Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 31240 del 29/12/2017

Civile Sent. Sez. U Num. 31240 Anno 2017
Presidente: AMOROSO GIOVANNI
Relatore: VIRGILIO BIAGIO

Data pubblicazione: 29/12/2017

SENTENZA

sul ricorso 17436-2015 proposto da:
SCARLINO ENERGIA S.R.L., in persona del legale rappresentante pro
tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA VENETO 108,

presso lo studio dell’avvocato ANDREA FARI’ – STUDIO LEGALE
AMBIENTALEX, rappresentata e difesa dall’avvocato FRANCESCO
FONDERICO;

- ricorrente contro
COMUNE DI FOLLONICA, in persona del legale rappresentante pro
tempore, elettivamente domiciliato in Roma, Lungotevere Raffaello
Sanzio n. 9, presso lo studio dell’avvocato Massimo Luciani, che lo

– controricorrente nonché contro
ASSOCIAZIONE per il “WWF ITALIA – ASSOCIAZIONE ITALIANA PER
IL WORLD WILD FUND FOR NATURE ONLUS”, in persona del legale
rappresentante

pro tempore,

COMITATO PER IL NO

ALL’INCENERITORE DI SCARLINO, in persona del Presidente pro
tempore, e ASSOCIAZIONE FORUM AMBIENTALISTA, in persona del
legale rappresentante pro tempore, originariamente rappresentati e
difesi dall’avvocato Sergio Nunzi, ora deceduto, poi rappresentati e
difesi, la prima, dall’avvocato Alessio Petretti ed elettivamente
domiciliata in Roma, via degli Scipioni n. 268-A, presso il suo studio,
e il secondo dall’avvocato Romano Vaccarella ed elettivamente
domiciliato in Corso Vittorio Emanuele II n. 269, presso il suo studio;
– controricorrenti nonchè contro
PROVINCIA DI GROSSETO, COMUNE DI SCARLINO, AZIENDA U.S.L. 9
DI GROSSETO, A.R.P.A.T. – DIPARTIMENTO DI GROSSETO;
–

intimati

–

avverso la sentenza n. 163/2015 del CONSIGLIO DI STATO,
depositata il 20/01/2015.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
09/05/2017 dal Consigliere Dott. BIAGIO VIRGILIO;

Ric. 2015 n. 17436 sez. SU – ud. 09-05-2017

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rappresenta e difende;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott.
FRANCESCO MAURO IACOVIELLO, che ha concluso per il rigetto del
ricorso;
uditi gli Avvocati Francesco Fonderico, Massimo Luciani, Romano
Vaccarella e Alessio Petretti.

1.1. Nell’ambito di un complesso contenzioso che oppone da vari
anni la Scarlino Energia s.r.l. e la Provincia di Grosseto da un lato, e il
Comune di Follonica e alcune associazioni ambientalistiche e di
cittadini dall’altro, il Comune di Follonica, per quanto ora interessa,
impugnò dinanzi al TAR per la Toscana la determinazione del 24
ottobre 2012 del Dirigente dell’area ambiente e conservazione della
natura della Provincia di Grosseto, con la quale era stata rilasciata
l’autorizzazione integrata ambientale relativa al progetto, presentato
dalla detta società nel 2012, di un impianto denominato
“termovalorizzatore ed impianto di trattamento rifiuti liquidi di
Scarlino”, nonché tutti gli atti ad essa presupposti, consequenziali e
connessi, tra i quali la delibera della Giunta della Provincia di
Grosseto di approvazione del rapporto istruttorio relativo alla
valutazione di impatto ambientale e all’autorizzazione integrata
ambientale concernenti la medesima opera.
Ricorso analogo venne proposto dall’Associazione WWF Italia,
dall’Associazione Forum Ambientalista, dal Comitato per il no
all’inceneritore di Scarlino e dalla Federazione provinciale coltivatori
diretti di Grosseto.
I ricorsi vennero dichiarati improcedibili, con separate sentenze,
dal TAR adito per sopravvenuta carenza di interesse, non avendo i
ricorrenti impugnato la delibera con la quale, a seguito della scissione
di Scarlino Energia s.r.l. in Scarlino Immobiliare s.r.l. e in Scarlino
Energia s.r.I., la Provincia aveva volturato l’A.I.A. alla nuova società.

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FATTI DI CAUSA

1.2. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 163 del 2015,
depositata il 20 gennaio 2015, riuniti gli appelli proposti dal Comune
di Follonica e dalle associazioni sopra indicate, dopo averli dichiarati
procedibili, li ha accolti ed ha annullato i provvedimenti impugnati.
Ha affermato, in sintesi e per quanto qui rileva:

difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quella
del Tribunale superiore delle acque pubbliche – basata sul rilievo che
la contestata autorizzazione integrata ambientale riguarderebbe
anche la gestione di acque pubbliche in relazione agli scarichi
dell’impianto nel canale Solmine -, poiché l’autorizzazione integrata
ambientale reca l’esito delle diverse valutazioni discrezionali operate
con riguardo ai singoli aspetti coinvolti e alle diverse discipline di
settore, considerate nel loro insieme ai fini di una determinazione
unica, con la conseguenza che il sindacato di legittimità sulla globalità
del suo contenuto rientra nel generale contesto della previsione
dell’art. 7, comma 1, cod. proc. amm.;
b) nel merito, la valenza assorbente della circostanza che lo stato
di salute delle popolazioni coinvolte e le condizioni dei corpi idrici
presenti nell’area interessata non sono stati convenientemente
disaminati e considerati, con conseguente sussistenza dei dedotti vizi
di difetto di istruttoria e di motivazione: in particolare, ha osservato il
giudice d’appello, occorreva una specifica attività istruttoria in ordine
agli effettivi agenti inquinanti, sia dell’aria che dei corpi idrici, un
previo e puntuale studio epidemiologico, basato su dati completi e
recenti, sulla popolazione dell’area interessata e, infine, il rifacimento
dell’istruttoria relativa alle condizioni di inquinamento del canale
Solmine, il tutto nel rispetto delle primarie esigenze di tutela della
salute di cui all’art. 32 Cost., le quali esigono che il rilascio dell’A.I.A.
avvenga solo in condizioni

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ab origine

rigorosamente prive di

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a) l’infondatezza dell’eccezione sollevata dalla Scarlino Energia di

qualsivoglia pericolo per la salute umana, ovvero non ulteriormente
peggiorabili a causa del progettato impianto.
2. Avverso tale sentenza la Scarlino Energia s.r.l. ha proposto
ricorso per cassazione, illustrato con memoria, sulla base di due
motivi.

memoria, e congiuntamente, con altro controricorso, l’Associazione
WWF Italia, l’Associazione Forum ambientalista e il Comitato per il no
all’inceneritore di Scarlino. Gli altri intimati – Comune di Scarlino,
Provincia di Grosseto, Azienda U.S.L. 9 di Grosseto e A.R.P.A.T.
Dipartimento di Grosseto – non hanno svolto attività difensiva.
3. All’udienza del 5 luglio 2016, la causa è stata rinviata a nuovo
ruolo a seguito del decesso del difensore delle dette Associazioni
controricorrenti.
Il ricorso è stato quindi nuovamente fissato per l’odierna udienza.
Hanno depositato ulteriori memorie la Scarlino Energia s.r.l. e il
Comune di Follonica.
L’Associazione WWF Italia ha depositato procura speciale rilasciata
a nuovo difensore.
Il Comitato per il no all’inceneritore di Scarlino ha depositato atto
di costituzione con procura speciale a nuovo difensore.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1.1. Con il primo motivo di ricorso, la Scarlino Energia s.r.l.
denuncia – in relazione agli artt. 111, ultimo comma, Cost., 360,
primo comma, e 362 cod. proc. civ., 91 e 110 cod. proc. amm. – la
violazione e falsa applicazione dell’art. 143, primo comma, lett. a),
del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775, insistendo nella tesi del difetto di
giurisdizione del giudice amministrativo e dell’attribuzione di essa al
Tribunale superiore delle acque pubbliche, in ragione della circostanza
che il provvedimento impugnato prevede lo scarico delle acque
dell’impianto nel canale Solmine.

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Hanno resistito il Comune di Follonica, con controricorso e

Osserva,

in

particolare,

che

la

natura

composita

dell’autorizzazione integrata ambientale, sottolineata dal giudice
quo,

a

rileva nel solo ambito sostanziale e non ai fini della

individuazione della giurisdizione, la quale, peraltro, non è soggetta a
spostamento per ragioni di connessione.

Va, in primo luogo, ribadito che nella giurisprudenza di queste
sezioni unite è consolidato il principio secondo il quale la giurisdizione
di legittimità in unico grado attribuita al Tribunale superiore delle
acque pubbliche dal citato art. 143, primo comma, lett. a), del r.d. n.
1775 del 1933, con riferimento ai «ricorsi per incompetenza, per
eccesso di potere e per violazione di legge avverso i provvedimenti
presi dall’amministrazione in materia di acque pubbliche», sussiste
solo quando i provvedimenti amministrativi impugnati siano
caratterizzati da incidenza diretta sulla materia delle acque pubbliche
(nel senso che concorrano, in concreto, a disciplinare la gestione,
l’esercizio delle opere idrauliche, i rapporti con i concessionari o a
determinare i modi di acquisto dei beni necessari all’esercizio ed alla
realizzazione delle opere stesse od a stabilire o modificare la
localizzazione di esse o ad influire nella loro realizzazione mediante
sospensione o revoca dei relativi provvedimenti), mentre restano
fuori da tale competenza giurisdizionale tutte le controversie che solo
in via di riflesso, o indirettamente, abbiano una siffatta incidenza;
appartengono, pertanto, alla giurisdizione del complesso TARConsiglio di Stato tutte le controversie che abbiano ad oggetto atti
soltanto strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad influire
sul regime delle acque pubbliche (tra altre, Cass., 19/4/2013, n.
9534; 20/9/2013, n. 21593; 25/10/2013, n. 24154; 31/7/2017, nn.
18976 e 18977). E si è anche avuto occasione di affermare che non
sussiste la giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche
in ordine all’impugnazione di un’ordinanza comunale con la quale

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1.2. Il motivo è infondato.

venga disposto il divieto di utilizzazione come discarica di un’area di
proprietà del demanio idrico (coincidente con il corso di un torrente),
trattandosi di un provvedimento rivolto esclusivamente a scongiurare
il danno ambientale insito nelle discariche incontrollate, privo
d’incidenza diretta sulla materia delle acque pubbliche e

giudice amministrativo (Cass., Sez. U., 9/11/2011, n. 23300).
1.3. Deve, inoltre, rilevarsi, come ha esattamente osservato il
giudice a quo, che nella fattispecie si discute di una «autorizzazione
integrata ambientale», la quale, ai sensi dell’art. 29-quater del d.lgs.
3 aprile 2006, n. 152 (articolo introdotto dal d.lgs. 29 giugno 2010, n.
128), sostituisce ad ogni effetto, fra le altre, la «autorizzazione allo
scarico» prevista nell’allegato IX alla parte seconda del decreto
stesso. L’autorizzazione in esame è definita, appunto, «integrata»
perché con essa, al fine di uniformarsi ai principi di

integrated

pollution prevention and contro! (IPPC) dettati dall’Unione europea a
partire dal 1996, si è passati da autorizzazioni di tipo settoriale ad un
controllo complessivo, con il quale nelle relative valutazioni tecniche
sono considerati congiuntamente i diversi danni sull’ambiente causati
dall’attività da autorizzare.
A fronte, pertanto, di un siffatto strumento giuridico, introdotto
all’evidente scopo di razionalizzare e semplificare il procedimento
amministrativo nella materia

de qua,

un frazionamento della

competenza giurisdizionale risulterebbe contrario al principio di
ragionevolezza e al criterio di efficienza e funzionalità del sistema
processuale, e quindi, in definitiva, agli artt. 3 e 111 Cost.
2.1. Col secondo motivo, la ricorrente denuncia – in relazione agli
artt. 111, ultimo comma, Cost., 360, primo comma, e 362 cod. proc.
civ., 91 e 110 cod. proc. amm. – la violazione degli artt. 7, commi 4 e
6, e 134 cod. proc. amm., per avere il giudice d’appello ecceduto dai
limiti del proprio potere giurisdizionale, «per invasione della sfera

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conseguentemente assoggettato alla giurisdizione esclusiva del

riservata alla discrezionalità tecnica e amministrativa, in materia non
rientrante nella giurisdizione estesa al merito, in violazione dei limiti
del sindacato giurisdizionale sui provvedimenti adottati
dall’amministrazione ambientale competente all’esito di procedimenti
“precauzionali” di valutazione e gestione del rischio».

rilevati vizi di istruttoria e di motivazione, ha in realtà sostituito le
proprie valutazioni di rischio, in una materia squisitamente tecnicoscientifica, a quelle – non surrogabili – degli organi tecnici sanitari e
ambientali preposti, le quali coinvolgono apprezzamenti non esenti da
oggettivi margini di opinabilità e si concludono con l’adozione di
provvedimenti, ispirati al principio di precauzione, che si risolvono in
una scelta tra rischi e mai in una scelta tra rischio e assenza di
rischio; ha così operato – conclude – una valutazione diretta e
concreta dell’opportunità e convenienza dell’atto ed espresso una
volontà sostitutiva di quella dell’amministrazione, estrinsecatasi in
una pronuncia autoesecutiva, senza salvezza degli ulteriori
provvedimenti dell’autorità competente.
2.2. Il motivo è infondato.
Secondo la costante giurisprudenza di queste sezioni unite, il
controllo della Corte di cassazione sulle pronunce giurisdizionali del
Consiglio di Stato è limitato all’accertamento dell’eventuale
sconfinamento dai limiti esterni della propria giurisdizione da parte
del massimo organo della giustizia amministrativa, cui non è
consentito invadere arbitrariamente il campo dell’attività riservata alla
pubblica amministrazione attraverso l’esercizio di poteri di cognizione
e di decisione non previsti dalla legge, con conseguente trapasso da
una giurisdizione di legittimità a quella di merito, come può accadere,
ad esempio, quando il giudice amministrativo compia atti di
valutazione della mera opportunità dell’atto impugnato, sostituendo
propri criteri di valutazione a quelli discrezionali della pubblica

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Lamenta, in sintesi, che il Consiglio di Stato, dietro lo schermo dei

amministrazione, o adotti decisioni finali interamente sostitutive delle
determinazioni spettanti all’amministrazione medesima.
Si è perciò affermato che l’eccesso di potere giurisdizionale,
denunziabile sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera del merito,
ai sensi dell’art. 111, ultimo comma, Cost., è configurabile solo

del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, sia stata
strumentale a una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e
convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel
rispetto della formula dell’annullamento, esprima la volontà
dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione,
procedendo ad un sindacato di merito che si estrinsechi in una
pronunzia che abbia il contenuto sostanziale e l’esecutorietà stessa
del provvedimento sostituito, senza salvezza degli ulteriori
provvedimenti dell’autorità amministrativa (tra altre, Cass., Sez. U.,
14/1/1997, n. 313; 15/3/1999, n. 137; 22/12/2003, n. 19664;
21/12/2005, n. 28263; 21/6/2010, n. 14893; 28/4/2011, n. 9443;
9/11/2011, n. 23302).
In ordine, poi, alle valutazioni tecniche, si è precisato che anche
su di esse è esercitabile in sede giurisdizionale il controllo di
ragionevolezza, logicità e coerenza e che il sindacato non è limitato ai
profili giuridico-formali dell’atto amministrativo, con esclusione di ogni
eventuale verifica dei presupposti di fatto; compete, cioè, comunque
al giudice di vagliare la correttezza dei criteri giuridici, la logicità e la
coerenza del ragionamento e l’adeguatezza della motivazione con cui
l’amministrazione ha supportato le proprie valutazioni tecniche, non
potendosi altrimenti neppure compiutamente verificare quali siano in
concreto i limiti di opinabilità dell’apprezzamento da essa compiuto
(da ult., Cass., Sez. U., 20/1/2014, n. 1013).
2.3. Alla luce degli esposti principi, la sentenza impugnata si rivela
immune dai vizi denunciati.

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quando l’indagine svolta dal giudice amministrativo, eccedendo i limiti

Come già sintetizzato in narrativa, infatti, il giudice amministrativo
ha attribuito «valenza assorbente», ai fini dell’accoglimento degli
appelli, alla circostanza che «lo stato di salute delle popolazioni
coinvolte e le condizioni dei corpi idrici presenti nell’area interessata
dallo stabilimento in questione non siano state convenientemente

dei dedotti vizi di difetto di istruttoria e di motivazione».
In particolare, ha osservato che: a) in base agli atti acquisiti nel
corso dell’istruttoria (relazione del consulente del Comune di Follonica
del giugno 2012 e nota dell’Azienda U.S.L. n. 9 del settembre 2012,
entrambe molto più recenti rispetto allo studio fornito dalla società
Scarlino Energia, risalente al 2007), risultava un consistente livello di
esposizione ad agenti inquinanti (diossine ed altri) della popolazione
coinvolta dall’impianto, livello che «non è stato, di per sé, valutato e
considerato adeguatamente in sede di rilascio dell’A.I.A.», laddove
sarebbe stata necessaria una «specifica attività istruttoria in ordine
agli effettivi agenti inquinanti già presenti e alla potenziale incidenza
che su di essi si sarebbe potuta riscontrare a seguito dello
svolgimento dell’attività» in questione; b) è mancato anche, al fine di
garantire le primarie esigenze di tutela della salute, un previo e
puntuale studio epidemiologico dell’area interessata, «che non può
certo fondarsi sulle opposte tesi delle attuali parti processuali e sugli
incompleti dati istruttori ad oggi disponibili», ma che deve essere
condotto su «dati più recenti e ad esclusiva cura degli organismi
pubblici a ciò competenti»; c) anche l’istruttoria relativa alle
condizioni del canale Solmine va «considerata inadeguata» in
relazione ai dati concernenti l’inquinamento di tale corpo idrico.
Risulta evidente da quanto esposto che il giudice amministrativo
non ha affatto compiuto alcuna diretta e concreta valutazione
dell’opportunità e della convenienza del provvedimento impugnato,

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disaminate e considerate, con conseguente sussistenza al riguardo

né ha adottato una decisione sostitutiva dei criteri di scelta e delle
conseguenti determinazioni spettanti all’amministrazione.
Si è limitato, invece, a verificare la legittimità dell’atto sotto il
profilo della completezza e della adeguatezza dell’attività istruttoria
espletata, ritenuta generica e carente in raffronto agli elementi

ponderazione degli interessi coinvolti, primo fra tutti quello di tutela
della salute della popolazione interessata; e ciò ha fatto lasciando del
tutto integro il potere dell’amministrazione in merito a future
valutazioni e determinazioni.
3. In conclusione, il ricorso deve essere rigettato.
4.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in

dispositivo.
P.Q.M.

La Corte, a sezioni unite, rigetta il ricorso e condanna la ricorrente
alle spese, liquidate, per ciascuna delle due parti controricorrenti, in
C. 6700,00, di cui C. 200 per esborsi, oltre alle spese forfettarie nella
misura del 15% ed agli accessori di legge.
Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002,
dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte
della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato
pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma
stesso art. 13.
Così deciso in Roma il 9 maggio 2017.
Il consigliere estensore
(Biagio

ilio)

1-bis dello

conoscitivi acquisiti e quindi inidonea a consentire una consapevole