Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 31230 del 29/12/2017

Civile Sent. Sez. U Num. 31230 Anno 2017
Presidente: TIRELLI FRANCESCO
Relatore: TRIA LUCIA

Data pubblicazione: 29/12/2017

SENTENZA
sul ricorso 7719-2017 proposto da:
CANTARELLI LUIGI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA COLA DI
RIENZO 44, presso lo studio dell’avvocato CARLA MARIA GENTILI,

che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato GAETANO
COLLETTA;
– ricorrente contro
MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE;

per la risoluzione del conflitto di giurisdizione tra le sentenze nn.
9416/2011 depositata il 30/11/2011 del TRIBUNALE
AMMINISTRATIVO PER IL LAZIO, e la n. 3545/2016 della CORTE
D’APPELLO di ROMA depositata il 28/07/2016.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
19/12/2017 dal Consigliere Dott. LUCIA TRIA;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott.
RICCARDO FUZIO, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso e la
giurisdizione del giudice ordinario;
uditi gli avvocati Carla Maria Gentili e Gaetano Colletta.

ESPOSIZIONE DEL FATTO
1. Alla base del presente giudizio vi è una complessa vicenda, nel
cui ambito i fatti maggiormente rilevanti ai fini del decidere sono i
seguenti:
– Luigi Cantarelli – in qualità di appartenente al personale
periferico della Cassa per il Mezzogiorno (CASMEZ), impegnato nella
gestione e nell’esercizio di acquedotti – con domanda in data 22
novembre 1982 chiese di essere inserito nell’apposito “ruolo di
trasferimento alle Regioni” di CASMEZ (istituito con delibera del
relativo Consiglio di Amministrazione n. 683/SG del 26 marzo 1981),
onde passare alle dipendenze della Regione Lazio, ai sensi dell’art. 6,
comma 8, della legge n. 183 del 1976 (oggi abrogata dall’art. 24 del

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– intimato –

d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla legge 6 agosto 2008, n.
133);
– con delibera n. 6092 del 19 settembre 1984 la Giunta regionale
del Lazio espresse parere favorevole al suddetto trasferimento e, a
seguito della lettera n. 917 del 13 febbraio 1986 del Commissario di

inviò la richiesta documentazione utile per l’assunzione presso la
Regione;
–

non avendo CASMEZ provveduto all’ultimazione del

procedimento di assunzione nel termine assegnato, l’interessato
ottenne dal TAR Lazio la sentenza n. 683 del 1991, che dichiarava
l’obbligo dell’Agenzia per la promozione dello sviluppo del
Mezzogiorno (AGENSUD) – che aveva sostituito CASMEZ, in materia di procedere in tal senso, con la precisazione che sul provvedimento
di assunzione l’autorità amministrativa doveva emettere le proprie
determinazioni, positive o negative;
– in seguito a ricorso per mancata ottemperanza alla suddetta
sentenza passata in giudicato, il Presidente di AGENSUD, con
provvedimento n. 2072/Ris del 23 giugno 1992, respingeva la
domanda del ricorrente per mancanza del requisito della buona
condotta derivante da un decreto penale di condanna per una
contravvenzione di divieto di sosta in area portuale, peraltro
commessa dall’acquirente di un’autovettura del Cantarelli che aveva
omesso di effettuare il trasferimento di proprietà del veicolo;
–

l’interessato comunque aveva chiesto ed ottenuto (il 19

novembre 1982) la riabilitazione da tale reato, che nel frattempo era
stato oggetto di depenalizzazione ex legge n. 689 del 1981;
– inoltre, con legge 29 ottobre 1984, n. 732 era stata disposta
l’eliminazione del requisito della buona condotta ai fini dell’accesso
agli impieghi pubblici;

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Governo per l’intervento straordinario nel Mezzogiorno, l’interessato

- con sentenza 18 aprile 2002, n. 3327 il TAR Lazio respinse il
ricorso del Cantarelli avverso il menzionato provvedimento del
Presidente della AGENSUD, ma il Consiglio di Stato in sede di appello,
con sentenza 28 settembre 2009, n. 5835 passata in giudicato,
annullò il provvedimento impugnato, rilevando che il Giudice di primo

la situazione di fatto e di diritto esistente al momento dell’emissione
del provvedimento, sicché nel 1992 la PA non poteva non dare
applicazione della legge n. 732 del 1984;
– peraltro, nella sentenza n. 5835 del 2009 cit. il Consiglio di
Stato faceva “salvi gli ulteriori provvedimenti” del Ministero
dell’Economia e delle Finanze (MEF), competente per la gestione del
personale già appartenente alla AGENSUD, originariamente attribuita
al Ministero del Tesoro dal dPCM 3 gennaio 1995;
– in mancanza di esecuzione di tale ultima sentenza, in sede di
giudizio di ottemperanza il Consiglio di Stato, con sentenza 19
gennaio 2011, n. 387, ha ordinato al MEF di dare esecuzione integrale
alla sentenza n. 5835 del 2009 entro trenta giorni dalla notifica della
sentenza stessa stabilendo che, in caso di ulteriore inadempimento,
dovesse provvedervi entro i successivi trenta giorni il Ragioniere
generale dello Stato, quale Commissario ad acta;
– con decreto n. 52406 del 31 marzo 2011 il MEF ha annullato la
citata delibera n. 2072/Ris del 1992 (che era già stata annullata dalla
sentenza del Consiglio di Stato da eseguire) ma non ha proceduto alla
“assunzione” a causa dell’avvenuta soppressione della Cassa per il
Mezzogiorno, nonché dell’avvenuto completamento del programma di
trasferimento

delle

opere

acquedottistiche

alle

Regioni

e

dell’impossibilità di procedere ad una legittima assunzione senza un
concorso pubblico ancorché virtuale ai fini del trasferimento alla
Regione Lazio;

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grado non aveva considerato il principio che impone di tener presente

- il Consiglio di Stato, con sentenza 2 settembre 2011, n. 4964,
ha dichiarato inammissibile il ricorso con il quale il Cantarelli aveva
proposto un secondo giudizio per l’ottemperanza alla decisione del
Consiglio di Stato n. 5835 del 2009, sull’assunto secondo cui nella
sentenza ottemperanda l’annullamento del diniego di assunzione era

Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) e tale doveva
considerarsi il decreto n. 52406 cit., sicché la sentenza era stata
correttamente eseguita;
–

di conseguenza, il ricorrente ha – cautelativamente –

impugnato tale decreto sia davanti al giudice ordinario, sia davanti al
giudice amministrativo, chiedendo ad entrambi l’annullamento
dell’atto e la condanna dell’Amministrazione al risarcimento, per
equivalente, dei danni subiti;
– il giudizio dinanzi al TAR Lazio – nel quale si è costituito il MEF
eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo – si è
concluso con sentenza 30 novembre 2011, n. 9416, di inammissibilità
del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ai
sensi dell’art. 63, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001, venendo in
considerazione posizioni di diritto soggettivo all’assunzione;
– invece il giudizio dinanzi al Tribunale di Roma si è concluso con
sentenza 20 maggio 2014, n. 3232 con la quale è stata dichiarata
l’illegittimità del suindicato provvedimento ed è stata è pronunciata la
condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni per illecito
extracontrattuale, come quantificati dalla disposta CTU, oltre
accessori di legge;
– in sede di gravame, la Corte d’appello di Roma, con sentenza
28 luglio 2016, n. 3545, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del
giudice ordinario – in accoglimento di una eccezione in tal senso del
MEF – affermando che nella specie non si può ritenere sussistente un
illecito contrattuale, ma un’ipotesi di illecito extracontrattuale, sicché

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stato dichiarato facendo “salvi gli ulteriori provvedimenti” del

l’interessato “avrebbe dovuto impugnare innanzi al giudice
amministrativo il predetto provvedimento n. 52406 del 31 marzo
2011 anche con riguardo ai profili risarcitori richiesti”, sussistendo la
giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 7 del codice
del processo amministrativo.

giurisdizione prodottosi tra le citate sentenze n. 9416 del 2011 del
TAR del Lazio e n. 3545 del 2016 della Corte d’appello di Roma,
chiedendosi che venga affermata la giurisdizione del giudice ordinario.
Il Ministero dell’Economia e delle Finanze resta intimato.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Con il presente ricorso, proposto ex art. 362, secondo comma,
n. 1, cod. proc. civ., Luigi Cantarelli denuncia il conflitto negativo di
giurisdizione prodottosi tra la sentenza del TAR del Lazio 30
novembre 2011, n. 9416 e la sentenza 28 luglio 2016, n. 3545 della
Corte d’appello di Roma, chiedendo che venga affermata la
giurisdizione del giudice ordinario, per le seguenti ragioni:
a) nel presente giudizio si controverte del diritto del ricorrente al
trasferimento alla Regione Lazio per la cui realizzazione non era
prevista alcuna procedura concorsuale o selettiva, perché
l’interessato era già titolare di un rapporto di pubblico impiego con la
Cassa per il Mezzogiorno (CASMEZ), diversamente da quanto
affermato dalla Corte d’appello di Roma;
b) pertanto si discute di una vicenda nella quale la PA ha agito
con i poteri propri del datore di lavoro privato, sicché la relativa
condotta illegittima deve essere configurata come illecito contrattuale
– e non come illecito extracontrattuale – oltretutto protrattosi ben
oltre il 30 giugno 1998;
c) la Corte territoriale nel rilevare che il Cantarelli avrebbe
dovuto impugnare innanzi al giudice amministrativo il provvedimento
del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) n. 52406 del 31

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3. Con il presente ricorso viene denunciato il conflitto negativo di

marzo 2011 anche con riguardo ai profili risarcitori non ha
considerato che dinanzi al TAR del Lazio – nel giudizio concluso con
l’affermazione del difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo il ricorrente aveva chiesto sia l’annullamento del citato provvedimento
n. 52406 del 2011 sia il risarcimento dei danni subiti.

2.1. con la sentenza del TAR del Lazio 30 novembre 2011, n.
9416 è stata dichiarata – in accoglimento di un’eccezione del MEF in
tal senso – l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del
giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 63, comma 1, del d.lgs. n.
165 del 2001, venendo in considerazione posizioni di diritto
soggettivo all’assunzione;
2.2. nella sentenza 28 luglio 2016, n. 3545 la Corte d’appello di
Roma, riformando la sentenza di primo grado che si era pronunciata
nel merito delle censure, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del
giudice ordinario, in accoglimento di una eccezione in tal senso del
MEF, sulla base delle seguenti considerazioni:
a) il petitum è costituito sostanzialmente dal risarcimento del
danno patito a seguito dell’omessa assunzione in servizio
conseguente ad un comportamento della PA dichiarato illegittimo, con
sentenze definitive;
b) la pretesa risarcitoria ha ad oggetto una somma equivalente
alle retribuzioni non riscosse, ma la causa petendi non si collega ad
un rapporto di lavoro di pubblico impiego, che non si è mai costituito,
ma ad un comportamento illegittimo della PA;
c) ne consegue che non può ritenersi sussistente un illecito
contrattuale, quanto piuttosto un’ipotesi di illecito extracontrattuale,
sicché il Cantarelli avrebbe dovuto impugnare innanzi al giudice
amministrativo il predetto provvedimento n. 52406 del 31 marzo
2011 anche con riguardo ai profili risarcitori richiesti, sussistendo la

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2. Deve essere ricordato che:

giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 7 del codice
del processo amministrativo.
3. Il conflitto va composto dichiarando la giurisdizione del giudice
ordinario.
4. Diversamente da quanto sostenuto dalla Corte d’appello di

ricorrente fa valere il diritto soggettivo ad ottenere l’inserimento dello
speciale “ruolo di trasferimento alle Regioni” istituito presso la Cassa
per il Mezzogiorno con delibera del relativo Consiglio di
Amministrazione n. 683/SG del 26 marzo 1981, onde passare dalle
dipendenze di CASMEZ a quelle della Regione Lazio, secondo quanto
previsto dall’art. 6, comma 8, della legge 2 maggio 1976, n. 183
(oggi abrogata dall’art. 24 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito
dalla legge 6 agosto 2008, n. 133) nonché dall’art. 147 del d.P.R. 6
marzo 1978, n. 218 (TU delle leggi sugli interventi nel Mezzogiorno).
In particolare, tale ultima disposizione (che di fatto replica il
contenuto della precedente) stabilisce che:
“Il personale periferico della Cassa per il Mezzogiorno che alla
data di entrata in vigore della legge 2 maggio 1976, n. 183, risulti
impegnato nell’esercizio di opere di cui all’art. 139 del presente Testo
Unico, è trasferito alle Regioni, con decreto del Ministro per gli
interventi straordinari nel Mezzogiorno, sentite le Regioni interessate.
Esso conserva i diritti acquisiti sotto forma di assegno personale
assorbibile dai futuri miglioramenti, ai sensi del terzo e quarto comma
dell’art. 12 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre
1970, n. 1079, e comunque le posizioni economiche e di carriera,
nonché la complessiva anzianità di servizio maturata.
Al personale di cui al precedente comma si applicano le
normative transitorie previste dalle singole Regioni in ordine al primo
inquadramento del personale statale trasferito alle regioni”.

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Roma nella suindicata sentenza, nella presente controversia il

5. In base al consolidato orientamento del Consiglio di Stato, tale
normativa «al fine di consentire un efficace trasferimento alle regioni
delle opere della Cassa per il mezzogiorno, si è limitata a disporre,
con formula generica ed onnicomprensiva delle varie situazioni
ipotizzabili, che il personale “periferico” della Cassa che risulti

trasferito alle regioni interessate. Pertanto, ai fini del trasferimento
del personale la norma ha posto solo due limitazioni: la prima
(negativa), che esclude dal trasferimento il solo personale addetto
agli uffici centrali della Cassa, e la seconda (positiva), che impone il
trasferimento di qualsiasi tipologia di personale con cui si sono
fronteggiate le esigenze connesse all’esercizio delle opere, senza
distinguere né fra categorie dello stesso né riguardo alla durata della
prestazione del servizio» (Cons. Stato, Sez. VI, 18 novembre 1985,
n. 591 e Cons. Stato, Sez. IV, 10 maggio 1988, n. 391).
6. Anche dalla giurisprudenza di questa Corte e della Corte
costituzionale si desume la medesima configurazione della categoria
del “personale periferico” della Cassa per il Mezzogiorno ai fini
dell’applicazione delle su richiamate disposizioni (Cass. 21 maggio
2014, n. 11231 e da Corte cost. sentenza n. 232 del 1993).
Viceversa, non assume alcun rilievo in contrario la sentenza n.
237 del 1983 della Corte costituzionale – richiamata nel decreto n.
52406 del 31 marzo 2011 del MEF – in quanto si tratta di una
pronuncia con la quale è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale
dei commi quinto, ottavo e nono dell’art. 6 della citata legge n. 183
del 1976, per violazione della sfera di competenza legislativa delle
Regioni a statuto speciale Sicilia e Sardegna, ma senza porre in
dubbio che quello trasferito alle Regioni fosse personale dipendente
dalla Cassa per il Mezzogiorno, anzi muovendosi da tale premessa.
7. È, pertanto, evidente che nel presente giudizio vengono in
considerazione posizioni di diritto soggettivo, nascenti da un rapporto

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“impegnato”, alla data di riferimento, nell’esercizio delle opere, è

di impiego già costituito in favore del ricorrente – al quale dovevano
applicarsi le normative transitorie previste dalle singole Regioni in
ordine al primo inquadramento del personale “statale” trasferito alle
Regioni, ai sensi del secondo comma del richiamato art. 147 del TU n.
218 del 1978 – per effetto di una disciplina speciale che non

personale periferico della Cassa per il Mezzogiorno o riguardo alla
durata della prestazione del servizio, ma soltanto le due condizioni
indicate dalla menzionata giurisprudenza del Consiglio di Stato, che
nelle specie erano presenti.
Infatti, è certo che il Cantarelli non facesse parte del personale
addetto agli uffici centrali di CASMEZ ma rientrasse nel personale
periferico della Cassa (condizione negativa) ed è anche pacifico che il
suo trasferimento presso la Regione Lazio rispondesse all’esigenze
della Regione destinataria (condizione positiva), visto che la Giunta
regionale del Lazio aveva espresso parere favorevole a tale
trasferimento e il Commissario di Governo per l’intervento
straordinario nel Mezzogiorno – nominato dal Ministro per gli
interventi straordinari nel Mezzogiorno, il cui decreto era l’atto
destinato a perfezionare il procedimento di trasferimento,
rappresentando i successivi provvedimenti regionali atti strettamente
consequenziali diretti solo a definire la posizione dei nuovi dipendenti
nell’organico delle Regioni (Cons. Stato, Sez. IV, 7 dicembre 1988, n.
934 e Cons. Stato, Sez. IV, 10 maggio 1988, n. 391) – con lettera n.
917 del 13 febbraio 1986 aveva chiesto al ricorrente di inviare la
documentazione utile per l’assunzione presso la Regione,
adempimento osservato dall’interessato.
Se il procedimento non è stato completato ciò è dipeso
dall’originaria erronea applicazione del requisito della buona condotta,
effettuata dal Presidente di AGENSUD, con provvedimento n.

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prevedeva alcun concorso o selezione né distinzioni fra categorie del

2072/Ris del 23 giugno 1992, come sottolineato dal Consiglio di Stato
nella sentenza passata in giudicato 28 settembre 2009, n. 5835.
8. Ma la accertata presenza di simile errore non può certamente
portare a porre in dubbio che il petitum sostanziale – il quale va
identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia

causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in
giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al
rapporto giuridico del quale detti fatti sono manifestazione (vedi:
Cass. SU 15 settembre 2017, n. 21522; Cass. SU 25 giugno 2010, n.
15323; Cass. SU 28 giugno 2006, n. 14846; Cass. SU 27 novembre
2007 n. 24625 – fatto valere in giudizio sia quello di completare il
trasferimento alla Regione Lazio – ovvero di ottenere il risarcimento
dei danni derivanti dal mancato completamento di tale procedura domandato da un soggetto già titolare di un rapporto di pubblico
impiego con la Cassa per il Mezzogiorno, istituito in base ad una
disciplina legislativa speciale che non prevedeva concorsi o selezioni.
9. Ne consegue che essendo quello del petitum sostanziale il
criterio di distinzione, in concreto, dell’ambito di applicazione della
giurisdizione del giudice ordinario e di quello amministrativo, la
cognizione della presente controversia non può che essere devoluta
nella sua integralità alla giurisdizione del giudice ordinario ai sensi
dell’art. 63, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001, senza che abbia
rilievo la origine remota della vicenda, visto che il comportamento
della PA lesivo dei diritti del ricorrente – nella sua sicura veste di
dipendente, come si è detto – si è protratto ben oltre il 30 giugno
1998, come risulta dal decreto del MEF n. 52406 cit..
Al riguardo va ricordato il consolidato e condiviso indirizzo di
queste Sezioni Unite secondo cui: “in tema di pubblico impiego
contrattualizzato, la sopravvivenza della giurisdizione del giudice
amministrativo, regolata dall’art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del

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che si chiede al giudice, ma anche, e soprattutto, in funzione della

2001,

costituisce,

nelle

intenzioni

del

legislatore,

ipotesi

assolutamente eccezionale, sicché, per evitare il frazionamento della
tutela giurisdizionale, quando il lavoratore deduce un inadempimento
unitario dell’amministrazione, la protrazione della fattispecie oltre il
discrimíne temporale del 30 giugno 1998 radica la giurisdizione

non essendo ammissibile che sul medesimo rapporto abbiano a
pronunciarsi due giudici diversi, con possibilità di differenti risposte ad
una stessa istanza di giustizia” (vedi, tra le tante: Cass. SU 1 marzo
2012, n. 3183; Cass. SU 29 maggio 2012, n. 8520; Cass. SU 7
gennaio 2013, n. 142, nonché: Cass. SU 23 novembre 2012, n.
20726; Cass. SU 19 maggio 2014, n. 10918; Cass. SU 17 novembre
2015, n. 23459; Cass. SU 15 marzo 2016, n. 5074; Cass. SU 22
marzo 2017, n. 7305).
10. D’altra parte, essendo l’abnorme durata della presente
vicenda (che ha avuto inizio con la domanda del ricorrente presentata
in data 22 novembre 1982) certamente non ascrivile all’interessato,
sono del tutto ininfluenti – anche ai fini della qualificazione della
domanda e del riparto di giurisdizione – elementi come quelli posti a
base del decreto del MEF n. 52406 del 2011 che non tengono conto
della assoluta specialità della disciplina legislativa posta a base della
pretesa azionata e della necessità di fornirne – secondo quanto
prescrive l’art. 12 disp. prel. cod. civ. – un’interpretazione conforme
all’intenzione del legislatore dell’epoca alla stregua dei criteri logicosistematici e teleologici, nonché dell’esegesi che ne ha fornito la
giurisprudenza, anche tenendo conto del noto l’indirizzo consolidato
della Corte costituzionale secondo cui le disfunzioni burocratiche non
possono incidere negativamente sulle posizioni giuridicamente
tutelate e tempestivamente fatte valere (vedi: Corte cost. sentenze n.
209 e n. 483 del 1995; n. 327 del 1999; n. 35 del 2004).

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presso il giudice ordinario anche per il periodo anteriore a tale data,

11. In sintesi, alla luce delle suddette considerazioni, il presente
conflitto negativo di giurisdizione tra il TAR del Lazio e la Corte
d’appello di Roma deve essere composto dichiarando la giurisdizione
del giudice ordinario.
Di conseguenza la sentenza 28 luglio 2016, n. 3545 della Corte

dinanzi alla stessa Corte d’appello, in diversa composizione, anche
per le spese del presente giudizio
P.Q.M.
La Corte, a Sezioni Unite, componendo il denunciato conflitto
negativo di giurisdizione tra il TAR del Lazio e la Corte d’appello di
Roma, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Cassa la
sentenza 28 luglio 2016, n. 3545 della Corte d’appello di Roma e
rimette le parti dinanzi alla stessa Corte d’appello, in diversa
composizione, anche per le spese del presente giudizio.
Così 7ciso in Roma, il 19 dicembre 2017.

d’appello di Roma deve essere cassata e le parti vanno rimesse