Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 31017 del 30/11/2018

Cassazione civile sez. trib., 30/11/2018, (ud. 09/10/2018, dep. 30/11/2018), n.31017

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TRIBUTARIA

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI IASI Camilla – Presidente –

Dott. DE MASI Oronzo – Consigliere –

Dott. ZOSO Liana Maria Teresa – Consigliere –

Dott. CASTORINA Rosaria Maria Castorina – Consigliere –

Dott. CIRESE Marina – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 12161-2015 proposto da:

AGENZIA DELLE ENTRATE in persona del Direttore pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso

l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI BRESSANONE, elettivamente domiciliato in ROMA VIA CAVOUR

325, presso lo studio dell’avvocato ROBERTO BROCCO, che lo

rappresenta e difende unitamente all’avvocato NICOLA DE NIGRO giusta

delega a margine;

FALLIMENTO (OMISSIS) SRL in persona del Curatore, elettivamente

domiciliato in ROMA VIA GIOSUE’ BORSI 4, presso lo studio

dell’Avvocato FEDERICA SCAFARELLI che lo rappresenta e difende

unitamente all’Avvocato ARTHUR FREI giusta delega in calce;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 128/2014 della COMM.TRIB.REG. di BOLZANO,

depositata il 17/11/2014;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

09/10/2018 dal Consigliere Dott. MARINA CIRESE;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

ZENO IMMACOLATA che ha concluso per il rigetto eccezione preliminare

giudicato dalla SRL rigetto del ricorso;

udito per il ricorrente l’Avvocato ROCCHITTA che ha chiesto

l’accoglimento;

uditi per i controricorrenti gli Avvocati BROCCO e SCAFARELLI che si

riportano agli atti.

Fatto

FATTI DI CAUSA

In data 20.7.2010 il Comune di Bressanone stipulava con la (OMISSIS) s.r.l. una convenzione urbanistica ai sensi della legge urbanistica provinciale 11 agosto 1997, art. 40 bis, in base alla quale la società, assumendosi parte dei costi che il Comune avrebbe dovuto sostenere per l’acquisto di posti macchina sotterranei, si impegnava a versare al Comune un importo pari ad Euro 258.000,00 a fronte della concessione, previa variazione del Piano Urbanistico Comunale, di una maggiore cubatura per m. 1631,00 da sfruttare su particelle fondiarie ed edificabili già di proprietà della società. All’atto veniva apposta la condizione sospensiva dell’approvazione da parte della Provincia di Bolzano della variazione al Piano urbanistico comunale.

In data 23.7.2010 le parti provvedevano a registrare l’accordo presso l’Agenzia delle Entrate pagando l’imposta in misura fissa pari ad Euro 168 D.P.R. n. 131 del 1986, ex art. 27, avendo le parti dichiarato che si trattava di atto sottoposto a condizione sospensiva.

Decorsi i termini di legge senza che venisse approvata la variante al P.U.C. da parte della Provincia autonoma di Bolzano, il Comune di Bressanone con Delib. 9 dicembre 2010, n. 130, dava esecuzione alla modifica del PUC ai sensi della l. p. n. 13 del 1997, art. 20, comma 3.

L’Agenzia delle Entrate quindi, riscontrata la violazione dell’obbligo di denuncia dell’avveramento della condizione effettuata oltre il termine di venti giorni di cui al D.P.R. n. 131 del 1986, art. 19, liquidava una maggiore imposta di registro in misura proporzionale nonchè le sanzioni di cui al D.P.R. n. 131 del 1986, art. 69, per violazione dell’obbligo di denuncia.

Proposta impugnazione avverso tale atto impositivo da parte del Comune e della (OMISSIS) s.r.l con distinti ricorsi, la Commissione Tributaria di primo grado, previa riunione dei ricorsi, in accoglimento del ricorso proposto dalla società, annullava l’avviso di liquidazione e dichiarava l’inammissibilità del ricorso proposto dal Comune.

Interposto appello da parte dell’Agenzia delle Entrate nonchè del Comune di Bressanone avverso detta pronuncia, la Commissione tributaria di secondo grado con sentenza in data 10.3.2015 in accoglimento dell’appello proposto dal Comune di Bressanone, dichiarava ammissibile il ricorso introduttivo del giudizio e nel merito rigettava l’appello proposto dall’Agenzia delle Entrate ritenendo applicabile alla convenzione de qua il regime di tassazione di cui alla L. n. 10 del 1977, art. 20.

Avverso detta pronuncia proponeva ricorso per cassazione articolato in due motivi l’Agenzia delle Entrate cui resistevano con controricorso il Comune di Bressanone ed il Fallimento della (OMISSIS) s.r.l..

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso rubricato “Violazione e/o falsa applicazione del D.P.R. n. 131 del 1986, art. 20 e art. 1, della Tariffa, parte prima, ivi allegata, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3” parte ricorrente deduceva che nel caso di specie tramite lo strumento della convenzione sono stati creati diritti edificatori su terreni di proprietà della società a fronte del versamento di un importo pari ad Euro 258.000 da parte del Comune realizzandosi pertanto un trasferimento di cubatura con conseguente applicazione dell’imposta di registro in misura proporzionale.

Con il secondo motivo di ricorso rubricato “Violazione e/o falsa applicazione della L. n. 10 del 1977, art. 20, del D.P.R. n. 601 del 1973, art. 32, comma 2 e della legge provinciale n. 13 del 1997, art. 40 bis, anche nel relativo combinato disposto, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3” parte ricorrente contestava l’erroneo inquadramento da parte della CTR della convenzione urbanistica l. p. n. 13 del 1997, ex art. 40 bis, nell’ambito delle fattispecie previste dalla L. n. 10 del 1977, art. 20, trattandosi di convenzione edilizia con la quale il Comune ha concesso in capo alla società dei diritti edificatori aumentando la cubatura disponibile su alcune particelle non essendovi invece previsioni di intervento che riguardino l’edilizia abitativa convenzionata nè viene disciplinato il contributo per il rilascio della convenzione edilizia.

I motivi, da esaminarsi congiuntamente in quanto involgono la medesima questione della qualificazione giuridica della convenzione stipulata tra il Comune ed il privato, sono infondati.

Giova a riguardo premettere che la convenzione urbanistica, species del più ampio genus delle convenzioni amministrative, ha lo scopo di disciplinare il corretto utilizzo del territorio mediante un modello consensuale che prevede un contenuto obbligatorio, previsto dalla legge e dalle norme urbanistiche attuative, ed un contenuto discrezionale, liberamente esercitabile dalle parti.

La convenzione consta necessariamente di un negozio giuridico unico, ma, in concreto, può risultare da una serie di atti negoziali con efficacia obbligatoria e reale, che si integrano a vicenda per causa e contenuto, e che attuano da una parte l’interesse del privato alla definizione di una propria utilità, dall’altra l’interesse dell’Ente locale alla conformazione del territorio con la costruzione di beni e/o infrastrutture a beneficio della collettività (opere di urbanizzazione e/o aree a ciò destinate).

La giurisprudenza ha ormai accolto da tempo la tesi che vuole le convenzioni urbanistiche come applicazioni specifiche della L. n. 241 del 1990, art. 11, norma che ha dato positivo ingresso, nel nostro ordinamento, ai cd. accordo di diritto pubblico. Tale norma, infatti, fornisce la copertura normativa più organica uniforme a tutte le varie manifestazioni consensuali tra un soggetto pubblico ed uno privato, aventi per comune oggetto la trasformazione del territorio. In altri termini gli accordi urbanistici, rappresentano quel momento essenziale, nel procedimento di trasformazione urbana nel quale un privato, al fine di ottenere l’assenso dell’Amministrazione comunale alla realizzazione di un intervento edificatorio, sì fa carico di una serie di obblighi inerenti l’urbanizzazione, primaria e secondaria, delle aree nelle quali è destinato a sorgere il nuovo insediamento.

Secondo i fautori delle tesi filo-pubblicistiche l’accordo amministrativo, anche in materia urbanistica, non sarebbe riconducibile tout court al contratto. Oltre alla diversità di situazione soggettiva esercitata dalla parte pubblica e di ruolo assolto dalla dinamica del consenso tra le parti, sarebbe proprio l’elemento finalistico dell’accordo-regolamento di interessi raggiunto nell’ambito dell’azione amministrativa a rendere manifeste le differenze esistenti rispetto al contratto.

In confronto a quest’ultimo, che vede normalmente contrapposte tra loro due tipologie di interessi omogenei, individuali ed egoistici, nell’accordo de quo entrambe le “prestazioni”, infatti, sarebbero, per definizione, preordinate alla realizzazione di un unico interesse, quello dell’Amministrazione procedente

Pertanto, se il concetto di sinallagma negoziale presuppone la contrapposizione e non già la comunanza tra gli interessi delle parti, ne deriva che la sostanziale coincidenza di interessi o meglio l’unicità del fine cui tende l’accordo, esclude la nozione di corrispettività.

In tal senso si è orientata anche la giurisprudenza della S.C. secondo cui la convenzione, stipulata tra comune e privato costruttore, con la quale questi, al fine di conseguire il rilascio di una concessione o di una licenza edilizia, si obblighi ad un “facere” o a determinati adempimenti nei confronti dell’ente pubblico non costituisce un atto di diritto privato, nè ha specifica autonomia e natura di fonte negoziale del regolamento di contrapposti interessi delle parti stipulanti, avendo invece connotazione pubblicistica e configurandosi come accordo endoprocedimentale dal contenuto vincolante quale mezzo rivolto al fine di conseguire l’autorizzazione edilizia. (Nella specie, il rilascio di una licenza edilizia per la costruzione di altro fabbricato ad uso abitativo del privato era condizionato al fatto che si provvedesse ad una cessione gratuita di un altro contesto immobiliare) (Cass., Sez. 1, n. 9314/2013).

Del pari si è affermato che la convenzione urbanistica volta a disciplinare, con il concorso del privato proprietario dell’area, una delle possibili modalità di realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie per dare al territorio interessato la conformazione prevista dagli strumenti urbanistici, deve assimilarsi ad un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo, sicchè le controversie che ne riguardano la formazione, la conclusione e l’esecuzione appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, che non viene meno neppure in ipotesi di successivo atto di transazione emendativo della convenzione originaria, intercorso tra comune e parte privata, stante la stretta correlazione reciproca, oggettiva e soggettiva, tra questi esistente (Cass., Sez. U., n. 19914/2016).

Venendo alla specifica figura di convenzione per cui è processo, la legge provinciale 11 agosto 1997 n. 131, art. 40 bis, “Legge urbanistica provinciale”, prevede la possibilità di stipula di convenzioni urbanistiche al fine di facilitare nel pubblico interesse la realizzazione di interventi previsti nel piano urbanistico comunale oppure in un piano attuativo. Le convenzioni urbanistiche hanno come scopo la copertura del fabbisogno abitativo della popolazione residente, la messa a disposizione di aree per insediamenti produttivi oppure la realizzazione o gestione di opere ed impianti pubblici.

Anche tale tipologia di convenzione, rappresentando un accordo integrativo o sostitutivo di un provvedimento amministrativo in relazione all’interesse pubblico alla pianificazione urbanistica, non attua alcuna funzione “permutativi” tra prestazione del privato ed azione della pubblica amministrazione non configurandosi alcuna corrispettività o sinallagmaticità tra la pianificazione del territorio effettuata dal Comune e l’obbligo del privato di realizzare e cedere al Comune i parcheggi pubblici, quali opere di urbanizzazione primaria.

La pianificazione urbanistica, invero, rappresenta l’espletamento di un pubblico potere che non può essere oggetto di cessione nel libero mercato non potendosi pertanto configurare alcun atto traslativo o costitutivo di diritti reali anche edificatori ai sensi dell’art. 2643 c.c., comma 1, n. 2 bis, che costituirebbe il presupposto per l’applicazione del D.P.R. n. 131 del 1986, art. 1 della tariffa, parte prima allegata.

A suffragare tale interpretazione, che nega la natura negoziale di tale tipologia di convenzione, già desumibile dai principi immanenti al sistema e dalla giurisprudenza della S.C., è da ultimo intervenuto L. n. 205 del 2017, art. 1, comma 88, (legge di bilancio 2018) con il quale sono stati aggiunti alla L. n. 10 del 1977, i nuovi commi 2 e 3.

Ed invero, l’art. 20, comma 2, ha definitivamente chiarito che il trattamento tributario di cui al comma 1, in riferimento al D.P.R. n. 601 del 1973, art. 32, comma 2, e quindi l’imposta di registro in misura fissa e l’esenzione dalle imposte ipotecaria e catastale, si applica a tutti gli atti preordinati alla trasformazione del territorio posti in essere mediante accordi e convenzioni tra privati ed enti pubblici nonchè a tutti gli atti attuativi posti in essere in esecuzione dei primi (“Il trattamento tributario di cui al primo comma si applica anche a tutti gli atti preordinati alla trasformazione del territorio posti in essere mediante accordi o convenzioni tra privati ed enti pubblici, nonchè a tutti gli atti attuativi posti in essere in esecuzione dei primi.).

Inoltre con L. n. 10 del 1977, art. 20, nuovo comma 3, è stato altresì chiarito che l’imposta di registro e l’esenzione dalle imposte ipotecaria e catastale si applica a tutte le convenzioni e atti di cui alla legge provinciale di Bolzano 11 agosto 1997 n. 13, art. 40 bis, per i quali non siano ancora scaduti i termini di accertamento e di riscossione ai sensi della normativa vigente o rispetto ai quali non sia stata emessa sentenza passata in giudicato” (“La disposizione di cui al secondo comma si applica a tutte le convenzioni e atti di cui alla legge provinciale di Bolzano 11 agosto 1997 n. 13, art. 40 bis, per i quali non siano ancora scaduti i termini di accertamento e di riscossione ai sensi della normativa vigente o rispetto ai quali non sia stata emessa sentenza passata in giudicato).

In conclusione il ricorso va rigettato.

La regolamentazione delle spese del giudizio, liquidate come da dispositivo, segue la soccombenza.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso;

condanna il ricorrente al pagamento delle spese di lite che liquida in Euro 3800,00.

Così deciso in Roma, il 9 ottobre 2018.

Depositato in Cancelleria il 30 novembre 2018

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