Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 31087 del 30/11/2018
Cassazione civile sez. lav., 30/11/2018, (ud. 25/09/2018, dep. 30/11/2018), n.31087
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE LAVORO
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. NAPOLETANO Giuseppe – Presidente –
Dott. TRIA Lucia – rel. Consigliere –
Dott. BLASUTTO Daniela – Consigliere –
Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere –
Dott. DE FELICE Alfonsina – Consigliere –
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 11953-2013 proposto da:
B.S., (OMISSIS), + ALTRI OMESSI, tutti elettivamente
domiciliati in ROMA, VIA NINO OXILIA 21, presso lo studio
dell’avvocato FLAVIO MARIA POLITO, che li rappresenta e difende,
giusta delega in atti;
– ricorrenti –
contro
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del
Consiglio pro tempore, rappresentata e difesa dall’AVVOCATURA
GENERALE DELLO STATO, presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla
VIA DEI PORTOGHESI N. 12;
– controricorrente –
e sul ricorso successivo senza N.R.G.
– BO.PA., + ALTRI OMESSI nella qualità di eredi di
P.G.), tutti elettivamente domiciliati in ROMA VIA VITTORIO
EMANUELE II N. 269, presso lo studio dell’Avvocato ROMANO
VACCARELLA, che li rappresenta e difende giusta procure speciali
notarili e deleghe in atti;
Z.G., + ALTRI OMESSI, tutti elettivamente domiciliati
in ROMA VIA FILIPPO CORRIDONI 23 presso lo studio degli Avvocati
MARILENA MAURIZI, FRANCESCO PERINI, giusta procura speciale e atto
di costituzione in atti;
– ricorrenti successivi –
contro
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del
Consiglio pro tempore, rappresentata e difesa dall’AVVOCATURA
GENERALE DELLO STATO, presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla
VIA DEI PORTOGHESI N. 12;
– controricorrente al ricorso successivo –
e sul ricorso successivo senza N.R.G.:
R.R., + ALTRI OMESSI, tutti elettivamente domiciliati in
ROMA CORSO VITTORIO EMANUELE II N. 269 presso lo studio
dell’Avvocato ROMANO VACARELLA, che li rappresenta e difende, giusta
deleghe in atti;
– ricorrenti successivi –
– contro –
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del
Consiglio pro tempore, rappresentata e difesa dall’AVVOCATURA
GENERALE DELLO STATO, presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla
VIA DEI PORTOGHESI N. 12;
– ccntroricorrente al ricorso successivo –
avverso la sentenza n. 7990/2012 della CORTE D’APPELLO di ROMA,
depositata il 05/11/2012 R.G.N. 2343/2010;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
25/09/2018 dal Consigliere Dott. LUCIA TRIA;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.
FRESA Mario, che ha concluso per il rigetto del ricorso:
udito l’Avvocato DORANGELA DI STEFANO per delega Avvocato FLAVIO
MARIA POLITO;
udito l’Avvocato MARILENA MAURIZI;
udito l’Avvocato ROMANO VACCARELLA.
Fatto
ESPOSIZIONE DEL FATTO
1. Con sentenza in data 5 novembre 2012 la Corte d’appello di Roma, riformando la sentenza n. 185/2010 del locale Tribunale, rigetta tutte le domande proposte da B.S. e dai numerosi litisconsorti indicati in epigrafe, tutti ex dipendenti del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) addetti alla Segreteria tecnicà del CIPE, trasferiti alla Presidenza del Consiglio dei Ministri a decorrere dal 18 maggio 2006.
2. La Corte territoriale perviene a tale conclusione osservando quanto segue:
a) va confermata la statuizione del Tribunale sulla sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario perchè la presente controversia ha ad oggetto la pretesa di alcuni dipendenti pubblici ad ottenere l’accertamento di un determinato inquadramento corrispondente alle mansioni svolte, sicchè si tratta di una fattispecie diversa da quella cui si riferisce la sentenza delle Sezioni Unite richiamata dalla Presidenza del Consiglio n. 15904 del 2006 (relativa ad un giudizio concernente atti della PA recanti le linee fondamentali di organizzazione degli uffici);
b) nel merito l’appello è fondato;
c) il primo Giudice ha basato la propria decisione su un’interpretazione costituzionalmente orientata del D.L. 18 maggio 2006, n. 181, art. 1, commi 25 e 25-bis, convertito dalla L. 17 luglio 2006, n. 233, che ha, fra l’altro, regolato il trasferimento dei dipendenti di cui si tratta;
d) ma il citato D.L. n. 181 del 2006, art. 1, comma 25 stabilisce espressamente che le modalità di attuazione del decreto debbano essere “tali da garantire l’invarianza della spesa con specifico riferimento al trasferimento di risorse umane in servizio, strumentali e finanziarie già previste dalla legislazione vigente e stanziate in bilancio”;
e) secondo la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 166 del 2012) l’espressione “invarianza della spesa con specifico riferimento al trasferimento di risorse umane” non consente opzioni ermeneutiche diverse dal suo significato letterale e sistematico e, nella specie, è pacifico che se, come richiesto, agli appellati fossero riconosciuti l’inquadramento e l’anzianità pregressa nei ruoli della Presidenza del Consiglio dei Ministri sicuramente questo comporterebbe un maggior onere per il bilancio statale;
f) d’altra parte nè l’art. 36 Cost. nè l’art. 3 Cost. impediscono l’attribuzione di trattamenti retributivi diversi a parità di mansioni e, nella specie, la provenienza del personale del CIPE, già facente capo al MEF, da un Comparto di contrattazione collettiva diverso da quello della Presidenza del Consiglio dei Ministri consente un trattamento differente “per tutto il periodo fino alla migrazione alla Presidenza del Consiglio”;
g) infine, la necessità di una perequazione non può neppure desumersi dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 45, in quanto secondo la giurisprudenza di legittimità il principio ivi previsto opera nell’ambito del sistema di inquadramento individuato dalla contrattazione collettiva e comporta il divieto non di ogni trattamento differenziato per singole categorie di lavoratori, ma di trattamenti contrastanti con specifiche previsioni normative.
3. Per la cassazione della suddetta sentenza sono stati proposti i seguenti tre distinti ricorsi collettivi: a) ricorso per cinque motivi di B.S. e degli litisconsorti indicati in epigrafe, tutti difesi dall’avvocato Flavio Maria Polito; b) ricorso per due motivi di Z.G. e degli altri litisconsorti indicati in epigrafe, tutti difesi dall’avvocato Antonio Peraino; c) ricorso per undici motivi di R.R. e degli altri litisconsorti indicati in epigrafe, tutti difesi dall’avvocato professore Romano Vaccarella.
4 La Presidenza del Consiglio dei Ministri, rappresentata e difesa dalla Avvocatura Generale dello Stato, ha resistito con tre analoghi controricorsi.
5. La causa è stata originariamente chiamata per l’adunanza camerale del 20 febbraio 2018 e, in prossimità di tale adunanza, B.S. e gli litisconsorti indicati in epigrafe, tutti difesi dall’avvocato Flavio Maria Polito nonchè Roberto Romano e gli altri litisconsorti indicati in epigrafe, tutti difesi dall’avvocato professore Romano Vaccarella hanno depositato memorie ex art. 380-bis.1 c.p.c..
6. Il pubblico ministero nelle proprie conclusioni scritte, depositate il 15 gennaio 2018, ha rilevato la mancanza di autosufficienza di alcune delle censure proposte per violazione dell’art. 112 c.p.c. e ha concluso per il rigetto, nel merito, dei ricorsi in considerazione dell’obbligo legale d’invarianza della spesa.
7. Con ordinanza del 20 febbraio 2018 la causa è stata rinviata a nuovo ruolo, per la trattazione in pubblica udienza, data la particolare importanza delle questioni dibattute.
8. Quindi la discussione della causa è stata fissata nuovamente per l’odierna udienza e nel provvedere ai relativi incombenti si è appreso dell’avvenuto decesso dell’avv. Antonino Peraino.
9. In prossimità della presente udienza B.S. e gli altri litisconsorti indicati in epigrafe, tutti difesi dall’avvocato Flavio Maria Polito nonchè Roberto Romano e gli altri litisconsorti indicati in epigrafe, tutti difesi dall’avvocato professore Romano Vaccarella hanno depositato memorie ex art. 378 c.p.c..
Diritto
RAGIONI DELLA DECISIONE
1 – Profili preliminari.
1. Va, preliminarmente, ricordato il consolidato e condiviso indirizzo di questa Corte secondo cui il principio dell’unicità del processo di impugnazione contro una stessa sentenza comporta che, una volta avvenuta la notificazione della prima impugnazione, tutte le altre debbono essere proposte in via incidentale nello stesso processo e perciò, nel caso di ricorso per cassazione, con l’atto contenente il controricorso, fermo restando che tale modalità non è essenziale, per cui ogni ricorso successivo al primo si converte, indipendentemente dalla forma assunta e ancorchè proposto con atto a sè stante, in ricorso incidentale (Cass. SU 20 ottobre 2017, n. 24876; Cass. 17 febbraio 2004, n. 3004; Cass. 13 dicembre 2011, n. 26723; Cass. 4 dicembre 2014, n. 25662).
Nella specie deve, pertanto, essere considerato principale il ricorso di B.S. e degli litisconsorti indicati in epigrafe, tutti difesi dall’avvocato Flavio Maria Polito perchè risulta notificato e depositato prima degli altri ricorsi, che vanno quindi considerati incidentali e trattati sulla base dell’ordine cronologico dei relativi depositi.
2. Va, inoltre, precisato che, in conformità con il consolidato indirizzo di questa Corte, il sopravvenuto decesso dell’avvocato Antonino Peraino – unico difensore di Z.G. e degli altri litisconsorti indicati in epigrafe non determina, nel giudizio di cassazione, la necessità di alcun rinvio della discussione della causa se non si siano profilate, in concreto, violazioni del diritto di difesa delle suddette parti e dell’integrità del contraddittorio, evenienze che nella specie sono da escludere tanto più che la causa viene da un rinvio a nuovo ruolo (Cass. 15 ottobre 2004, n. 20325; Cass. SU 13 gennaio 2006, n. 477; Cass. 20 settembre 2013, n. 21608; Cass. 14 marzo 2016, n. 4960).
2. – Sintesi delle censure.
3.- Sintesi dei motivi del ricorso (principale) dei dipendenti difesi dall’avvocato Flavio Maria Polito (per il seguito individuato come ricorso n. 1).
3.1. Il suindicato ricorso è articolato in cinque motivi:
– con il primo motivo si denunciano: a) in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 4, violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c. b) in subordine, in relazione all’art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5, violazione e falsa applicazione della L. 4 novembre 2010, n. 183, art. 17 e degli artt. 3,24,35,36,97,101,102,104,111 e 117 Cost., per omessa pronuncia in ordine all’eccezione di legittimità costituzionale prospettata, per plurimi profili, del citato art. 17 che ha circoscritto il riconoscimento dei diritti in contestazione agli interessati al periodo successivo all’1 gennaio 2010, mentre la sentenza di primo grado aveva stabilito la decorrenza dal 18 maggio 2006;
– si aggiunge che il suddetto art. 17, ove non ritenuto suscettibile di una interpretazione costituzionalmente orientata, non potrebbe che essere considerato palesemente irragionevole e carente di tutti gli elementi che, in base alla giurisprudenza costituzionale, possono giustificare l’emanazione di una norma con effetti retroattivi la cui valutazione deve essere particolarmente specifica nell’ipotesi di leggi-provvedimento, quale è quella in oggetto, con la quale è stata ingiustamente perpetuata per il periodo 18 maggio 2006-31 dicembre 2009 l’illegittima applicazione della contrattazione collettiva del Comparto Ministeri con ciò che ne consegue, imposta agli interessati fin da quando il loro trasferimento presso la Presidenza del Consiglio è divenuto operativo;
– peraltro, i ricorrenti hanno dimostrato documentalmente, in primo grado, la sussistenza delle risorse finanziarie necessarie per effettuare – con le opportune variazioni compensative di bilancio – la richiesta equiparazione di trattamento, nel rispetto del principio dell’invarianza della spesa anche grazie alle risorse portate “in dote” dal CIPE alla Presidenza del Consiglio, tanto più che alla Presidenza del Consiglio è riconosciuta autonomia contabile e di bilancio e, in questo ambito, è dotata di un Fondo di riserva “destinato, nel corso dell’esercizio finanziario, all’aumento degli stanziamenti di altri capitoli di spesa nonchè allo stanziamento di fondi su capitoli di nuova istituzione”, oltre che del FUP (Fondo Unico di Presidenza);
– in via subordinata, si prospetta la questione di legittimità costituzionale del citato L. n. 183 del 2010, art. 17 – emanato dopo il deposito del ricorso d’appello – per i plurimi profili già evidenziati in sede di gravame o comunque la violazione di norme di diritto nonchè l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio per non avere la Corte d’appello tenuto conto del citato art. 17 e degli effetti da esso prodotti sui rapporti controversi e sulla stessa valutazione della sentenza appellata, quali ritualmente illustrati dagli interessati;
– con il secondo motivo si denunciano: a) in relazione all’art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5, violazione e falsa applicazione del D.L. 18 maggio 2006, n. 181, art. 1, commi 10, 25 e 25-bis convertito dalla L. 17 luglio 2006, n. 233; b) in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3 violazione e falsa applicazione della citata L. n. 183 del 2010, art. 17; del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 45; degli artt. 3,3/6 e 97 Cost., sottolineandosi che la Corte territoriale ha riformato la sentenza di primo grado senza considerare che con il richiamato art. 17 il legislatore ha riconosciuto la sussistenza in danno degli interessati della denunciata irragionevole sperequazione giuridico-retributiva che, però, ha mantenuto per il periodo 18 maggio 2006-31 dicembre 2009, il che dimostra che lo stesso legislatore ha attribuito al principio dell’invarianza della spesa del trasferimento di personale de quo un significato diverso rispetto a quello apoditticamente sostenuto nella sentenza impugnata, benchè la limitazione temporale introdotta si ponga in contrasto con degli artt. 3,36 e 97 Cost. oltre che con l’art. 45 citato;
-con il terzo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 4, violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c., per omessa pronuncia sull’eccezione dei dipendenti di violazione da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 31 secondo cui in caso di passaggio di dipendenti per effetto di trasferimento di attività svolte da pubbliche amministrazioni al personale trasferito si applica l’art. 2112 c.c. e si osservano le procedure di informazione e di consultazione con le Organizzazioni sindacali;
– si aggiunge che la normativa di cui al D.L. n. 181 del 2006 non può essere considerata “speciale” rispetto a quella generale prevista dal citato art. 31, la cui applicazione avrebbe comportato la immediata e automatica sostituzione della contrattazione collettiva del Comparto Ministeri (di provenienza) con quella della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
– con il quarto motivo si denunciano: a) in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 4, violazione degli artt. 342 e 434 c.p.c. nonchè dell’art. 112 c.p.c.; b) in relazione all’art. 360 c.p.c., nn. 3 e 4, violazione e falsa applicazione dell’art. 2909 c.c. e dell’art. 324 c.p.c., per avere la Corte d’appello riformato integralmente la sentenza di primo grado senza esaminare l’eccezione ritualmente proposta dagli interessati secondo cui sul capo della sentenza appellata relativo al riconoscimento dell’anzianità di servizio maturata fino al maggio 2006 nei ruoli del Ministero di provenienza in assenza di una specifica impugnazione da parte della Presidenza del Consiglio si era formato il giudicato interno;
– con il quinto motivo si denunciano, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 4, violazione degli artt. 342 e 434 c.p.c. nonchè dell’art. 112 c.p.c., per non avere la Corte territoriale considerato che anche il capo della sentenza d primo grado relativo al diritto all’inquadramento nel ruolo ordinario della Presidenza del Consiglio dei Ministri con decorrenza 18 maggio 2006 non era stato specificamente censurato dall’appellante.
4 – Sintesi dei motivi del ricorso del lavoratori difesi dall’avvocato Antonio Peraino (per il seguito individuato come ricorso n. 2).
4.1. Il suddetto ricorso è articolato in due motivi:
– con il primo motivo si denunciano violazione e falsa applicazione di legge nonchè omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio, rilevandosi che il principio dell’invarianza della spesa, apoditticamente, richiamato nella sentenza impugnata non ha alcuna rilevanza nè sul diritto all’inquadramento nel ruolo unico della Presidenza del Consiglio dei Ministri, riconosciuto dalla sentenza di primo grado, nè sulla ivi disposta decorrenza di tale inquadramento nè sul diritto dei ricorrenti all’applicazione degli istituti giuridici di cui alla contrattazione collettiva e integrativa della Presidenza del Consiglio, potendo avere, caso mai, rilevanza solo sulla subordinata richiesta di condanna al pagamento delle differenze retributive;
– infatti, a seguito del trasferimento ope legis i ricorrenti, in base al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 31 che richiama l’art. 2112 c.c. avevano acquisito una posizione giuridica definita in ordine sia alla contrattazione collettiva di riferimento sia all’assenza di giustificazioni per protrarre il loro inserimento in un ruolo provvisorio, separato da quello ordinario dei dipendenti della Presidenza del Consiglio;
– pertanto, la Corte territoriale è incorsa in un errore evidente nel ritenere che il D.L. n. 181 del 2006, art. 1, commi 25 e 25-bis impedissero il riconoscimento dei suddetti diritti;
– con il secondo motivo si denunciano violazione e falsa applicazione del D.L. n. 181 del 2006, art. 1, commi 25 e 25-bis nonchè violazione degli artt. 3 e 97 Cost., rilevandosi che la corretta interpretazione logico-sistematica dei menzionati commi – fatta anche alla luce dello stesso art. 1, precedenti commi 2 e 10 – porta a ritenere che il legislatore non abbia inteso vietare in senso assoluto qualunque revisione dei trattamenti economici in oggetto, come affermato dalla Corte d’appello;
– infatti, essendo i maggiori oneri da evitare riferiti al bilancio statale, è evidente che la normativa consente revisioni dei trattamenti compatibili con risparmi di spesa e semplici variazioni di bilancio e quindi non determinanti i suddetti maggiori oneri;
– si ribadisce che, in ogni caso, il mero richiamo al principio dell’invarianza della spesa potrebbe, in ipotesi, avere effetti sulla esclusione dei ricorrenti ad ottenere le differenze stipendiali maturate ma non potrebbe comunque avere rilievo sui diritti acquisiti, in assenza di una normativa speciale, in base al D.Lgs. n. 165 del 2001, atr. 31 che richiama l’art. 2112 c.c., a partire dal diritto all’inquadramento nel ruolo ordinario dei dipendenti della Presidenza del Consiglio e alla applicazione della relativa contrattazione collettiva, come riconosciuti dalla sentenza di primo grado, questione che la Corte territoriale ha omesso di esaminare, benchè fosse stata oggetto di discussione tra le parti;
– si rileva, inoltre, che l’art. 97 Cost. impone all’Amministrazione pubblica di operare in modo che ai dipendenti sia garantita la parità di trattamento economico in presenza di medesimi inquadramenti e mansioni, come del resto è confermato sia dal CCNL del Comparto della Presidenza del Consiglio del 17 maggio 2004 sia dal Contratto Collettivo Nazionale Integrativo (CCNI) relativo al personale della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 15 settembre 2004 ove si stabilisce, con riguardo ai dipendenti in servizio presso la Presidenza del Consiglio esclusi i dirigenti, che a tutti “indipendentemente dalla struttura di assegnazione, è assicurato il medesimo trattamento”;
– infine, anche la statuizione con la quale la Corte territoriale ha escluso la violazione dell’art. 3 Cost. viene contestata in quanto essa erroneamente fa riferimento alla situazione precedente alla “migrazione” alla Presidenza del Consiglio, che non era compresa nella richiesta di perequazione del trattamento, la quale invece si riferiva al periodo successivo al trasferimento “ope legis”, rispetto al quale le posizioni dei ricorrenti e quelle di coloro che erano già in servizio presso la Presidenza del Consiglio non potevano non essere considerate identiche e come tali da trattare allo stesso modo.
5.- Sintesi del motivi del ricorso del lavoratori difesi dall’avvocato professore Romano Vaccarella (per il seguito individuato come ricorso n. 3).
5.1. Il suddetto ricorso è articolato in undici motivi:
– con il primo motivo si denunciano, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 4, violazione dell’art. 434 c.p.c. e art. 112 c.p.c. per omessa pronuncia sull’eccezione ritualmente proposta dagli interessati di inammissibilità dell’appello per due profili, cioè sia per essere stato espressamente diretto a dimostrare l’infondatezza del ricorso introduttivo del giudizio, replicando tesi già sostenute in primo grado, piuttosto che a proporre specifiche critiche alla sentenza appellata, sia per essere privo dei requisiti di forma richiesti dall’art. 342 c.p.c., visto che con esso si sono contestati con un unico generico motivo di censura indistintamente i vari passaggi dell’articolata sentenza di primo grado;
– con il secondo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 4, nullità della sentenza per violazione dell’art. 112 c.p.c. e art. 329 c.p.c., comma 2, rilevandosi che l’Amministrazione non aveva impugnato il capo della sentenza appellata relativo al riconoscimento dell’anzianità di servizio maturata fino al maggio 2006 nei ruoli del Ministero di provenienza, elemento fondamentale per avere la possibilità di partecipare alle progressioni di carriera;
– si tratta sicuramente di un capo della decisione del tutto autonomo rispetto alla questione dell’invarianza della spesa su cui si era concentrato l’atto di appello pertanto non avendo la Corte d’appello fatto applicazione dell’art. 329 c.p.c., comma 2, la sentenza è da considerare nulla in parte qua;
– con il terzo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 5, omesso esame di un fatto controverso e decisivo rappresentato dalla documentata esistenza ab origine delle risorse necessarie per operare l’equiparazione di trattamento richiesta, per effetto dei fondi trasferiti dal MEF alla Presidenza del Consiglio insieme con i dipendenti del CIPE;
– quindi, riguardando la richiamata invarianza la spesa e non il trattamento retributivo, come afferma la Corte d’appello, la presenza dei fondi avrebbe dovuto indurre a provvedere senz’altro alla richiesta equiparazione, trattandosi di una operazione che rispettava l’invarianza della spesa per il bilancio dello Stato;
– con il quarto motivo si denuncia, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3, violazione e falsa applicazione del D.L. n. 181 del 2006, art. 1, commi 25 e 25-bis anche in relazione all’art. 12 Preleggi, rilevandosi che la Corte territoriale ha male interpretato le richiamate disposizioni muovendo dall’erronea premessa secondo cui il precetto dell’invarianza della spesa dovrebbe riguardare ogni singola voce di spesa e non invece la spesa complessiva, come si desume in modo univoco dalla lettura dei due suddetti commi dell’art. 1 cit.;
– con il quinto motivo si denuncia, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3, violazione e falsa applicazione del D.L. n. 181 del 2006, art. 1, comma 25, in relazione all’art. 1, commi 10 e 25-bis, ribadendosi con ulteriori argomenti quanto affermato nel precedente motivo;
– con il sesto motivo si denuncia, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3, violazione e falsa applicazione del D.L. n. 181 del 2006, art. 1, commi 2, 10, 25 e 25-bis in relazione all’art. 1 del CCNL del Comparto della Presidenza del Consiglio del 17 maggio 2004 nonchè all’art. 1, comma 3, del dal CCNI relativo al personale della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 15 settembre 2004 ove si afferma, con riguardo ai dipendenti in servizio presso la Presidenza del Consiglio esclusi i dirigenti, che a tutti “indipendentemente dalla struttura di assegnazione, è assicurato il medesimo trattamento”, sicchè l’Amministrazione era tenuta contrattualmente ad inquadrare i ricorrenti nei ruoli ordinari della Presidenza con l’applicazione della relativa contrattazione collettiva a decorrere dal 18 maggio 2006;
– con il settimo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3, violazione e falsa applicazione del D.L. n. 181 del 2006, art. 1, commi 2, 10, 25 e 25-bis in relazione al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 31 e all’art. 2112 c.c., si aggiunge che la Corte d’appello non ha tenuto conto dell’applicabilità nella specie del suddetto art. 31 che richiama l’art. 2112 c.c. e rende automatica la sostituzione del contratto collettivo del Comparto di provenienza con quello del Comparto di destinazione, essendo da escludere che i commi 25 e 25-bis in argomento possano essere configurati come disciplina speciale del rapporto, visto che sanciscono solo il principio dell’invarianza della spesa, come si afferma anche nella sentenza qui impugnata;
– con l’ottavo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 4, nullità – perchè di “terza via” – della sentenza impugnata, con riguardo alla statuizione con la quale la Corte d’appello ha escluso l’applicabilità dell’art. 3 Cost. con riferimento alla situazione precedente alla “migrazione” alla Presidenza del Consiglio, la quale non aveva mai costituito oggetto di contraddittorio fra le parti, visto che la richiesta di perequazione del trattamento si riferiva al periodo successivo al trasferimento “ope legis”;
– con il nono motivo – sempre con riguardo alla statuizione relativa alla legittimità di un trattamento differente “per tutto il periodo fino alla migrazione alla Presidenza del Consiglio” – si denunciano: a) in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3, violazione e falsa applicazione del D.L. n. 181 del 2006, art. 1, comma 2; b) omessa motivazione sul suindicato punto della decisione, sia in diritto, con conseguente nullità della sentenza ex art. 360 c.p.c., n. 4, sia in fatto ex art. 360 c.p.c., n. 5;
– si sottolinea, in particolare, che dal richiamato art. 1, comma 2, si desume che il trasferimento è avvenuto in modo istantaneo, senza alcun periodo di transizione che avrebbe potuto giustificare l’inapplicabilità automatica della contrattazione collettiva della Presidenza del Consiglio, peraltro la suddetta statuizione è del tutto carente di motivazione sicchè non si comprende se l’erroneo riferimento all’inesistente “periodo di migrazione” sia da ascrivere ad una violazione del citato art. 1, comma 2, ovvero ad una erronea ricostruzione dei fatti, effettuata in spregio al principio del contraddittorio;
– con il decimo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3, violazione e falsa applicazione del D.L. n. 181 del 2006, art. 1, commi 25 e 25-bis in relazione all’art. 3 Cost., comma 2, artt. 36 e 97 Cost., rilevandosi che la statuizione con la quale la Corte territoriale ha escluso la violazione degli artt. 36 e 3 Cost. sulla base dell’inidoneo dato formale del Comparto contrattuale di appartenenza è del tutto errata e non condivisibile visto che la presente vicenda è caratterizzata da un blocco immotivato del trattamento economico, cui ha fatto seguito la “imposta” permanenza nel Comparto contrattuale di provenienza pur nello svolgimento delle medesime mansioni del corrispondente personale della Presidenza del Consiglio;
– invece, in base al principio di ragionevolezza, la normativa de qua deve essere interpretata nel senso di consentire tutte le perequazioni retributive e contributive possibili con “invarianza della spesa”, da intendere non come fine a se stessa (come pare abbia fatto la Corte d’appello) ma riferita al bilancio complessivo dello Stato e quindi alla complessiva “spesa pubblica” e non al solo bilancio interno della Presidenza del Consiglio (come sostenuto dalla Presidenza stessa in giudizio);
– ciò è confermato dalla L. n. 183 del 2010, art. 17 che sia, pure parzialmente, ha riconosciuto – e non “attribuito” – ai ricorrenti una perequazione economica (irragionevolmente limitata nel tempo), pur nell’osservanza del principio dell’invarianza della spesa, così confermando l’erroneità dell’interpretazione fornita al riguardo dalla Corte territoriale anche per quel che riguarda il principio dell’adeguatezza della retribuzione;
– alla stessa conclusione porta l’art. 97 Cost. che impone che, a parità di inquadramento e mansioni, i dipendenti di una stessa Amministrazione siano trattati in modo omogeneo;
– pertanto i commi 25 e 25-bis citati vanno interpretati, alla luce sui richiamati principi costituzionali, nel senso da comportare l’obbligo della perequazione del trattamento retributivo, altrimenti si profila la necessità di una rimessione alla Corte costituzionale;
– con l’undicesimo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3, violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 45, nonchè del D.L. n. 181 del 2006, art. 1, commi 25 e 25-bis, in relazione all’art. 45 cit., sostenendosi che anche l’interpretazione dell’art. 45 richiamato offerta dalla Corte d’appello è erronea perchè i commi 25 e 25-bis citati, avendo la sola finalità di preservare il bilancio statale, non potevano essere intesi come derogatori rispetto al principio perequativo stabilito dall’art. 45 cit., avente rango costituzionale;
– si precisa, infine, che diversamente dalla fattispecie esaminata da Cass. 28 marzo 2012, n. 4971 (richiamata nella sentenza qui impugnata) nella presente vicenda il trattamento differente e ingiustificato è stato corrisposto dall’Amministrazione in assenza alcun accordo contrattuale.
4.- Sintesi dei rilievi della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
4.1. Quanto alle censure riguardanti la non specificità dell’atto di appello la controricorrente sostiene che:
a) l’appello era concreto e idoneo a fare comprendere alla Corte le ragioni dell’impugnazione, comunque la censura formulata al riguardo nel ricorso n. 3 sarebbe inammissibile per difetto di autosufficienza e, inoltre, sarebbe inammissibile anche la censura di omessa pronuncia sull’eccezione di inammissibilità dell’appello per difetto di specificità in relazione alla questione del diritto al riconoscimento dell’anzianità maturata presso il MEF al 18 maggio 2006 perchè, nella specie, si è trattato di rigetto implicito. Peraltro, nella sentenza di primo grado non vi era sul punto una specifica motivazione, visto che il suddetto riconoscimento era consequenziale alla disposta applicazione della contrattazione del Comparto della Presidenza del Consiglio. La specificità dell’appello va correlata alla sentenza impugnata e in ogni caso è superfluo l’esame dei singoli passaggi argomentativi se viene censurato il nucleo essenziale della motivazione;
b) è inammissibile la censura di omesso esame di un fatto controverso e decisivo rappresentato dalla documentata esistenza ab origine delle risorse necessarie per operare l’equiparazione di trattamento richiesta, per effetto dei fondi trasferiti dal MEF alla Presidenza del Consiglio insieme con i dipendenti del CIPE, perchè non tocca la ratio decidendi della sentenza che non si basa sull’assenza di risorse ma sulla interpretazione della legge, nel senso che l’invarianza della spesa deve riguardare non la spesa complessiva ma il trattamento economico del personale in oggetto. Pertanto, le censure sul punto potrebbero eventualmente essere riproposte in un ipotetico giudizio di rinvio, ma pur sempre considerando che la L. n. 183 del 2010, art. 17 avrebbe rafforzato la tesi della Corte territoriale secondo cui l’invarianza della spesa sarebbe da intendere come riferita alla specifica spesa per il trattamento economico del personale de quo e, come tale, condizionata al preventivo intervento di una norma di legge o di contratto appositamente diretti a consentire di effettuare l’equiparazione di cui si tratta;
c) il CCNL sottoscritto il 31 luglio 2009 aveva riconosciuto (rinviando ad un’ulteriore fase negoziale) il diritto all’equiparazione pure in assenza di una legge e per questo il Tribunale aveva disposto il trasferimento senza aspettare il rinnovo del CCNL o del CCNI, in conformità con il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 2, comma 2 nella versione vigente prima della L. n. 15 del 2009 che consentiva alla contrattazione di derogare a precedenti leggi che, nello spazio temporale intercorrente tra due contratti collettivi, avessero disposto trattamenti differenziati per singole categorie di lavoratori. Il contenuto precettivo di tale norma però è stata “capovolto” dalla L. n. 15 del 2009, art. 1.
5. Nel merito, la controricorrente afferma che la sentenza impugnata è basata su una corretta configurazione dell’invarianza della spesa e del principio di parificazione retributiva nel pubblico impiego.
Tale assunto si fonda sui seguenti argomenti:
– a) l’invarianza della spesa richiamata dal cit. art. 1, commi 25 e 25-bis deve essere intesa del modo in cui l’ha intesa la Corte d’appello, cioè come riferita non alla spesa complessiva ma al trattamento economico del personale in oggetto e il comma 25-bis ha rafforzato e non sminuito tale tesi, che comporta il divieto di revisione in melius dei trattamenti in oggetto, senza possibilità di variazioni o compensazioni la cui fattibilità, peraltro, non è stata adeguatamente dimostrata dagli interessati;
– b) ciò significa che i commi 25 e 25-bis vietavano l’equiparazione retributiva, anche se fosse stato possibile reperire le risorse con risparmi di spesa aliunde, perchè riferivano l’invarianza della spesa proprio ai trattamenti economici in oggetto;
– c) anche la L. n. 183 del 2010, art. 17 ha confermato la necessità di una nuova normativa con specifica copertura per il passaggio dei ricorrenti al Comparto di contrattazione collettiva della Presidenza del Consiglio. Tale art. 17 non è una norma retroattiva ma è una norma che ha dato fondamento giuridico – prima inesistente – alla domanda dei ricorrenti volta ad ottenere l’equiparazione retributiva (anche se riconosciuta dall’1 gennaio 2010) con applicazione della contrattazione del Comparto della Presidenza del Consiglio;
– d) la scelta di stabilire che il personale trasferito dovesse rimanere in servizio presso i rispettivi uffici della Presidenza del Consiglio, conservando lo stato giuridico ed economico in godimento con il conseguente inserimento in un “ruolo provvisorio”, è stata indispensabile per “tenere separate le posizioni professionali” dei trasferiti da quelle dei dipendenti già appartenenti ai ruoli della Presidenza del Consiglio;
– e) la mancata ricomprensione del periodo 18 maggio 2006-31 dicembre 2009 non viola il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 45 in quanto questa norma riserva alla contrattazione collettiva la determinazione delle retribuzioni, come affermato dalla consolidata giurisprudenza di legittimità;
– f) non è fondata la censura dei ricorrenti secondo cui l’Amministrazione ha agito senza una contrattazione collettiva di base, perchè non considera che la P.A. ha dato attuazione ad disposizioni legislative specifiche idonee a giustificare la diversità di trattamento;
– g) neppure si può invocare la sentenze della Corte costituzionale n. 103 del 1989, che contrappone alla non illimitata autonomia organizzativa datoriale il potere dell’autonomia collettiva, in questa materia;
– h) il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 31 e l’art. 2112 c.c. non dovevano applicarsi alla presente vicenda, perchè la normativa del D.L. n. 181 cit. è “speciale” e derogatoria rispetto a quella civilistica;
– i) la Corte territoriale ha fatto riferimento ad un periodo di “migrazione” in adesione alla tesi dell’Amministrazione sulla necessità di una specifica normativa per completare il trasferimento, come confermato dall’art. 29 del CCNL del 31 luglio 2009 e dall’art. 18 del CCNI del 10 novembre 2009. Quindi nessuna “terza via” perchè la fase transitoria vi è stata e ad essa l’Amministrazione ha fatto riferimento nei propri scritti difensivi.
3.- Esame delle censure.
6. I tre ricorsi propongono molteplici censure in gran parte coincidenti, con le quali si deduce la violazione di norme giuridiche sia processuali che sostanziali.
Tali censure, tra loro accorpate in ragione dell’identità degli oggetti, in sintesi possono essere così suddivise:
1) denunce varie di omessa pronuncia su: a) l’eccezione di inammissibilità – integrale e/o parziale – dell’appello della Presidenza del Consiglio dei Ministri; b) omessa pronuncia o comunque violazione e falsa applicazione di norme di diritto o omessa motivazione per mancato esame dell’eccezione di legittimità costituzionale prospettata, per plurimi profili, della L. n. 183 del 2010, art. 17;
2) censure relative al mancato rispetto, da parte della Corte d’appello, del giudicato interno formatosi sul capo della sentenza di primo grado avente ad oggetto il riconoscimento dell’anzianità di servizio dei ricorrenti maturata sino al 18 maggio 2006 presso il Ministero di provenienza, che invece la Corte d’appello ha negato pur senza un’impugnativa sul punto della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
3) censure di violazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 31 – che richiama l’art. 2112 c.c. e prevede l’automaticità della sostituzione del contratto collettivo del Comparto di provenienza con quello del Comparto di destinazione – basate sull’assunto della impossibilità di configurare la disciplina dettata dal D.L. n. 181 del 2006, art. 1, commi 25 e 25 bis cit. come disciplina speciale del rapporto, derogatoria rispetto a quella dell’art. 31 cit. (visto che i citati commi sanciscono solo il principio dell’invarianza della spesa);
4) censure con le quali si sottolinea l’erroneità del significato attribuito dalla Corte d’appello al concetto di “invarianza della spesa” cui fanno riferimento il D.L. n. 181 del 2006, art. 1, i commi 25 e 25-bis cit.
5) infine, censure con cui si denuncia la mancata considerazione da parte della Corte d’appello della L. 4 novembre 2010, n. 183, art. 17 emanato dopo il deposito del ricorso d’appello – e quindi l’omessa determinazione del relativo significato, anche con riguardo alle questioni di legittimità costituzionale prospettate nel corso del giudizio di appello dai dipendenti sotto molteplici profili.
Il complessivo esame delle censure, svolto nell’ordine che si va ad indicare, porta all’accoglimento dei ricorsi, nei limiti e per le ragioni di seguito indicati, dovendosi precisare che la presente pronuncia si riferisce al periodo lavorativo 18 maggio 2006-31 dicembre 2009 e che la principale ratio decidendi della sentenza impugnata consiste nell’attribuzione di un significato al vincolo dell’invarianza della spesa, di cui ai commi 25 e 25-bis cit., che è contestato da tutti i ricorrenti, mentre nulla si dice in merito all’assenza di risorse – neppure esplicitata con riferimento al corretto modo di intendere la invarianza finanziaria – cui, invece, fa riferimento la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
7. Nell’ordine di trattazione delle suddette questioni si tiene conto del principio processuale della “ragione più liquida”, che consente di decidere una causa sulla base della questione o delle questioni ritenuta/e di più agevole soluzione, anche se logicamente subordinata/e, senza che sia necessario esaminare previamente le altre, al fine di assicurare un’effettiva tutela del diritto di difesa di cui all’art. 24 Cost., nell’ambito del rispetto dei principi del giusto processo di cui all’art. 111 Cost., comma 2, in una prospettiva aderente alle esigenze di economia processuale e di celerità del giudizio che è coerente anche con l’art. 6 CEDU.
7.1. Pertanto, con un approccio interpretativo nel quale viene data prevalenza alla verifica dell’impatto operativo delle soluzioni (Cass. SU 8 maggio 2014, n. 9936; Cass. 28 maggio 2014, n. 12002; Cass. 11 maggio 2018, n. 11458), si ritiene opportuno lasciare da parte l’esame delle censure sopra indicate sub 1, per passare alla disamina delle altre censure, nell’ordine suindicato.
7.2. Si precisa altresì, con riguardo alle questioni indicate sub 5, che, per consolidato e condiviso indirizzo di questa Corte:
“non può costituire motivo di ricorso per cassazione la valutazione negativa del giudice di merito circa la rilevanza e la non fondatezza di una questione di legittimità costituzionale, perchè il relativo provvedimento (benchè eventualmente ricompreso, da un punto di vista formale, in una sentenza) ha carattere puramente ordinatorio, essendo riservato il relativo potere decisorio alla Corte costituzionale, e, d’altra parte, la stessa questione può essere riproposta in ogni grado di giudizio. Tuttavia, si deve presumere che le doglianze relative alle deliberazioni assunte dal giudice di merito sulla questione di legittimità costituzionale non si presentino come fine a se stesse, ma abbiano funzione strumentale in relazione all’obiettivo di conseguire una pronuncia più favorevole di quella resa con la sentenza impugnata, e che, quindi, l’impugnazione investa sostanzialmente, sia pure in forma ellittica, il capo o il punto della sentenza regolato dalla norma giuridica la cui costituzionalità è contestata” (Cass. 9 agosto 2003, n. 12055; Cass. 28 novembre 2014, n. 25343; Cass. 16 aprile 2018, n. 9284).
8. Quanto all’esame nel merito delle censure è, in primo luogo, fondata la censura – proposta da tutti i ricorrenti sotto molteplici profili processuali e/o sostanziali (vedi spec.: (4^ e 5^ motivo del ricorso n. 1; il motivo del ricorso n. 2; 2, 8 e 9 motivo del ricorso n. 3) – relativa all’erronea e apodittica estensione della pronuncia della Corte d’appello al mancato riconoscimento dell’anzianità di servizio maturata dai dipendenti fino al maggio 2006 nei ruoli del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) di provenienza, quando tale anzianità era stata espressamente riconosciuta nella sentenza di primo grado e non vi era stata alcuna specifica impugnazione da parte della Presidenza del Consiglio sul relativo capo, sicchè sul punto si era formato il giudicato interno rilevabile anche nel presente giudizio di cassazione (vedi, per tutte: Cass. 15 maggio 2018, n. 11754; Cass. 22 gennaio 2018, n. 1534; Cass. 26 giugno 2018, n. 16847).
8.1. Come esattamente rilevato dai ricorrenti, la Corte d’appello ha riformato integralmente la sentenza di primo grado – affermando altresì che gli artt. 3 e 36 Cost. consentirebbero un trattamento differente “per tutto il periodo fino alla migrazione alla Presidenza del Consiglio” – senza offrire alcuna spiegazione al riguardo e senza esaminare l’eccezione ritualmente proposta dagli interessati (come risulta anche dai controricorsi) secondo cui sul capo della sentenza appellata relativo al riconoscimento dell’anzianità di servizio maturata fino al maggio 2006 nei ruoli del Ministero di provenienza non era stato specificamente impugnato da parte della Presidenza del Consiglio, mentre si trattava di un capo – sicuramente del tutto autonomo rispetto alla questione dell’invarianza della spesa, su cui si era concentrato l’atto di appello – riguardante un elemento fondamentale per avere la possibilità di partecipare alle progressioni di carriera.
8.2. D’altra parte, non è convincente la tesi della Presidenza del Consiglio controricorrente secondo cui la Corte territoriale ha fatto riferimento ad un periodo di “migrazione” in adesione all’assunto dell’Amministrazione sulla necessità di una specifica normativa per completare il trasferimento, come confermato dall’art. 29 del CCNL del 31 luglio 2009 e dall’art. 18 del CCNI del 10 novembre 2009.
Infatti, la contrattazione collettiva richiamata nel controricorso è di molto successiva al trasferimento ope legis in oggetto – avente decorrenza 18 maggio 2006 – e sia per il CCNL del Comparto della Presidenza del Consiglio del 17 maggio 2004 sia per il Contratto Collettivo Nazionale Integrativo (CCNI) relativo al personale della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 15 settembre 2004, all’epoca vigenti, stabilivano che a tutti i dipendenti in servizio presso la Presidenza del Consiglio esclusi i dirigenti, “indipendentemente dalla struttura di assegnazione, è assicurato il medesimo trattamento”.
9. Sono fondate pure tutte le altre censure (sopra indicate ai numeri da 3 a 5 del paragrafo 6), anch’esse proposte, sotto profili processuali e/o sostanziali sostanzialmente coincidenti, da tutti i ricorrenti.
Tali censure sono da trattare insieme, data la loro intima connessione.
10. In primo luogo è sussistente la rilevata violazione da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 31 secondo cui in caso di passaggio di dipendenti per effetto di trasferimento di attività svolte da Pubbliche Amministrazioni al personale trasferito si applica l’art. 2112 cod. civ. e si osservano le procedure di informazione e di consultazione con le Organizzazioni sindacali, “fatte salve le disposizioni speciali”.
Infatti, in base alla consolidata e condivisa giurisprudenza di questa Corte le “disposizioni speciali” – che consentono di derogare al regime generale di cui all’art. 31 cit. (e quindi all’art. 2112 c.c., da esso richiamato) – devono ovviamente essere di rango primario, considerata la natura della fonte da derogare e devono contenere la concreta disciplina del rapporto di lavoro degli interessati (Cass. 16 giugno 2005,n. 12956; Cass. 31 gennaio 2013, n. 2281; Cass. 6 giugno 2017, n. 13994).
Ne deriva che – diversamente da quel che si sostiene nel controricorso la normativa dettata dall’art. 1 cit., commi 25 e 25-bis ai suddetti fini, non si può certamente considerare una “disciplina speciale” “derogatoria rispetto a quella civilistica”.
10.1. Ciò risulta ictu oculi dalla lettura del testo dei suddetti commi, in base al quale:
“25. Le modalità di attuazione del presente decreto devono essere tali da garantire l’invarianza della spesa con specifico riferimento al trasferimento di risorse umane in servizio, strumentali e finanziarie già previste dalla legislazione vigente e stanziate in bilancio, fatta salva la rideterminazione degli organici quale risultante dall’attuazione della L. 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, comma 93.
25-bis. Dal riordino delle competenze dei Ministeri e della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dal loro accorpamento non deriva alcuna revisione dei trattamenti economici complessivi in atto corrisposti ai dipendenti trasferiti ovvero a quelli dell’amministrazione di destinazione che si rifletta in maggiori oneri per il bilancio dello Stato”.
E’ del tutto evidente che si tratta di una normativa – di rango primario ma che considera soltanto gli aspetti economico-finanziari per il bilancio statale dell’avvenuto trasferimento di personale, senza nulla disporre in ordine concreta disciplina del rapporto di lavoro degli interessati, come del resto risulta pure dalla sentenza impugnata.
Questo trova ulteriore riscontro nella successiva emanazione di regolamentazione appositamente diretta a disciplinare i rapporti di lavoro in argomento, con i seguenti atti:
a) il decreto 11 luglio 2007 del Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri (e gli analoghi successivi) con il quale i dipendenti trasferiti dal MEF (anche, in particolare, dal Servizio centrale di segreteria del CIPE) sono stati inseriti in un “ruolo provvisorio”, che è stato considerato la soluzione indispensabile per tenere separate le loro posizioni professionali da quelle dei dipendenti già appartenenti ai ruoli della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
a) il D.P.C.M. 31 gennaio 2007 (Disposizioni in ordine al trasferimento di strutture alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ai sensi del D.L. 18 maggio 2006, n. 181, art. 1, commi 2 e 10, convertito, con modificazioni, dalla L. 17 luglio 2006, n. 233).
Ebbene questi atti non sono certamente atti legislativi di rango primario e, come tali, sono inidonei a contenere la suddetta “disciplina speciale” derogatrice rispetto ad una normativa di rango primario (vedi, per tutte: Cass. SU 20 ottobre 2017, n. 24876).
10.2. Peraltro, deve essere sottolineato che dal citato D.P.C.M. 31 gennaio 2007:
a) risulta confermata (art. 2, commi 1 e 2) l’immediatezza del transito alla Presidenza del Consiglio dei Ministri del personale dirigente e non dirigente del MEF in servizio presso le strutture oggetto di trasferimento;
b) attraverso il richiamo del D.L. n. 181 del 2006, art. 1, commi 23 e 23-bis, si è previsto che, con regolamenti adottati ai sensi del D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300, art. 4 sarebbero stati definiti i nuovi assetti organizzativi determinandosi, previa consultazione delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative i criteri e le modalità per l’individuazione delle risorse umane relative alle funzioni trasferite ai sensi dei commi 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 19 -quater – “in modo da assicurare che al termine del processo di riorganizzazione non fosse superato, dalle nuove strutture, il limite di spesa previsto per i Ministeri di origine” e si rimasse “altresì entro il limite complessivo della spesa sostenuta, alla data di entrata in vigore del presente decreto, per la totalità delle strutture” di cui al comma 23 cit.
c) ne deriva che sia da quest’ultima disposizione, sia dai commi 6 e 7 del successivo art. 8 del DPCM cit. risulta che nel suddetto D.P.C.M. il rispetto del vincolo della “invarianza della spesa” è stato inteso come riferito alla “spesa complessiva”, il che, del resto, era stato espressamente stabilito dal D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, convertito dalla L. 24 novembre 2006, n. 286, in sede di modifica e integrazione del D.L. n. 181 del 2006, commi 19-bis e 19-quater contenenti la disciplina del trasferimento alla Presidenza del Consiglio di dipendenti da Ministeri diversi dal MEF. Infatti, nel D.L. n. 262 cit., art. 2, comma 99, è stato specificato che le modalità di attuazione dei suddetti trasferimenti di personale “devono, in ogni caso, essere tali da garantire l’invarianza della spesa da assicurare anche mediante compensazione e conseguente soppressione di uffici di livello dirigenziale generale e non generale delle amministrazioni interessate”;
d) con riguardo al trasferimento delle risorse finanziarie alla Presidenza del Consiglio, l’art. 3 D.P.C.M. ha, per quanto qui interessa, previsto il trasferimento alla Presidenza del Consiglio dei Ministri delle risorse finanziarie relative alle spese di parte corrente e di conto capitale, al netto delle somme già impegnate, stanziate per l’anno 2006 sui capitoli di pertinenza del centro di responsabilità 5 dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, afferenti le funzioni del Servizio centrale di segreteria del CIPE (comma 1) aggiungendo che, in relazione a tali risorse, “il Ministro dell’economia e delle finanze, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, provvede, per l’anno 2006 e per gli anni successivi, con propri decreti, al trasferimento delle risorse finanziarie di rispettiva competenza al bilancio della Presidenza del Consiglio dei Ministri” (comma 2).
Di conseguenza, non può certamente trovare fondamento, nel rispetto del “vincolo dell’invarianza della spesa” – come inteso anche dal legislatore anche in riferimento al coevo trasferimento alla Presidenza del Consiglio del personale di Ministeri diversi dal MEF – la norma contenuta nello stesso D.P.C.M. con la quale è stato stabilito che il personale trasferito dal MEF dovesse rimanere in servizio presso i rispettivi uffici, conservando lo stato giuridico ed economico in godimento (art. 2, comma 4).
Nè può essere giustificato dal rispetto del suddetto vincolo, l’inquadramento nel suindicato “ruolo provvisorio”, istituito con decreto del Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Tale soluzione, infatti, ab origine non poteva certamente considerarsi giustificata dalla necessità di procedere alla riorganizzazione degli uffici e degli organici della Presidenza del Consiglio, visto che un’operazione così complessa di riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e di molti Ministeri – come quella disciplinata dal D.L. n. 181 del 2006 e successiva normativa – avrebbe richiesto una preparazione organizzativa preventiva adeguata, anche per definirne i costi, come insegnano la Corte costituzionale e anche la Corte dei conti.
Ciò significa che, anche una effettiva applicazione del “ruolo provvisorio” soltanto nella “fase di prima applicazione” del D.L. n. 181 cit., sarebbe stata da considerare come una soluzione non conforme agli artt. 3 e 97 Cost.
Ma è evidente che tale situazione è stata di gran lunga aggravata dal protrarsi della c.d. provvisorietà fino ad oggi, per gli attuali ricorrenti.
10.3. Pertanto, il citato decreto del Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri che ha creato il suddetto “ruolo provvisorio” e il D.P.C.M. 31 gennaio 2007, ove ha stabilito che i dipendenti in argomento dovessero rimanere in servizio presso i rispettivi uffici, conservando lo stato giuridico ed economico in godimento (art. 2, comma 4) risultano in palese contrasto, oltre che con il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 31, anche gli artt. 3 e 97 Cost. e sono suscettibili di disapplicazione da parte del giudice ordinario.
Essi, senza alcuna ragionevole giustificazione – non potendo tale giustificazione consistere nel rispetto del vincolo dell’invarianza della spesa (Corte cost., sentenza n. 311 del 2009) al quale, comunque, va attribuito, un significato diverso rispetto a quello adottato nella sentenza impugnata, come si dirà più avanti – hanno determinato l’illegittima situazione (qui fondatamente contestata) per la quale, nell’ambito del medesimo Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, a fronte dell’esercizio delle stesse funzioni vi sono dipendenti che godono da sempre di tutti i diritti connessi all’inserimento nei ruoli ordinari della Presidenza e nel Comparto di contrattazione collettiva corrispondente e altri dipendenti – quali gli attuali ricorrenti – che, essendo stati trasferiti ope legis dal MEF (e, in particolare, nella presente vicenda dalla Segreteria tecnica del CIPE) alla Presidenza del Consiglio, sono stati inseriti nel suddetto ruolo provvisorio e tuttora, a più di dieci anni dal loro trasferimento, non godono di un trattamento del tutto equiparato agli altri dipendenti.
Infatti, oltre alla questione del riconoscimento dell’anzianità di servizio maturata sino al 18 maggio 2006 presso il Ministero di provenienza (che la Corte d’appello ha negato pur senza un’impugnativa sul punto della Presidenza del Consiglio dei Ministri) resta tuttora privo di equiparazione il periodo 18 maggio 2006-31 dicembre 2009 (che è quello che qui interessa), pur dopo l’entrata in vigore della L. n. 183 del 2010, art. 17 perchè tale norma ha circoscritto il riconoscimento dei diritti in contestazione agli interessati al periodo successivo all’1 gennaio 2010.
10.4. Ne deriva che mancando una specifica base normativa di rango primario che potesse giustificare la diversificazione del trattamento economico, l’Amministrazione, ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 45, comma 2, doveva – e deve – garantire ai propri dipendenti parità di trattamento contrattuale, in conformità con l’art. 97 Cost., che impone all’Amministrazione Pubblica di operare in modo che ai dipendenti sia garantita la parità di trattamento economico in presenza di medesimi inquadramenti e mansioni (Cass. 2 marzo 2011, n. 5097; Cass. 24 novembre 2014, n. 24949).
La mancata attribuzione alla suindicata normativa del carattere della “specialità” – ai fini che qui interessano – esclude che essa possa essere idonea a derogare alla disciplina dell’art. 31, ma anche ad assicurare il rispetto del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 2, comma 2 e art. 45.
10.6. Infatti, a parte l’improprietà dell’attribuzione del carattere di “specialità”, che comporta la violazione dell’art. 31 cit., è altresì rilevante che diversamente dalla fattispecie esaminata da Cass. 28 marzo 2012, n. 4971 (richiamata nella sentenza qui impugnata) – nella presente vicenda il trattamento discriminatorio e ingiustificato è stato corrisposto dall’Amministrazione in assenza di alcuno specifico accordo contrattuale, come riconosce anche la controricorrente.
Per effetto di tale mancanza:
a) l’Amministrazione era tenuta ad applicare l’art. 31 cit. e ad inquadrare i ricorrenti nei ruoli ordinari della Presidenza del Consiglio a decorrere dal 18 maggio 2006, come stabilito dalla contrattazione collettiva vigente all’epoca e in applicazione al principio generale (che si evince dall’art. 31 cit.) di immediata e automatica sostituzione della contrattazione collettiva del Comparto Ministeri (di provenienza) con quella della Presidenza del Consiglio dei Ministri (di destinazione). Mentre è stato mantenuto un trattamento ingiustamente differenziato – con l’escamotage della creazione di un “ruolo provvisorio”, espressamente finalizzato a tenere separate le posizioni professionali dei trasferiti da quelle dei dipendenti già appartenenti ai ruoli della Presidenza del Consiglio dei Ministri – con intenti sostanzialmente discriminatori, come conferma indirettamente anche la controricorrente quando sostiene che non sarebbe configurabile alcuna violazione dell’art. 45 cit. a causa della mancata equiparazione nel residuo periodo 18 maggio 2006-31 dicembre 2009, continuando a fare riferimento al carattere “speciale” dei commi 25 e 25-bis cit.
b) dall’altro lato, la P.A. doveva senz’altro applicare il suddetto art. 45, visto che, per costante e condiviso orientamento di questa Corte, il principio espresso dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 45 – secondo il quale le Amministrazioni pubbliche garantiscono ai propri dipendenti parità di trattamento contrattuale – opera nell’ambito del sistema di inquadramento previsto dalla contrattazione collettiva e vieta trattamenti migliorativi o peggiorativi a titolo individuale, ma non costituisce parametro per giudicare le differenziazioni operate in quella sede, in quanto la disparità trova titolo non in scelte datoriali unilaterali lesive, come tali, della dignità del lavoratore, ma in pattuizioni dell’autonomia negoziale delle parti collettive, le quali operano su un piano tendenzialmente paritario e sufficientemente istituzionalizzato, di regola sufficiente, salva l’applicazione di divieti legali, a tutelare il lavoratore in relazione alle specificità delle situazioni concrete (Cass. 29 aprile 2013, n. 10105; Cass. 20 gennaio 2014, n. 1037; Cass. 25 gennaio 2016, n. 1241; Cass. 18 maggio 2018, n.12334).
10.7. Di qui la fondatezza anche delle censure riferite alla statuizione della Corte d’appello secondo cui nella specie non sarebbe configurabile una violazione dell’art. 3 Cost. per il fatto che la provenienza del personale del CIPE, già facente capo al MEF, da un Comparto di contrattazione collettiva diverso da quello della Presidenza del Consiglio dei Ministri avrebbe consentito un trattamento differente “per tutto il periodo fino alla migrazione alla Presidenza del Consiglio”.
Ma è evidente che quello indicato non è un elemento idoneo a rendere ragionevole la differenza di trattamento di cui si discute.
Infatti, la permanenza della suindicata diversità di Comparto di appartenenza non è altro che il frutto della suddetta discriminatoria creazione del “ruolo provvisorio”, grazie alla quale l’Amministrazione si è sottratta alla applicazione della contrattazione collettiva del Comparto della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 2004 – vigente al momento del trasferimento e alla quale ha fatto esattamente rinvio il Tribunale – che prevedeva la parità di trattamento per tutti i dipendenti, a qualunque titolo, della stessa Presidenza del Consiglio dei Ministri e poi del CCNL dello stesso Comparto sottoscritto il 31 luglio 2009, che ha riconosciuto (rinviando ad una ulteriore fase negoziale) il diritto all’equiparazione pure in assenza di una legge, in implicita conformità con la corretta accezione del vincolo dell’invarianza della spesa, sostenuta dalla Ragioneria Generale dello Stato.
11. A questo punto va affrontata la questione relativa all’interpretazione del vincolo della “invarianza della spesa” sul quale ruotano sia la disciplina dettata dai commi 25 e 25-bis cit., sia il successivo L. n. 183 del 2010, art. 17 sia la sentenza impugnata, nella quale peraltro non è stato considerato il suddetto art. 17.
In linea generale deve essere ricordato che il suddetto vincolo rileva nell’ambito della contabilità e della finanza pubblica, rappresentando l’altre ego dell’obbligo di copertura finanziaria, codificato dall’art. 81 Cost. (al comma 4 del testo originario e al comma 3 del testo introdotto dalla Legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, da applicare a decorrere dall’esercizio finanziario relativo all’anno 2014). L’obiettivo perseguito è identico: la tutela degli equilibri della finanza pubblica. Ciò che differisce è lo strumento utilizzato per raggiungerlo, atteso che nel primo caso si agisce sulla necessità di dare copertura finanziaria agli oneri (nuovi o maggiori, anche in termini di minori entrate) sopravvenuti per effetto di una nuova norma; nel secondo caso, invece, si agisce sulla necessità che gli oneri, qualora sussistenti, non abbiano alcun impatto sugli equilibri di bilancio.
Ciò conferma, da un ulteriore punto di vista, che, diversamente da quanto sostiene la controricorrente, la disciplina dei suddetti commi 25 e 25-bis non può “ontologicamente” essere considerata disciplina del rapporto di lavoro dei ricorrenti, proprio perchè focalizzata sul vincolo dell’invarianza della spesa come afferma anche la Corte d’appello – e, per ciò stesso, volta a governare esclusivamente gli aspetti finanziari del trasferimento dei dipendenti de quibus, limitandosi a richiamare il suddetto vincolo, come è peraltro usuale nelle leggi che comportano delle spese per il bilancio pubblico.
11.1. Ebbene, la stessa frequenza con la quale nelle nuove leggi statali e/o regionali si menziona, con terminologia non sempre coincidente, il vincolo di “invarianza della spesa” dimostra di per sè implicitamente come non sia condivisibile l’accezione adottata al riguardo nella sentenza impugnata e dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri nei suoi atti difensivi, visto che riferire un simile vincolo, che ormai è usuale, alle singole spese previste da una legge di ampio respiro anzichè alla spesa complessiva derivante dall’intera legge – e determinabile anche grazie a compensazioni e altre operazioni contabili equivarrebbe a privare nei fatti di efficacia tutte le nuove disposizioni che inevitabilmente comportano nuove spese, come quelle in materia di trasferimenti di dipendenti pubblici, di cui si tratta.
Infatti, la tesi della Corte d’appello in materia, così come la come la conseguente interpretazione del principio di parificazione retributiva nel pubblico impiego sostenuta nella sentenza impugnata e dalla controricorrente non hanno alcuna corrispondenza nella giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte dei conti.
11.2. Con riguardo alla giurisprudenza costituzionale è opportuno precisare, in primo luogo, che la sentenza n. 166 del 2012 – richiamata dalla Corte d’appello – non si è occupata specificamente della clausola dell’invarianza della spesa ma, in compenso, ha ribadito il principio secondo cui le esigenze di contenimento della spesa pubblica (che il legislatore deve tenere presenti) non possono andare a detrimento dei principi d’imparzialità e buon andamento dell’Amministrazione (sentenza n. 189 del 2001). Sicchè, qualsiasi intervento legislativo volto ad emanare disposizioni le quali vengano a modificare in senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di durata è legittimo, anche se l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti, ma a condizione “che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendere quale elemento fondamentale dello Stato di diritto (sentenze n. 302 del 2010, n. 236 e n. 206 del 2009” ordinanza n. 31 del 2011).
Con specifico riguardo al vincolo di “invarianza della spesa”, secondo quanto affermato reiteratamente dalla Corte costituzionale (vedi, per tutte: sentenza n. 132 del 2014) il suddetto vincolo posto all’interno di normative di ampia portata “va riferito agli oneri complessivi dell’intervento legislativo, comportando conseguentemente una ponderazione globale ed aggregata degli effetti positivi e negativi in termini di spesa delle nuove disposizioni”. Sicchè tale vincolo consente di effettuare la compensazione tra previsioni recanti aggravi di spesa con quelle aventi effetti riduttivi, onde pervenire a risultati neutri o anche vantaggiosi in termini di equilibrio complessivo degli effetti economico finanziari prodotti dalla nuova normativa (vedi anche: sentenze n. 108 del 2014; n. 70 e 115 del 2012).
Inoltre, il rispetto di tale vincolo, nell’ambito del lavoro pubblico, non può mai comportare che si pervenga ad un assetto dei rapporti che possa irragionevolmente creare un potenziale vulnus al principio di parità di trattamento, che le Amministrazioni Pubbliche devono garantire (Corte cost., sentenza n. 311 del 2009).
Quanto poi al rispetto del precetto costituzionale della previa copertura della spesa in sede legislativa di cui all’art. 81 Cost., comma 4 – nel testo anteriore alla riforma di cui alla Legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), che è stata applicata a decorrere dall’esercizio finanziario 2014, come disposto dall’art. 6 della stessa legge – la Corte costituzionale, nella medesima ottica, ha ritenuto sufficiente, da una parte, la presenza della clausola di invarianza della spesa (intesa come sopra) e dall’altra la credibilità dei prospettati risparmi di spesa (vedi, per tutte: ordinanza n. 15 del 2014).
11.3. D’altra parte, anche la Corte dei Conti ha sempre affermato che il criterio di “invarianza degli oneri finanziari” deve intendersi fissato con riguardo agli “effetti complessivi” della normativa e non implica “in sè” la preclusione di un eventuale aggravio di spesa purchè tale aggravio sia “neutralizzato” con decisioni di spesa, che pur comportando “oneri” nuovi e maggiori se aggiuntivi ed esondanti rispetto alle risorse ordinarie (finanziarie, umane e materiali), comunque, a legislazione vigente, garantiscano l’equilibrio di bilancio, “dal momento che ben potrebbe un singolo aggravio di spesa trovare compensazione in altre disposizioni produttive di risparmi o di maggiori entrate” (di recente: Corte dei Conti, Sez. Contr. Abruzzo, n. 127/PAR del 14 settembre 2017; Corte dei Conti, Sez. Contr. Basilicata, n. 37/PAR del 14 settembre 2016 e n. 42/PAR del 5 ottobre 2016 nonchè Corte dei conti, Sezioni Riunite, del 26 marzo 2010, n. 8 recante “Pronuncia di orientamento generale” sull’attività consultiva).
11.4. Ne consegue che – contrariamente a quel che sostiene la controricorrente – il vincolo di “invarianza della spesa” non va inteso nel modo in cui l’ha inteso la Corte d’appello, cioè come riferito alla spesa per il trattamento retributivo dei dipendenti trasferiti isolatamente considerata, ma va rapportato alla spesa complessiva per il bilancio dello Stato (e per quello della Presidenza del Consiglio), cioè alla presenza di fondi che avrebbe potuto consentire di provvedere senz’altro alla richiesta equiparazione di trattamento, effettuando le opportune compensazioni, come indicato dalla Corte costituzionale e dalla Corte dei conti (e questo è emblematicamente confermato dal D.L. n. 262 del 2006, art. 1, comma 99, cit.).
11.5. Del resto, con riguardo alla presente vicenda anche dalla Ragioneria Generale dello Stato – nella nota n. 298 del 3 aprile 2008, correttamente richiamata dai ricorrenti – ha espressamente affermato che l’inquadramento nei ruoli della Presidenza del Consiglio del personale di cui al D.P.C.M. 31 gennaio 2007 (e quindi degli attuali ricorrenti) era da considerare “rispettoso del principio di invarianza della spesa, atteso che la proposta di riorganizzazione dell’Unità tecnica per la finanza di progetto e della Segreteria tecnica della cabina di regia risulta idonea a compensare i maggiori oneri derivanti dal suddetto inquadramento”. Tale proposta si è poi concretizzata in due D.P.C.M. successivi con i quali la Presidenza del Consiglio ha adottato le misure ritenute sufficienti dalla Ragioneria Generale per garantire agli attuali ricorrenti l’adeguamento del trattamento a quanto previsto dalla contrattazione collettiva del Comparto della Presidenza del Consiglio. Ma ugualmente non si è proceduto ad effettuare il menzionato inquadramento.
Peraltro, come rilevano i ricorrenti ed è confermato dalla sentenza di primo grado nonchè dagli atti processuali – consultabili in questa sede, dato il tipo di censure proposte – unitamente con il personale e con i beni strumentali dal CIPE alla Presidenza del Consiglio erano stati trasferiti – in applicazione del D.L. n. 181 del 2006, art. 1, comma 2 secondo cui: “la segreteria del Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE)… è trasferita alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, con le inerenti risorse finanziarie, strumentali e di personale” – fondi sufficienti per attuare l’adeguamento di trattamento di cui si discute.
11.6. Nè la sentenza impugnata nè il controricorso fanno riferimento a tali importanti elementi e questo silenzio porta a considerarne il contenuto incontroverso:
a) sia per quanto riguarda la conformità con i principi affermati dalla Corte costituzionale e dalla Corte dei conti nonchè con il parere espresso dalla Ragioneria Generale dello Stato – istituzione cui è assegnato il principale obiettivo di garantire la corretta programmazione e la rigorosa gestione delle risorse pubbliche e di assicurare la certezza e l’affidabilità dei conti dello Stato nonchè la verifica e l’analisi degli andamenti della spesa pubblica – a proposito della compatibilità con il vincolo di “invarianza della spesa” dell’adeguamento dell’inquadramento dei dipendenti de quibus e del relativo trattamento;
b) sia in ordine alla sussistenza di risorse per effettuare l’equiparazione di trattamento stessa, rinvenibili non solo in via di compensazione con risparmi derivanti dalla riorganizzazione dell’Unità tecnica per la finanza di progetto e della Segreteria tecnica della cabina di regia ma anche direttamente dai fondi trasferiti dal CIPE alla Presidenza del Consiglio, insieme con il personale.
11.7. Peraltro dai ricorsi risulta che gli interessati hanno ritualmente dimostrato in giudizio la fattibilità in concreto di tale soluzione e che la Presidenza del Consiglio si è limitata a sostenere l’inadeguatezza della suddetta dimostrazione senza però precisare le ragioni contabili di tale assunto, con adeguate prove contrarie, sicchè tale dato deve considerarsi pacifico in base al principio di non contestazione (Cass. 27 marzo 2017, n. 7784).
11.8. Deve essere anche sottolineato che l’anzidetta accezione del principio di “invarianza della spesa” trova conferma anche nella – corretta esegesi della normativa di riferimento e, in particolare, nella lettura combinata del D.L. n. 181 del 2006, art. 1, commi 10, 25 e 25 bis convertito dalla L. n. 233 del 2006 cit., e della L. n. 183 del 2010, art. 17.
In particolare:
a) il suddetto comma 10 – non modificato in sede di conversione – pur ribadendo la necessità di garantire l’invarianza della spesa per i disposti trasferimenti di personale dai vari Ministeri alla Presidenza del Consiglio, prevede che la possibilità di apportare “le variazioni di bilancio occorrenti per l’adeguamento del bilancio di previsione dello Stato alla nuova struttura del Governo”. E va considerato che, in attuazione di quanto disposto dal presente comma, sono stati emanati i vari D.P.C.M. contenenti le disposizioni in ordine al trasferimento alla Presidenza del Consiglio delle strutture e del personale dei diversi Ministeri interessati (vedi il D.P.C.M. 14 luglio 2006, il D.P.C.M. 12 gennaio 2007, il D.P.C.M. 31 gennaio 2007, il D.P.C.M. 30 marzo 2007, il D.P.C.M. 23 novembre 2007, il D.P.C.M. 22 ottobre 2007 e il D.P.C.M. 9 novembre 2007), tra i quali, come si vede, è compreso il D.P.C.M. 31 gennaio 2007 relativo al personale trasferito dal MEF, di cui si è detto sopra sub 10.1);
b) il comma 25, il quale, nel testo originario, si limitava a stabilire che: “le modalità di attuazione del presente decreto devono essere tali da garantire l’invarianza della spesa” ma poi, nel testo approvato in sede di conversione è stato arricchito da una serie di precisazioni che non si possono che leggere nel senso di chiarire possibili dubbi sul significato da attribuire alla “invarianza della spesa”, ponendo la norma in raccordo con il precedente comma 10 (il testo del comma 25 è riportato sopra sub 10.1);
c) nella medesima direzione non può non leggersi – da un punto di vista logico, prima ancora che giuridico – il comma 25-bis (aggiunto in sede di conversione) ove è stato precisato che la revisione dei trattamenti economici complessivi in atto corrisposti ai dipendenti trasferiti ovvero a quelli dell’Amministrazione di destinazione non avrebbe dovuto riflettersi “in maggiori oneri per il bilancio dello Stato”, considerandosi a contrario tale revisione possibile previa compensazione con altre voci del bilancio statale se non addirittura grazie alle risorse portate “in dote” dai dipendenti trasferiti (come i ricorrenti);
d) secondo la L. n. 183 del 2010, art. 17 (Applicazione dei contratti collettivi del comparto della Presidenza del Consiglio dei Ministri al personale ad essa trasferito):
“1. Al personale dirigenziale e non dirigenziale, trasferito e inquadrato nei ruoli della Presidenza del Consiglio dei Ministri in attuazione del D.L. 18 maggio 2006, n. 181, convertito, con modificazioni, dalla L. 17 luglio 2006, n. 233, e del D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla L. 24 novembre 2006, n. 286, si applicano, a decorrere dal 10 gennaio 2010, i contratti collettivi di lavoro del Comparto della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
2. Agli oneri derivanti dall’attuazione del comma 1, pari a 3.020.000 Euro a decorrere dall’anno 2010, si provvede mediante corrispondente riduzione dell’autorizzazione di spesa relativa al Fondo per interventi strutturali di politica economica, di cui al D.L. 29 novembre 2004, n. 282, convertito, con modificazioni, dalla L. 27 dicembre 2004, n. 307”.
11.9. Dalla lettura combinata di tali disposizioni si evince agevolmente quanto segue:
a) il legislatore in sede di conversione – integrando il testo del comma 25 cit. ed inserendo il comma 25-bis – ha specificato che la garanzia dell’invarianza della spesa, contemplata senza ulteriori precisazioni nel testo originario del comma 25 stesso, doveva essere intesa, con riguardo ai trattamenti economici complessivi da corrispondere ai dipendenti trasferiti (ipotesi che qui interessa), nel senso che era consentito effettuare l’equiparazione di trattamento di cui qui si discute purchè ciò avvenisse senza maggiori oneri per il bilancio dello Stato, cioè operando variazioni in bilancio o compensazioni con risparmi di spesa, operazione che, nella specie, la Ragioneria generale dello Stato aveva considerato fattibile (come si è detto);
b) la suddetta integrazione della normativa ha avuto anche l’effetto di garantirne la piena corrispondenza con la disposizione generale dettata già nel testo del precedente comma 10, che costituisce la base legislativa dei numerosi D.P.C.M. emanati in materia di trasferimento alla Presidenza del Consiglio delle strutture e del personale dei diversi Ministeri interessati;
c) pertanto, la tesi della Corte d’appello e della Presidenza del Consiglio dei Ministri controricorrente – secondo cui “invarianza della spesa” nell’ambito dei suddetti commi 25 e 25-bis deve essere intesa come immodificabilità della spesa per i trattamenti economico-normativi dei dipendenti trasferiti, immodificabilità di cui, nel controricorso al ricorso n. 3 cit., la Presidenza del Consiglio arriva a sostenere la sussistenza anche nell’ipotesi di reperimento di risorse con risparmi di spesa aliunde perchè in ogni caso l’invarianza dovrebbe essere intesa come “non variabilità dei trattamenti economici” – non solo non trova alcuna corrispondenza “esterna” nelle sentenze della Corte costituzionale, nelle decisioni della Corte dei conti e nei pareri della Ragioneria Generale dello Stato ma neppure trova corrispondenza “interna” nell’ambito del D.L. n. 181 cit. e, in particolare, nell’anzidetto art. 1, comma 10. Pertanto, da tale punto di vista, si pone in contrasto con il principio della coerenza sistematica dei testi normativi, che ha la sua base del principio di razionalità di cui all’art. 3 Cost. e, quindi, nel principio della certezza del diritto, cui il legislatore nazionale deve uniformarsi nella redazione dei testi legislativi anche in base agli impegni assunti in ambito Europeo, visto che costituisce principio generale sia per la UE sia per la CEDU;
d) inoltre, la L. n. 183 del 2010, art. 17 non può che essere inteso come conferma del fatto che il legislatore ha da sempre ritenuto che il vincolo dell’invarianza della spesa in materia fosse da riferire al bilancio statale (cioè alla spesa complessiva) e non alla singola spesa per i trattamenti economici de quibus, con la conseguente possibilità di compensare la suddetta spesa con risparmi di spesa, che la norma ha rinvenuto nella corrispondente riduzione dell’autorizzazione di spesa relativa al Fondo per interventi strutturali di politica economica, di cui al D.L. 29 novembre 2004, n. 282, art. 10, comma 5, convertito, con modificazioni, dalla L. 27 dicembre 2004, n. 307;
e) peraltro la suddetta operazione, in base all’art. 17 cit., ha avuto decorrenza dall’1 gennaio 2010, sicchè senza alcuna ragionevole giustificazione è stata perpetuata per il periodo residuo 18 maggio 2006-31 dicembre 2009 (cui si riferisce il presente giudizio) l’illegittima applicazione nei confronti dei ricorrenti, della contrattazione collettiva del Comparto Ministeri con ciò che ne consegue;
f) è quindi innegabile che dall’art. 17 cit. si trae la conferma dell’erroneità dell’interpretazione fornita dalla Corte territoriale del D.L. 18 maggio 2006, n. 181, art. 1, commi 25 e 25-bis, nei suddetti termini, tanto che, non a caso, la Corte d’appello non ha tenuto conto di tale disposizione, anche se essa ha inciso in modo rilevante sul quadro normativo precedente.
12. Ne risulta smentito l’assunto della controricorrente secondo cui il suddetto art. 17 rafforzerebbe la tesi interpretativa della Corte d’appello secondo cui per effettuare l’equiparazione di trattamento in contestazione nel rispetto del vincolo dell’invarianza della spesa sarebbe stata necessaria un’apposita normativa di legge o di contratto.
Peraltro, la base di tale assunto è rappresentata dalla tesi del carattere di “specialità” ai commi 25 e 25-bis cit., ma questo sembra porsi in contraddizione con l’argomento secondo cui solo l’art. 17 avrebbe dato fondamento giuridico – prima inesistente, quindi anche negli stessi commi 25 e 25-bis cit. – alla domanda dei ricorrenti volta ad ottenere l’equiparazione retributiva (anche se riconosciuta dall’1 gennaio 2010) con applicazione della contrattazione del Comparto della Presidenza del Consiglio.
E’ da escludere, per quanto si è detto, il suddetto carattere di “specialità”, perchè l’unico contenuto precettivo dei commi 25 e 25-bis cit. è rappresentato dal rinvio al criterio dell’invarianza della spesa – come si afferma anche nella sentenza qui impugnata – che è un criterio di contabilità pubblica inidoneo a rappresentare la specifica normativa dei rapporti di lavoro in oggetto.
Quindi la relativa disciplina non poteva – e non può – consentire di derogare al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 31 (che richiama l’art. 2112 c.c.), la cui applicazione avrebbe comportato la immediata e automatica sostituzione della contrattazione collettiva del Comparto Ministeri (di provenienza) con quella della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
In base a tale normativa ai ricorrenti doveva essere riconosciuta, fin dal momento del trasferimento, una posizione giuridica definita in ordine sia alla contrattazione collettiva di riferimento sia all’assenza di giustificazioni per protrarre il loro inserimento in un ruolo provvisorio, separato da quello ordinario dei dipendenti della Presidenza del Consiglio.
Invece, in assenza di accordi sindacali al riguardo, è stato applicato un regime discriminatorio sicchè si è configurata la violazione del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 45, che dopo quanto disposto dall’art. 17 del Collegato lavoro, continua ad essere sussistente a causa della mancata equiparazione di trattamento nel periodo 18 maggio 2006-31 dicembre 2009.
In questa situazione, il suddetto art. 17 più che come “prima e unica base giuridica” del diritto dei ricorrenti ad ottenere l’equiparazione del loro trattamento a quello degli altri dipendenti della Presidenza del Consiglio, a parità di mansioni, si può considerare come un tardivo – e irragionevolmente parziale cronologicamente – intervento volto ad adeguare la situazione degli interessati all’art. 3 e l’art. 97 Cost., norme che, nella loro lettura combinata, impongono alle Pubbliche Amministrazioni – a partire da quella della Presidenza del Consiglio dei Ministri che ha una posizione di vertice nel sistema – di rispettare la legge in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’Amministrazione il che, in primo luogo, comporta il rispetto del principio di razionalità-equità (art. 3 Cost.) sia nei confronti degli utenti sia nei confronti dei propri dipendenti (anche in base agli artt. 1175 e 1375 c.c.).
Ne consegue che il principio dell’invarianza della spesa, apoditticamente, richiamato nella sentenza impugnata, non ha alcuna rilevanza nè sul diritto all’inquadramento nel ruolo unico della Presidenza del Consiglio dei Ministri, riconosciuto dalla sentenza di primo grado, nè sulla relativa decorrenza nè sul diritto dei ricorrenti all’applicazione degli istituti giuridici di cui alla contrattazione collettiva e integrativa della Presidenza del Consiglio.
Pertanto la Corte territoriale è incorsa in un errore evidente nel ritenere che il D.L. n. 181 del 2006, art. 1, commi 25 e 25-bis impedissero il riconoscimento dei suddetti diritti, senza neppure prendere in considerazione il D.L. n. 181 del 2006, art. 1, commi 2 e 10 e la L. n. 183 del 2010, art. 17.
13. Neppure la Corte d’appello ha considerato che il decreto del Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, che ha creato il suindicato ruolo provvisorio, e il D.P.C.M. 31 gennaio 2007, ove ha stabilito che i dipendenti in argomento dovessero rimanere in servizio presso i rispettivi uffici, conservando lo stato giuridico ed economico in godimento (art. 2, comma 4), risultano in palese contrasto oltre che con l’art. 31 cit. anche con gli artt. 3 e 97 Cost.
Di conseguenza, la Corte d’appello, previa disapplicazione del citato D.P.C.M. 31 gennaio 2007 e dei decreti 11 luglio 2007 del Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri (su richiamati) – perchè contrari al D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 31 e 45 nonchè agli artt. 3 e 97 Cost. – avrebbe dovuto condannare la Presidenza del Consiglio dei Ministri a:
1) provvedere all’inquadramento – anche per il residuo periodo 18 maggio 2006-31 dicembre 2009 – degli attuali ricorrenti nel ruolo ordinario del personale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, con la conseguente applicazione in loro favore di tutti gli istituti previsti dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa del Comparto del personale dipendente dalla Presidenza del Consiglio stessa e salvo restando il riconoscimento dell’anzianità di servizio maturata sino al 18 maggio 2006 nei ruoli del Ministero di provenienza, stabilito dalla sentenza di primo grado, con statuizione divenuta cosa giudicata;
2) corrispondere agli interessati le conseguenti differenze retributive e contributive per il suindicato periodo di tempo, con gli accessori di legge.
14. Tutto ciò in applicazione del consolidato e condiviso indirizzo di questa Corte secondo cui:
“nel lavoro pubblico contrattualizzato quando la pretesa dei dipendenti investe provvedimenti non discrezionali della P.A., ma atti adottati dalla P.A. con i poteri e le capacità del datore di lavoro privato – che, quindi devono essere valutati secondo parametri propri degli atti negoziali – che siano lesivi di diritti soggettivi – come quelli di equiparazione del trattamento economico-normativo degli attuali ricorrenti – una simile situazione rientra a pieno titolo nell’ambito applicativo del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63, comma 2, e ciò comporta che il giudice ordinario ha anche il potere di adottare nei confronti della P.A. qualsiasi tipo di sentenza, ivi compresa la sentenza di condanna ad un “facere”, data la sussistenza del diritto soggettivo dei lavoratori interessati al rispetto da parte della P.A. medesima, oltrechè del generale obbligo di correttezza e buona fede, della disciplina propria del trasferimento ope legis da una Amministrazione pubblica ad un’altra e, in particolare, del D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 31 e 45 d.lgs. n. 165 del 2001 nonchè degli artt. 3 e 97 Cost.” (tra le altre: Cass. 23 febbraio 2018, n. 4436; Cass. 28 luglio 2017, n. 18835; Cass. 26 novembre 2008, n. 28274).
15. Infine, va ancora una volta sottolineato che, ai fini del rispetto del vincolo dell’invarianza della spesa correttamente inteso, nella specie assumono un importante rilievo sia la nota della Ragioneria Generale dello Stato n. 298 del 3 aprile 2008 (allegata agli atti) sia il D.L. n. 181 del 2006, art. 1, comma 2 la cui attuazione ha portato – secondo quanto sostenuto dai ricorrenti non efficacemente contraddetti sul punto dalla controricorrente – al trasferimento presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri dal MEF Segreteria… CIPE insieme con il personale, di ingenti e inerenti risorse finanziarie strumentali sufficienti per coprire la spesa dei trattamenti economici in contestazione.
4. – Conclusioni.
16. In sintesi, i ricorsi devono essere accolti per le ragioni e nei limiti dianzi indicati e con assorbimento di ogni altro profilo di censura.
La sentenza impugnata deve essere, quindi, cassata in relazione alle censure accolte, con rinvio, anche per le spese del presente giudizio di cassazione, alla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione che si atterrà, nell’ulteriore esame del merito della controversia, a tutti i principi su affermati e, quindi, anche ai seguenti:
1) il vincolo di “invarianza della spesa”, posto all’interno di normative di ampia portata, “va riferito agli oneri complessivi dell’intervento legislativo, comportando conseguentemente una ponderazione globale ed aggregata degli effetti positivi e negativi in termini di spesa delle nuove disposizioni”. Sicchè tale vincolo consente di effettuare la compensazione tra previsioni recanti aggravi di spesa con quelle aventi effetti riduttivi, onde pervenire a risultati neutri o anche vantaggiosi in termini di equilibrio complessivo degli effetti economico finanziari prodotti dalla nuova normativa (vedi anche: Corte cost. sentenze n. 108 del 2014; n. 70 e 115 del 2012);
2) il rispetto del suddetto vincolo, nell’ambito del lavoro pubblico, non può mai comportare che si pervenga ad un assetto dei rapporti che possa irragionevolmente creare un potenziale vulnus al principio di parità di trattamento tra dipendenti che svolgono le stesse funzioni, che le Amministrazioni Pubbliche sono tenute a garantire in base all’art. 97 Cost. (Corte cost., sentenza n. 311 del 2009);
3) “nel lavoro pubblico contrattualizzato quando la pretesa dei dipendenti investe provvedimenti non discrezionali della P.A., ma atti adottati dalla PA con i poteri e le capacità del datore di lavoro privato (i quali, quindi, devono essere valutati secondo parametri propri degli atti negoziali) che siano lesivi di diritti soggettivi dei dipendenti – come quelli di equiparazione del trattamento economico-normativo degli attuali ricorrenti – una simile situazione rientra a pieno titolo nell’ambito applicativo del 165/20
art. 63, comma 2. Ciò comporta che il giudice ordinario ha anche il potere di adottare nei confronti della PA qualsiasi tipo di sentenza, ivi compresa la sentenza di condanna ad un “facere”, data la sussistenza del diritto soggettivo dei lavoratori interessati al rispetto da parte della PA medesima, oltrechè del generale obbligo di correttezza e buona fede, della disciplina propria del trasferimento ope legis da una Amministrazione pubblica ad un’altra e, in particolare, del D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 31 e 45 nonchè degli artt. 3 e 97 Cost.”. (tra le altre: Cass. 23 febbraio 2018, n. 4436; Cass. 28 luglio 2017, n. 18835; Cass. 26 novembre 2008, n. 28274).
P.Q.M.
La Corte accoglie i ricorsi nei limiti indicati in motivazione, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del presente giudizio di cassazione, alla Corte d’appello di Roma in diversa composizione.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione lavoro, il 25 settembre 2018.
Depositato in Cancelleria il 30 novembre 2018
LEGGI ANCHE
NEWSLETTER
Iscriviti per rimanere sempre informato e aggiornato.
Hai bisogno di una consulenza? Contattaci subito
Oppure iscriviti alla nostra newsletter per rimanere sempre aggiornato.
