Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 31051 del 28/12/2017

Civile Sent. Sez. 5 Num. 31051 Anno 2017
Presidente: DI IASI CAMILLA
Relatore: DE MASI ORONZO

SENTENZA
sul ricorso 10633-2012 proposto da:
AGENZIA DELLE ENTRATE in persona del Direttore pro
tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA DEI
PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO
STATO, che lo rappresenta e difende;
– ricorrente contro

LE ACI SPA in persona dell’Amm.re Unico e legale
rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato
in ROMA VIA NOMENTANA 76, presso lo studio
dell’avvocato MARCO SELVAGGI, rappresentato e difeso
dall’avvocato IGNAZIO DANZUSO giusta delega a margine;

Data pubblicazione: 28/12/2017

- controricorrente –

avverso la sentenza n. 13/2012 della
COMM.TRIB.REG.SEZ.DIST. di CATANIA, depositata il
26/01/2012;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica

MASI;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. FEDERICO SORRENTINO che ha concluso per
l’accoglimento per quanto di ragione del ricorso;
udito per il ricorrente l’Avvocato GAROFOLI che ha
chiesto l’accoglimento;
udito per il controricorrente l’Avvocato RUSSO per
delega dell’Avvocato DANZUSO che ha chiesto il
rigetto.

udienza del 21/11/2017 dal Consigliere Dott. ORONZO DE

FATTI DI CAUSA

L’Agenzia delle Entrate ricorre, nei confronti di Le Ad i s.p.a., per la cassazione della
sentenza con cui la Commissione Tributaria Regionale della Sicilia ha confermato la
sentenza di primo grado che aveva accolto il ricorso della contribuente avverso il
silenzio-rifiuto dall’Amministrazione finanziaria formatosi sulla richiesta di rimborso
delle imposte di registro, ipotecaria e catastale, versate in relazione all’atto di

con il quale aveva acquistato la proprietà di un terreno, sito nel Comune di Acireale,
sulla baSe dell’allegato certificato

di

destina7ione urbanistica a destinazione non

agricola, in parte a “verde pubblico”, in parte a “verde privato”.
Secondo la Commissione Tributaria Regionale il terreno oggetto del contratto tassato
non può ritenersi edificabile, dovendosi qualificare “zona bianca”, con indice di
edificabilità pari a quello delle zone agricole, essendo venuto meno il vincolo
preordinato all’esproprio per l’inutile decorso del termine entro il quale il procedimento
ablatorio avrebbe dovuto essere concluso, per cui esso gode delle agevolazioni di cui
agli artt. 60, L.R. Sicilia n. 2 del 2002 ed 1, L. n. 604 del 1954, e la contribuente ha
diritto al rimborso in ragione del maggiore valore dichiarato in atto.
L’Agenzia affida il ricorso a tre motivi, mentre la società Le Aci resiste con
controricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo d’impugnazione, riferito all’art. 360 c.p.c., n. 3 e n. 4, denuncia
la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 111 Cost., comma 6, 132 c.p.c., comma
2, n. 4, 118 disp. att. c.p.c., 1, comma 2, 36, comma 2, nn. 2 e 4, 53 e 54, D.Lgs. n.
546 del 1992, giacché la impugnata decisione della Commissione Tributaria Regionale
è affetta da nullità assoluta in quanto, nell’equiparare i terreni ricadenti in “zona
bianca” a quelli agricoli, i quali godono delle agevolazioni di cui all’art. 60, L.R. Sicilia
n. 2 del 2002, in relazione agli atti elencati nell’art. 1, comma 1, L. n. 604 del 1954,
omette l’esposizione delle ragioni in fatto ed in diritto in forza delle quali sarebbe
applicabile il regime agevolato, risultando apodittica l’assimilazione del terreno per cui
è causa a quelli con destinazione agricola.
Con il secondo motivo d’impugnazione, riferito all’art. 360 c.p.c., n. 3, denuncia la
applif-A,-qone doll’àrt. 60, L.R. Sicil

n 2 del 2007, in relazione

all’art. 1, L. n. 604 del 1954, giacché la Commissione Tributaria Regionale,

permuta, a rogito del notaio Grassi, stipulato il 12/5/2009 e registrato il 25/5/2009,

equiparando i terreni ricadenti in “zona bianca” a quelli agricoli, è incorsa in errore in
quanto il regime di tassazione dei terreni agricoli per soggetti che non operano nel
campo dell’agricoltura, a mente dell’art. 1, comma 3, della Tariffa, Parte I, allegata al
D.P.R. n. 131 del 1986, prevede l’imposta proporzionale di registro (pari al 15%),
l’imposta di trascrizione (pari al 2%), e l’imposta ipotecaria (pari all’r/o), e risponde
all’esigenza di disincentivare l’acquisizione di terreni agricoli per finalità speculative da
parte di chi non svolge professionalmente un’attività agricola, laddove ia L. n. 604 del

devono all’uopo produrre, al momento della registrazione dell’atto, ovvero entro il
termine di tre anni, idonea certificazione, attraverso l’applicazione delle imposte di
registro e ipotecaria in misura fissa, per cui un’interpretazione dell’art. 60, L.R.
Sicilia n. 2 del 2002, “costituzionalmente orientata” e coerente con il sistema
tributario nazionale – prosegue la ricorrente – porta ad escludere che il legislatore
regionale abbia inteso introdurre una applicazione generalizzata della normativa
agevolativa “a tutte le vendite di terreni agricoli e di fabbricati (rurali) quali
pertinenze”, indipendentemente dal possesso dei requisiti previsti dall’art. 2, L. n. 604
del 1954.
Con il terzo motivo d’impugnazione, riferito all’art. 360 c.p.c., n. 3,

denuncia la

violazione e/o falsa applicazione degli artt. 9, comma 3, D.P.R. n. 327 del 2001,
giacché la Commissione Tributaria Regionale, facendo discendere dal venir meno del
vincolo preordinato all’esproprio una sostanziale assimilazione del terreno

de quo,

anche a fini tributari, ai terreni agricoli, è incorsa in errore in quanto non ha
considerato che, in materia urbanistica, la scadenza dei vincoli di P.R.G. a contenuto
espropriativo, di valenza quinquennale, comporta che l’area interessata debba
intendersi sottoposta all’applicazione, in luogo dell’originaria destinazione di zona, del
regime proprio delle “zone bianche”, con applicazione delle norme di salvaguardia
previste per i comuni sprovvisti di strumenti urbanistici generali (art. 4, ultimo
comma, L. n. 10 del 1977, poi art. 9, T.U. n. 380 del 2001), situazione per sua natura
provvisoria, avendo l’autorità comunale l’obbligo di rimediare al cosiddetto “vuoto
urbanistico” dettando una nuova disciplina.
La censura contenuta nel primo motivo di ricorso è infondata.
Secondo un principio più volte ribadito da questa Corte in tema di processo tributario,
è nulla, per violazione degli artt. 36 e 61 del D.Lgs. n. 546 del 1992, nonché dell’art.
118 disp. att. c.p.c., la sentenza della commissione tributaria regionale
completamente carente dell’illustrazione delle critiche mosse dall’appellante alla
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1954 è tesa ad incentivare l’acquisizione di terreni da parte di coltivatori diretti, i quali

statuizione di primo grado e delle considerazioni che hanno indotto la commissione a
disattenderle, laddove, appunto, resti impossibile l’individuazione del

“thema

decidendum” e delle ragioni poste a fondamento del dispositivo.
Pur trattandosi di sentenza impugnata sinteticamente motivata, la rado decidendi va
individuata nell’assimilazione, quanto a capacità edificatoria, delle “zone bianche” ai
terreni agricoli e, sul piano fiscale, nell’estensibilità alle prime del regime agevolativo
di cui all’art. 60, L.R. Sicilia n. 2 del 2002, per cui non v’è in certezza in ordine al

Le censure contenute nel secondo e nel terzo motivo di ricorso sono fondate e, nei
termini di seguito precisati, vanno accolte.
La società Le Ad i ha acquistato, con l’atto di permuta, stipulato il 12/5/2009 e
registrato il 25/5/2009, la proprietà del terreno che nell’allegato certificato di
destinazione urbanistica risultava possedere (al momento della stipula) una
destinazione non agricola, in quanto, in parte, a “verde pubblico” e, in parte, a “verde
privato”, e rientrando in zona sottoposta a vincolo urbanistico preordinato
all’espropriazione (ZTO “I” e “strade e parcheggio di P.R.G.”).
In conseguenza di detta situazione, la contribuente ha provveduto al versamento delle
imposte di registro, ipotecaria e catastale in misura piena, ed una volta appurato che
i vincoli in questione “erano già decaduti e le aree trasferite erano soggette al regime
proprio delle c.d. “zone bianche”, di cui all’art. 9 del D.P.R. n. 380/2001, regime che
consente un regime edificatorio … analogo a quello previsto per le zone aventi
destinazione agricola”, ha chiesto all’Amministrazione finanziaria il rimborso di quanto
versato in eccesso, trovando applicazione il regime agevolativo di cui all’art. 60, L.R.
Sicilia n. 2 del 2002.
Quanto all’individuazione dell’ambito di operatività dell’agevolazione, questione
affrontata soprattutto nel secondo motivo d’impugnazione, appare utile riportare il
quadro normativo di riferimento.
L’art. 60 (Agevolazioni fiscali), L.R. Sicilia n. 2 del 2002, recita: “Al fine di favorire la
ricomposizione fondiaria, aumentare le economie di scala e ottimizzare il ritorno degli
investimenti nel settore agricolo, gli atti elencati al primo comma dell’articolo 1 della
legge 6 agosto 1954, n. 604, da chiunque posti in essere fino alla data del 31
dicembre 2006, sono soggetti alle imposte di registro e ipotecaria nella misura di cui
all’articolo 9 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 601 e sono esenti dalle imposte di
bollo e catastale.”.

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percorso logico-giuridico del Giudice di appello.

L’art. 20, comma 15, L.R. n. 19 del 2005, recita: “Le agevolazioni di cui all’articolo 60
della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2, ed all’articolo 99 della legge regionale 16
aprile 2003, n. 4, si applicano per tutti gli atti traslativi da chiunque posti in essere a
partire dal 1° gennaio 2002 fino alla data del 31 dicembre 2006, alla sola condizione
che abbiano ad oggetto terreni agricoli secondo gli strumenti urbanistici vigenti alla
data di stipula dell’atto e loro pertinenze; il riferimento al primo comma dell’articolo 1
della legge 6 agosto 1954, n. 604, vale solo ai fini dell’individuazione delle tipologie di

dell’articolo 60.”.
E’ appena il caso di ricordare, per quanto in questa sede d’interesse, che il suindicato
termine del 13 dicembre 2006 è stato successivamente prorogato (L.R. Sicilia n. 2 del
2007, art. 32) per cui la suesposta disciplina

ratione temporis è astrattamente

applicabile alla fattispecie in esame.
L’Agenzia delle Entrate deduce che l’agevolazione, contrariamente a quanto ritenuto
dalla CTR, non può trovare applicazione, e ciò per l’assorbente ragione che l’atto di
permuta non ha ad oggetto “terreni agricoli secondo gli strumenti urbanistici vigenti
alla data di stipula dell’atto e loro pertinenze”, e che la natura della disposizione, la
quale richiama il primo comma dell’articolo 1, L. n. 604 del 1954, ai fini
dell’individuazione delle tipologie di atti agevolati, non consente il ricorso all’analogia
(art. 14 preleggi).
Deduce ancora che, contrariamente a quanto ritenuto dalla CTR, l’inefficacia del
vincolo di pianificazione urbanistica preordinato all’espropriazione, derivante dal Piano
Regolatore Generale, per mancata attuazione nel quinquennio, non determina il venir
meno del carattere edificabile del terreno, in quanto impedisce solamente il pubblico
esproprio, e che l’applicabilità alla area interessata del regime urbanistico delle
cosiddette “zone bianche” non ne determina la regressione a zona agricola.
Secondo una condivisibile giurisprudenza di questa Corte (S.U. n. 25506/2006; Cass.
n. 25676/2008), utilmente richiamabile ai fini qui considerati, a seguito dell’entrata in
vigore del D.L. 30 settembre 2005, n. 203, art. 1 quaterdecies, comma 16, convertito
con modificazioni dalla L. 2 dicembre 2005, n. 248, e del D.L. 4 luglio 2006, n. 223,
art. 36, comma 2, convertito con modificazioni dalla L. 4 agosto 2006, n. 248, che
hanno fornito l’interpretazione autentica del D.Lgs. n. 504 del 1992, art. 2, comma 1,
lett. b), l’edificabilità di un’area, ai fini dell’applicabilità del criterio di determinazione
della base imponibile fondato sul valore venale, dev’essere desunta dalla
qualificazione ad essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal comune,
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atti agevolati. La presente disposizione costituisce interpretazione autentica

indipendentemente dall’approvazione dello stesso da parte della regione e
dall’adozione di strumenti urbanistici attuativi.
E la natura edificabile di un suolo non viene meno per effetto delle ridotte dimensioni
o della particolare conformazione del lotto, circostanze che incidono normalmente
sulla sola determinazione del valore venale del terreno (salvo che gli strumenti
urbanistici le considerino espressamente significative della non edificabilità), essendo
sempre possibile l’accorpamento con fondi vicini, ovvero l’asservimento urbanistico a

del presente giudizio, il carattere edificabile neppure è eliminato a seguito di
decadenza del vincolo preordinato alla realizzazione dell’opera pubblica, decadenza da
cui deriva non una situazione di totale inedificabilità, ma l’applicazione della disciplina
delle cosiddette “zone bianche” che, ferma restando l’utilizzabilità economica del
fondo, in primo luogo a fini agricoli, configura pur sempre, anche se a titolo
provvisorio, un limitato indice di edificabilità (Cass. n. 11433/2010; n. 25676/2008).
Come opportunamente sottolineato nella sopra richiamata sentenza n. 25676/2008,
“Per la L. 19 novembre 1968, n. 1187, art. 2, comma 1, (abrogato dal D.P.R. 8 giugno
2001, n. 327, art. 58, a decorrere dal 30 giugno 2003, ai sensi del D.L. 20 giugno
2002, n. 122, art. 2, convertito, con modificazioni, in L. 1 agosto 2002, n. 185),
invero, “perdono ogni efficacia” (“qualora entro cinque anni dalla data di approvazione
del piano regolatore generale non siano stati approvati i relativi piani particolareggiati
od autorizzati i piani di lottizzazione convenzionati”) unicamente “le indicazioni di
piano regolatore generale, nella parte in cui incidono su beni determinati ed
assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all’espropriazione od a vincoli che
comportino l’inedificabilità”: la norma, cioè, non commina

tout court la perdita di

“efficacia” (in conseguenza delle omissioni indicate nella stessa) del c.d. vincolo ma
soltanto per quella “parte” delle “indicazioni di piano regolatore generale” che
“incidono su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati
all’espropriazione od a vincoli che comportino l’inedificabilità”, per cui “le zone
urbanistiche interessate dalla inefficacia del vincolo urbanistico per scadenza del
quinquennio, in assenza della pur possibile (Cass., 1^, 31 marzo 2008 n. 8384)
reiterazione dello stesso – avendo la Corte Costituzionale affermato (sentenze 22
dicembre 1989 n. 575 e 20 maggio 1999 n. 179) esser (excerpta dalla prima) “propria
della potestà pianificatoria la possibilità di rinnovare illimitatamente nel tempo i vincoli
su beni individuati, purché, come ritenuto dalla giurisprudenza amministrativa, risulti
adeguatamente motivata in relazione alle effettive esigenze urbanistiche” e sempre
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fondo contiguo avente identica destinazione e soprattutto, per quanto rilevava ai fini

che “il vincolo” non “venga protratto a tempo indeterminato senza la previsione di
indennizzo” (ora considerato dal D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 39) -, sono
soggette alla disciplina delle c.d. “zone bianche”, ovverosia (Cass., 1^, 6 settembre
2003 n. 14333; 6 novembre 1998 n. 11158) alla disciplina “di cui alla L. 28 gennaio
1977, n. 10, art. 4, u.c.” il quale – “ferma restando ‘utilizzabilità economica del fondo,
in primo luogo a fini agricoli” – “configura” pur sempre, anche se “a titolo provvisorio”,
un “limitato indice di edificabilità””.

– può essere motivatamente reiterato, il terreno de quo, già incluso dal P.R.G. in zona
edificatoria vincolata, conserva tale qualità, sia pure in misura ridotta, trovando
applicazione la disciplina dettata dall’art. 9, D.P.R. n. 380 del 2001 (l’art. 4, L. n. 10
del 1977, è stato abrogato dal D.P.R. citato), che fissa i limiti per l’attività edilizia nei
Comuni sprovvisti degli strumenti urbanistici generali.
E’, dunque, corretto parlare di limitate potenzialità edificatorie dell’area per cui è
causa, ma è certamente errato sostenere che possa rivivere la situazione anteriore
all’imposizione del vincolo, che al contrario è ciò che invece accade nell’ipotesi di
annullamento giurisdizionale dei vincoli medesimi, atteso il giudizio di valore insito in
tale pronuncia, che determina la reviviscenza con effetto ex nunc della disciplina
urbanistica precedentemente in vigore relativamente all’area stessa (cfr. C. Stato,
sez. V, 23 settembre 1997, n. 1008, edita).
E’, infine, appena il caso di osservare che non si applica il regime di cui all’art. 9,
D.P.R. n. 380 del 2001, allorquando il piano regolatore generale disciplini
espressamente le conseguenze dell’inefficacia e della decadenza dei vincoli,
assegnando alle aree interessate una specifica destinazione urbanistica, ma si tratta di
ipotesi a cui nessuna della parti in causa ha fatto riferimento negli scritti difensivi.
In assenza, dunque, della condizione giuridica propria dei terreni agricoli, secondo gli
strumenti urbanistici vigenti alla data di stipula dell’atto, va esclusa l’applicazione
dell’invocato regime agevolativo, e ciò rende superfluo l’esame del profilo
impugnatorio concernente la legittimità della estensione delle previsioni a favore della
piccola proprietà contadina, di cui alla L. n. 604 del 1954 operata dalla normativa
regionale.
Si impone, in relazione ai motivi d’impugnazione accolti, la cassazione della sentenza
impugnata, e non essendo necessari ulteriori accertamenti in fatto, la causa va decisa
nel merito con il rigetto dell’originario ricorso della contribuente.

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Nel caso di specie, per effetto della decadenza del vincolo, che – come sopra ricordato

La evoluzione della vicenda processuale giustifica la compensazione delle spese dei
gradi di merito, mentre le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza e
sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.

La Corte, accoglie il secondo ed il terzo motivo di ricorso, rigetta l primo, cassa la
sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta il ricorso originarìo della

in Euro 7.300,00. Compensa tra le parti le spese dei gradi dì merito.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, il 21 novembre 2017.

Il Consigliere estensore

Il Pr sidente

(Orpnzo De Masi)

(Ca,m)Ila Di Iasi)

D li /(iti4A,_

contribuente, che condanna al pagamento delle spese del presente giudizio, liquidate