’appello. Secondo la ricorrente la Corte costituzionale, ritenendo la legittimità costituzionale della L.R. n. 12 del 2011, art. 18, comma 32 rispetto all’art. 3 Cost., avrebbe riconosciuto per un verso che la conversione della volumetria di servizi connessi alla residenza in volumetria residenziale non implicava che detti servizi dovessero esser posti successivamente a carico dei comuni e, per altro verso, che ai medesimi enti locali non spettava neanche la realizzazione di nuove opere di urbanizzazione derivante dal maggiore carico antropico.

1.2 Secondo la ricorrente il giudice di seconde cure, discostandosi dalla lettura costituzionalmente conforme della disposizione data sia dal giudice costituzionale sia dallo stesso Consiglio di Stato in seno all’ordinanza di rimessione, avrebbe errato nel respingere l’appello, non ritenendosi vincolato al giudicato esterno delle predette pronunce. Il Consiglio di Stato avrebbe, pertanto, invaso l’ambito riservato alla competenza legislativa regionale e quello giurisdizionale della Corte costituzionale.

2. Il Comune di Villasimius ha dedotto l’inammissibilità ed infondatezza del ricorso, rilevando come il Consiglio di Stato si era limitato ad interpretare la disciplina contestata nell’ambito dell’esercizio legittimo dei poteri a lui riconosciuti, senza che ciò implicasse un’indebita invasione delle prerogative della Corte costituzionale. Ha poi aggiunto che la ricorrente non avrebbe prospettato in concreto alcuna censura relativamente al rispetto della giurisdizione riservata al giudice amministrativo. La ricorrente, peraltro, avrebbe ritenuto vincolante la decisione di inammissibilità della Corte costituzionale che si sarebbe al contrario unicamente pronunciata sull’ammissibilità delle questioni prospettate con l’ordinanza interlocutoria del Consiglio di Stato, senza minimamente incidere sul merito e senza dichiarare in alcun modo costituzionalmente legittima la norma censurata dal giudice amministrativo.

3. Entrambe le censure sono inammissibili.

4. Quanto alla questione dell’invasione da parte del Consiglio di Stato degli ambiti riservati alla Corte costituzionale, asseritamente perpetuata in ragione dello scostamento fra il contenuto della sentenza n. 161/2017 – che la ricorrente qualifica come sentenza interpretativa di rigetto, ancorchè definita con un dispositivo di inammissibilità della questione sollevata – la stessa è, per più profili, inammissibile.

5. La censura prende le mosse dall’errore nel quale sarebbe incorso il Consiglio di Stato correlato al mancato rispetto del “giudicato” costituzionale, senza tuttavia avvedersi che siffatta prospettazione involge indiscutibilmente i poteri valutativi del giudice amministrativo di ultima istanza in ordine al contenuto precettivo, agli effetti ed alla forza vincolante della pronunzia della Corte costituzionale che non possono che farsi ricadere all’interno dei vizi di natura processuale sul quali è totalmente inibito il sindacato di queste Sezioni Unite.

6. L’avere infatti escluso l’esistenza di “alcun tipo di giudicato” nella pronunzia della Corte costituzionale e la considerazione della ritenuta insussistenza di alcun vincolo interno rispetto alla decisione assunta dal giudice costituzionale non poteva che rientrate nelle prerogativa del Consiglio di Stato, senza che possa in alcun modo ipotizzarsi un’usurpazione dei poteri riservati al giudice costituzionale.

7. Appare peraltro opportuno rammentare che la decisione di inammissibilità è utilizzata dalla Corte costituzionale quando, per una variegata serie di motivi, ad essa è precluso l’esame del merito della questione.

8. Nel caso di specie la Corte costituzionale, con la sentenza n. 161/2017, ritenne inammissibile la questione di legittimità costituzionale sollevata dal giudice a quo con riferimento alla L.R. Sardegna n. 12 del 2011, art. 18, comma 32 per difetto di un’adeguata motivazione in ordine alla non manifesta infondatezza ed all’erroneo presupposto interpretativo sul quale si era fondata (Corte Cost. nn. 382/2004; 269/2005; 55/2006; 198/2007; 249/2011; 86/2013; 218/2014; 49/2015; 136/2016; 68/2017; 76/2018).

9. Orbene, risulta evidente l’assenza di vincolo promanante da tale pronunzia per il giudice a quo, avendo la Corte costituzionale totalmente tralasciato di adottare una pronunzia interpretativa di rigetto, essendosi fermata a ponderare la sussistenza dei presupposti necessari per l’esame della questione di legittimità costituzionale della disposizione regionale.

10. La diversa posizione emersa fra Corte costituzionale e Consiglio di Stato in ordine al vincolo del Comune ad eseguire le opere di urbanizzazione non consente in alcun modo di ritagliare all’interno della pronunzia della Corte costituzionale un compendio di elementi idonei a sostenere che sia stata ritenuta la legittimità costituzionale del ricordato art. 18 nel senso prospettato dalla Corte costituzionale stessa, avendo il giudice amministrativo, all’interno del perimetro delle sue attribuzioni, esposto le ragioni a suo dire rilevanti in ordine all’esistenza in capo al comune dell’obbligo di esecuzione delle opere di urbanizzazione rispetto alla concreta vicenda esaminata.

11. Non è dunque possibile affermare che il Consiglio di Stato abbia travalicato le prerogative della Corte costituzionale escludendo la natura di decisione interpretativa di rigetto alla pronunzia n. 161/2017, ove solo si consideri che nella sentenza del giudice costituzionale testè indicata non si coglie, per un verso, la formula tipica generalmente resa nel dispositivo – in cui si legge ordinariamente che la questione di costituzionalità è infondata “nei sensi di cui in motivazione” – e, per altro verso, non vi è alcuna traccia nella motivazione circa l’interpretazione costituzionalmente orientata che il giudice costituzionale avrebbe espresso rendendo così non necessaria la dichiarazione di incostituzionalità.

11. Parimenti inammissibile risulta la censura sotto il profilo del prospettato eccesso di potere giurisdizionale correlato all’invasione delle prerogative del legislatore regionale nella quale sarebbe incorso il Consiglio di Stato.

12. Ed invero, queste Sezioni Unite sono ferme nel ritenere che l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore è configurabile solo allorchè il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete, e non invece quando si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio, anche se tale attività ermeneutica abbia dato luogo ad un provvedimento “abnorme o anomalo” ovvero abbia comportato uno “stravolgimento” delle “norme di riferimento”, atteso che in questi casi può profilarsi, eventualmente, un “error in iudicando”, ma non una violazione dei limiti esterni della giurisdizione (cfr. tra le molte, Cass., S.U., 18 gennaio 2005, n. 847; Cass., S.U., 16 febbraio 2009, n. 3688; Cass., S.U., 23 luglio 2015, n. 15476; Cass., S.U., 29 dicembre 2017, n. 31226; Cass., S.U., 27 aprile 2018, n. 10264, Cass., S.U., 25 marzo 2019, n. 8311).

13. Deve quindi ribadirsi che in linea di principio (tra le altre, v. Cass., S.U., 5 giugno 2018, n. 14437), l’interpretazione della legge (e perfino la sua disapplicazione) non trasmoda di per sè in eccesso di potere giurisdizionale (Cass., S.U., 21 febbraio 2017, n. 4395; Cass., S.U., 18 dicembre 2017, nn. 30301, 30302, 30303), perchè essa rappresenta il proprium della funzione giurisdizionale e non può, dunque, integrare di per sè sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione da parte del giudice amministrativo, così da giustificare il ricorso previsto dall’art. 111 Cost., comma 8, tranne i soli casi di un radicale stravolgimento delle norme o dell’applicazione di una norma creata ad hoc dal giudice speciale (Cass., S.U., 31 maggio 2016, n. 11380; Cass., S.U., 6 maggio 2016 n. 9145 e Cass.,S.U., 5 settembre 2013, n. 20360).

14. Fermi i superiori principi, deve escludersi che nel caso di specie il Consiglio di Stato sia incorso nel prospettato eccesso di potere giurisdizionale.

15. Ed invero, l’organo di ultima istanza della giustizia amministrativa, nella sentenza qui in esame, ha ritenuto pienamente legittima la decisione del TAR Sardegna che aveva considerato esistente un potere discrezionale di “conversione” delle volumetrie destinate a servizi connessi alla residenza in volumetrie residenziali e che tale potere era stato utilizzato in sede di autotutela con modalità non manifestamente illogiche ed esenti da vizi di legittimità. A tale conclusione il giudice amministrativo è pervenuto affermando espressamente che “la conversione della volumetria destinata a servizi connessi alla residenza a volumetrie residenziali sia espressione di un potere discrezionale e non vincolato dell’amministrazione”.

16. Il Consiglio di Stato ha ancora aggiunto che, pur avendo il TAR Sardegna riconosciuto la legittimità dell’atto in autotutela in relazione al punto 5 della sua motivazione – che muoveva dalla considerazione che il comune avesse un obbligo di realizzare le volumetrie destinate a strutture e servizi” -, tale opzione andava correlata alla circostanza che la trasformazione dei volumi residuali destinati a strutture e servizi in volumi residenziali determinava un aumento del carico urbanistico al quale sarebbe verosimilmente seguito un incremento dei servizi pubblici ed il conseguente onere finanziario non sostenibile dal comune. Ciò che rendeva non illogica la decisione di ritiro in autotutela dell’autorizzazione a suo tempo concessa, peraltro fondata su una pluralità di motivi autonomi e concorrenti che il TAR Sardegna non aveva esaminato ritenendoli assorbiti in ragione della prevalenza del punto n. 5, ma che si rivelavano idonei, anche singolarmente, a sorreggere la decisione assunta dall’amministrazione comunale, non risultando contestate tempestivamente dalla società ricorrente in appello.

17. Il Consiglio di Stato, inoltre, ha affermato che la Corte costituzionale, nel ragionamento dalla stessa espresso, non aveva considerato che le decisioni amministrative in ordine al rilascio dell’autorizzazione o al ritiro della stessa erano soggette a sindacato giurisdizionale in caso di eccesso di potere, non potendo il giudice amministrativo invadere il merito sostituendo il proprio apprezzamento a quello dell’amministrazione di manifesta illogicità, carente motivazione o travisamento dei fatti, inoltre chiarendo che la convenzione di lottizzazione a suo tempo rilasciata non era stata pienamente attuata quanto alla volumetria di mc 29871 per “attrezzature e servizi” – per ciò giustificando la realizzazione delle volumetrie destinate a strutture e servizi a carico dell’amministrazione per un interesse generale – e che la stessa convenzione aveva perso efficacia per scadenza del termine decennale di cui alla L. n. 115 del 1942, art. 16, comma 5 sicchè non potendosi più realizzare le volumetrie originariamente previste per la perdita di efficacia della convenzione, non sarebbe stato possibile intervenire con la “conversione” in volumetrie residenziali ai sensi della L.R. ultima cit., art. 18, comma 32.

18. Risulta, quindi, evidente che il sindacato del Consiglio di Stato si sia mosso nel perimetro delle prerogative allo stesso riservate, procedendo all’interpretazione del quadro normativo di riferimento senza dare luogo ad alcun provvedimento abnorme lesivo delle prerogative del legislatore regionale esercitate attraverso il già ricordato L.R. Sardegna n. 12 del 2011, art. 18, comma 32.

19. Tutto ciò considerato, ritengono queste Sezioni Unite che la censura sopra esaminata prospetti in sostanza, sotto l’apparente cornice del difetto di giurisdizione per superamento dei limiti esterni, la violazione di legge di cui all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 che non rientra nel perimetro del sindacato riservato a queste Sezioni Unite dall’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1.

20. Ne consegue che il ricorso va dichiarato inammissibile.

21. Le spese seguono la soccombenza, dando atto ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale a norma del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 bis, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio di legittimità, che liquida, in favore del Comune di Villasimius, in Euro 10.000,00; ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per i rispettivi ricorsi, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione, il 5 novembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 5 dicembre 2019