Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 31019 del 30/11/2018

Cassazione civile sez. trib., 30/11/2018, (ud. 09/10/2018, dep. 30/11/2018), n.31019

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TRIBUTARIA

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI IASI Camilla – Presidente –

Dott. DE MASI Oronzo – Consigliere –

Dott. ZOSO Liana Maria Teresa – Consigliere –

Dott. CASTORINA Rosaria Maria – Consigliere –

Dott. CIRESE Marina – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 2946-2016 proposto da:

AGENZIA DELLE ENTRATE in persona del Direttore pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso

l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI BRESSANONE in persona del Sindaco pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA VIA CAVOUR 325, presso lo studio

dell’avvocato ROBERTO BROCCO, che lo rappresenta e difende

unitamente all’avvocato NICOLA DE NIGRO giusta delega a margine;

– controricorrente –

e contro

ENZIAN BAU GMBH;

– intimato –

Nonchè da:

ENZIAN BAU GMBH in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA VIALE REGINA MARGHERITA 262-264,

presso lo studio dell’avvocato SALVATORE TAVERNA, che lo rappresenta

e difende unitamente all’avvocato ANNA STEFANINI giusta delega a

margine;

– controricorrente incidentale –

contro

AGENZIA DELLE ENTRATE;

– intimata –

avverso la sentenza n. 77/2015 della COMM. TRIBUTARIA 2 GRADO di

BOLZANO, depositata il 22/06/2015;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

09/10/2018 dal Consigliere Dott. CIRESE MARINA;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

ZENO IMMACOLATA che ha concluso per il rigetto del ricorso

principale, assorbito il ricorso incidentale;

udito per il ricorrente l’Avvocato ROCCHITTA che ha chiesto

l’accoglimento;

uditi per i controricorrenti gli Avvocati BROCCO e STEFANINI che si

riportano agli atti.

Fatto

FATTI DI CAUSA

In data 24.1.2012 il Comune di Bressanone stipulava con la società Enzian Bau Gmbh una convenzione urbanistica ai sensi della L. urbanistica provinciale 11 agosto 1997, n. 13, art. 40 bis, in base alla quale la società si obbligava a cedere al Comune un’area di sua proprietà per la realizzazione della nuova sede della Polizia municipale, di un parco giochi per bambini nonchè una particella per migliorare il collegamento tra la zona (OMISSIS) ed il centro storico di Bressanone mentre il Comune, quale corrispettivo, assumeva l’obbligo di apportare al Piano urbanistico comunale delle variazioni per consentire la trasformazione della destinazione urbanistica di alcune aree di proprietà della società da zona per insediamenti produttivi a bosco in zona residenziale.

L’efficacia dell’accordo era subordinata alla definitiva approvazione da parte della Provincia Autonoma di Bolzano della variante al piano urbanistico comunale che avveniva con Delib. in data 7 maggio 2012.

Le parti provvedevano a registrare l’accordo presso l’Agenzia delle Entrate pagando l’imposta in misura fissa pari ad Euro 168 D.P.R. n. 131 del 1986, ex art. 27.

L’Agenzia delle Entrate successivamente liquidava una maggiore imposta di registro e ipotecaria in misura proporzionale rispettivamente nella misura dell’8% e del 2%.

Proposta impugnazione avverso tale atto impositivo da parte del Comune e della società, la Commissione Tributaria di primo grado con sentenza n. 80/1/2013, accoglieva i ricorsi riuniti.

Interposto appello avverso detta pronuncia da parte dell’Agenzia delle Entrate, la Commissione tributaria di secondo grado con sentenza in data 22.6.2015 rigettava l’appello ritenendo che la convenzione de qua non avesse specifica autonomia e natura negoziale ma si inserisse come accordo endoprocedimentale nell’ambito del procedimento urbanistico.

Avverso detta pronuncia proponeva ricorso per cassazione articolato in un motivo l’Agenzia delle Entrate cui resistevano con controricorso il Comune di Bressanone e la società Enzian Bau Gmbh la quale proponeva altresì ricorso incidentale condizionato. I contro ricorrenti depositavano altresì memoria ex art. 378 c.p.c.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo di ricorso rubricato “Violazione del D.P.R. n. 131 del 1986, art. 1, comma 1, Tariffa, parte 1 e del D.Lgs. n. 347 del 1990, art. 1, Tariffa allegata, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3” parte ricorrente censurava la sentenza impugnata laddove afferma che lo ius edificandi è insito nel diritto di proprietà e non può essere quindi trasferito dal Comune al proprietario del terreno così sottraendo la convenzione all’assoggettamento all’imposta di registro in misura proporzionale.

La Enzian Bau Gmbh proponeva ricorso incidentale condizionato articolato in un solo motivo rubricato “Violazione e falsa applicazione della L. n. 10 del 1977, art. 20, nonchè del D.P.R. n. 601 del 1973, art. 32, comma 2, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3” deducendo che il giudice di appello non aveva ritenuto che la convenzione de qua potesse rientrare nell’ambito applicativo della L. n. 10 del 1977, art. 10.

Esaminando il ricorso principale, giova a riguardo premettere che la convenzione urbanistica, species del più ampio genus delle convenzioni amministrative, ha lo scopo di disciplinare il corretto utilizzo del territorio mediante un modello consensuale che prevede un contenuto obbligatorio, previsto dalla legge e dalle norme urbanistiche attuative, ed un contenuto discrezionale, liberamente esercitabile dalle parti.

La convenzione consta necessariamente di un negozio giuridico unico, ma, in concreto, può risultare da una serie di atti negoziali con efficacia obbligatoria e reale, che si integrano a vicenda per causa e contenuto, e che attuano da una parte l’interesse del privato alla definizione di una propria utilità, dall’altra l’interesse dell’Ente locale alla conformazione del territorio con la costruzione di beni e/o infrastrutture a beneficio della collettività (opere di urbanizzazione e/o aree a ciò destinate).

La giurisprudenza ha ormai accolto da tempo la tesi che vuole le convenzioni urbanistiche come applicazioni specifiche della L. n. 241 del 1990, art. 11, norma che ha dato positivo ingresso, nel nostro ordinamento, al cd. accordo di diritto pubblico. Tale norma, infatti, fornisce la copertura normativa più organica uniforme a tutte le varie manifestazioni consensuali tra un soggetto pubblico ed uno privato, aventi per comune oggetto la trasformazione del territorio. In altri termini gli accordi urbanistici, rappresentano quel momento essenziale nel procedimento di trasformazione urbana nel quale un privato, al fine di ottenere l’assenso dell’Amministrazione comunale alla realizzazione di un intervento edificatorio, si fa carico di una serie di obblighi inerenti l’urbanizzazione, primaria e secondaria, delle aree nelle quali è destinato a sorgere il nuovo insediamento.

Secondo i fautori delle tesi filo-pubblicistiche l’accordo amministrativo, anche in materia urbanistica, non sarebbe riconducibile tout court al contratto. Oltre alla diversità di situazione soggettiva esercitata dalla parte pubblica e di ruolo assolto dalla dinamica del consenso tra le parti, sarebbe proprio l’elemento finalistico dell’accordo-regolamento di interessi raggiunto nell’ambito dell’azione amministrativa a rendere manifeste le differenze esistenti rispetto al contratto.

In confronto a quest’ultimo, che vede normalmente contrapposte tra loro due tipologie di interessi omogenei, individuali ed egoistici, nell’accordo de quo entrambe le “prestazioni”, infatti, sarebbero, per definizione, preordinate alla realizzazione di un unico interesse, quello dell’Amministrazione procedente.

Pertanto, se il concetto di sinallagma negoziale presuppone la contrapposizione e non già la comunanza tra gli interessi delle parti, ne deriva che la sostanziale coincidenza di interessi o meglio unicità del fine cui tende l’accordo, esclude la nozione di corrispettività.

In tal senso si è orientata anche la giurisprudenza della S.C. secondo cui la convenzione, stipulata tra comune e privato costruttore, con la quale questi, al fine di conseguire il rilascio di una concessione o di una licenza edilizia, si obblighi ad un “facere” o a determinati adempimenti nei confronti dell’ente pubblico non costituisce un atto di diritto privato, nè ha specifica autonomia e natura di fonte negoziale del regolamento di contrapposti interessi delle parti stipulanti, avendo invece connotazione pubblicistica e configurandosi come accordo endoprocedimentale dal contenuto vincolante quale mezzo rivolto al fine di conseguire l’autorizzazione edilizia. (Nella specie, il rilascio di una licenza edilizia per la costruzione di altro fabbricato ad uso abitativo del privato era condizionato al fatto che si provvedesse ad una cessione gratuita di un altro contesto immobiliare) (Cass., Sez. 1, n. 9314/2013).

Del pari si è affermato che la convenzione urbanistica volta a disciplinare, con il concorso del privato proprietario dell’area, una delle possibili modalità di realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie per dare al territorio interessato la conformazione prevista dagli strumenti urbanistici, deve assimilarsi ad un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo, sicchè le controversie che ne riguardano la formazione, la conclusione e l’esecuzione appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, che non viene meno neppure in ipotesi di successivo atto di transazione emendativo della convenzione originaria, intercorso tra comune e parte privata, stante la stretta correlazione reciproca, oggettiva e soggettiva, tra questi esistente (Cass., Sez. U., n. 19914/2016).

Venendo alla specifica figura di convenzione per cui è processo, la L.P. 11 agosto 1997, n. 13l, art. 40 bis, “Legge urbanistica provinciale”, prevede la possibilità di stipula di convenzioni urbanistiche al fine di facilitare nel pubblico interesse la realizzazione di interventi previsti nel piano urbanistico comunale oppure in un piano attuativo. Le convenzioni urbanistiche hanno come scopo la copertura del fabbisogno abitativo della popolazione residente, la messa a disposizione di aree per insediamenti produttivi oppure la realizzazione o gestione di opere ed impianti pubblici.

Anche tale tipologia di convenzione, rappresentando un accordo integrativo o sostitutivo di un provvedimento amministrativo in relazione all’interesse pubblico alla pianificazione urbanistica, non attua alcuna funzione “permutativa” tra prestazione del privato ed azione della pubblica amministrazione non configurandosi alcuna corrispettività o sinallagmaticità tra la pianificazione del territorio effettuata dal Comune e l’obbligo del privato di realizzare e cedere al Comune i parcheggi pubblici, quali opere di urbanizzazione primaria.

La pianificazione urbanistica, invero, rappresenta l’espletamento di un pubblico potere che non può essere oggetto di cessione nel libero mercato non potendosi pertanto configurare alcun atto traslativo o costitutivo di diritti reali anche edificatori ai sensi dell’art. 2643 c.c., comma 1, n. 2 bis, che costituirebbe il presupposto per l’applicazione del D.P.R. n. 131 del 1986, art. 1, tariffa – parte 1 allegata.

A suffragare tale interpretazione, che nega la natura negoziale di tale tipologia di convenzione, già desumibile dai principi immanenti al sistema e dalla giurisprudenza della S.C., è da ultimo intervenuto la L. n. 205 del 2017, art. 1,comma 88, (legge di bilancio 2018) con il quale sono stati aggiunti alla L. n. 10 del 1977, art. 20, i nuovi commi 2 e 3.

Ed invero, l’art. 20, comma 2, ha definitivamente chiarito che il trattamento tributario di cui al comma 1, in riferimento al D.P.R. n. 601 del 1973, art. 32, comma 2 e quindi l’imposta di registro in misura fissa e l’esenzione dalle imposte ipotecaria e catastale, si applica a tutti gli atti preordinati alla trasformazione del territorio posti in essere mediante accordi e convenzioni tra privati ed enti pubblici nonchè a tutti gli atti attuativi posti in essere in esecuzione dei primi (“Il trattamento tributario di cui al primo comma si applica anche a tutti gli atti preordinati alla trasformazione del territorio posti in essere mediante accordi o convenzioni tra privati ed enti pubblici, nonchè a tutti gli atti attuativi posti in essere in esecuzione dei primi.).

Inoltre con il nuovo comma 3 della L. n. 10 del 1977, art. 20, è stato altresì chiarito che l’imposta di registro e l’esenzione dalle imposte ipotecaria e catastale si applica a tutte le convenzioni e atti di cui alla L.P. Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, art. 40 bis, per i quali non siano ancora scaduti i termini di accertamento e di riscossione ai sensi della normativa vigente o rispetto ai quali non sia stata emessa sentenza passata in giudicato” (“La disposizione di cui al secondo comma si applica a tutte le convenzioni e atti di cui alla L.P. Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, art. 40-bis, per i quali non siano ancora scaduti i termini di accertamento e di riscossione ai sensi della normativa vigente o rispetto ai quali non sia stata emessa sentenza passata in giudicato).

Alla stregua di quanto fin qui esposto, poichè la convenzione per cui è processo rientra nella previsione normativa, deve concludersi per l’infondatezza del ricorso.

Il ricorso incidentale condizionato deve ritenersi assorbito.

La regolamentazione delle spese del giudizio, liquidate come da dispositivo, segue la soccombenza.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso;

condanna il ricorrente al pagamento delle spese di lite che liquida in Euro 7000,00.

Così deciso in Roma, il 9 ottobre 2018.

Depositato in Cancelleria il 30 novembre 2018