Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 30803 del 26/11/2019

Cassazione civile sez. un., 26/11/2019, (ud. 14/10/2019, dep. 26/11/2019), n.30803

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –

Dott. CURZIO Pietro – Presidente di Sez. –

Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di Sez. –

Dott. ACIERNO Maria – Consigliere –

Dott. GARRI Fabrizia – rel. Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere –

Dott. CIRILLO Francesco Maria – Consigliere –

Dott. CRUCITTI Roberta – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 12704-2018 proposto da:

M.C.M., elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA

PAGANICA 13, presso lo studio dell’avvocato DARIO DE BLASI, che la

rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI E DELLA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE, in

persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA,

VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’Avvocatura Generale dello Stato.

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 4838/2017 del CONSIGLIO DI STATO, depositata

il 19/10/2017.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

14/10/2019 dal Consigliere FABRIZIA GARRI.

Fatto

RILEVATO

CHE:

1. Il Consiglio di Stato con la sentenza n. 4838 del 2017 ha accolto il ricorso proposto dal Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale e, in riforma della sentenza del TAR del Lazio n. 11450 del 2016, ha rigettato il ricorso con il quale M.C.M. aveva impugnato il provvedimento di diniego di accesso ai curricula ed all’elenco dei titoli di servizio e degli incarichi svolti dei candidati alla promozione al grado di Consigliere di Ambasciata oltre che ai verbali della commissione contenenti i giudizi e le valutazioni dei suddetti candidati.

2. Il Consiglio di Stato ha richiamato i principi dettati dalla L. n. 241 del 1990 e ss.mm., artt. 22 e 24 e dal D.M. 7 settembre 1994, n. 604, art. 4, comma 1, lett. b) recante le norme regolamentari per la disciplina delle categorie degli atti sottratti all’accesso ai documenti amministrativi il quale ultimo, pur garantendo la visione degli atti la cui conoscenza sia necessaria alla cura e alla difesa di interessi giuridici, sottrae all’accesso a) i documenti concernenti giudizi o valutazioni relativi a procedure non concorsuali concernenti il personale destinatario delle attività di formazione dell’istituto diplomatico; b) i rapporti informativi sul personale del Ministero nonchè le note caratteristiche a qualsiasi titolo compilate sul predetto personale.

3. Ha ricordato inoltre che il concetto di strumentalità del diritto di accesso è stato interpretato in maniera ampia dalla giurisprudenza quale utilità per la difesa di un interesse giuridicamente rilevante, concreto diretto ed attuale, che va verificato dal giudice amministrativo in astratto e senza apprezzamenti diretti sulla documentazione richiesta.

4. Ha quindi affermato che il principio della massima ostensibilità non può comportare, però, un controllo generalizzato ed indistinto del singolo sull’operato dell’amministrazione e il diritto all’accesso, espressione dell’interesse di ogni cittadino al controllo del buon andamento dell’attività amministrativa, deve essere sorretto da un interesse diretto, concreto, attuale e corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento del quale è chiesto l’accesso.

5. Tanto premesso il Consiglio ha escluso che nella specie sussistesse una relazione di strumentalità tra la domanda di accesso e la documentazione che ne era l’oggetto atteso che la M., successivamente alla mancata promozione, aveva chiesto l’accesso al decreto di promozione ed alla documentazione connessa ed aveva ottenuto di accedere ai verbali della commissione aventi ad oggetto il giudizio negativo espresso nei suoi riguardi (il c.d. medaglione).

6. Ha accertato che il diniego di accesso agli atti riferiti ai terzi partecipanti alla procedura era giustificato dal rispetto del D.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18, art. 105 (ordinamento dell’amministrazione degli affari esteri) il quale prevede, per la promozione al grado di consigliere di ambasciata, l’avere disimpegnato egregiamente le funzioni del proprio grado ed il possesso eminente dei requisiti di carattere intellettuale, di cultura, di preparazione e di formazione professionale necessari allo svolgimento delle nuove funzioni.

7. Ha evidenziato che la Commissione ha accertato che i singoli candidati erano in possesso dei detti ricordati requisiti e, solo successivamente, ha comparato le diverse posizioni per addivenire ad una graduatoria per la copertura dei posti disponibili.

8. Ha osservato che la M. aveva impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica il decreto ministeriale di promozione al grado di consigliere di ambasciata dei consiglieri di legazione e che in quella sede era stata confermata, recependosi il parere espresso dal Consiglio di Stato in quel procedimento, la valutazione espressa dalla Commissione, di incompleta maturazione professionale e, conseguentemente, di non eminenza.

9. Ha precisato che già in quella sede la M. avrebbe potuto contestare il giudizio a lei riferito ed eseguito in modo autonomo atteso che, solo successivamente, la Commissione aveva proceduto alla comparazione tra coloro che avevano conseguito la valutazione necessaria per la promozione evidenziando che, anche per tale ragione, la ricorrente non aveva alcun interesse diretto ed attuale ad accedere a tale documentazione.

10 Ha specificato infatti che solo nel caso in cui la M. fosse stata in possesso della qualificazione di eminenza avrebbe potuto chiedere di accedere alla documentazione degli altri candidati posti in comparazione al fine di ottenere una migliore posizione nella graduatoria in cui, invece, non fu mai neppure inserita.

11. Ha rilevato infine che il giudizio di non eminenza, che se le fosse stato riconosciuto le avrebbe consentito di radicare un interesse attuale all’accesso all’ulteriore documentazione, non era stato neppure impugnato ulteriormente.

12. Per la cassazione della sentenza propone ricorso M.C.M. affidato ad un unico articolato motivo. Resiste con controricorso il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale.

Diritto

CONSIDERATO

CHE:

13. Con l’unico motivo di ricorso M.C.M. denuncia la violazione dell’art. 362 c.p.c., comma 1 e dell’art. 110cod. proc. amm. ravvisando nella decisione impugnata, con la quale le era stato negato il rivendicato accesso alla documentazione amministrativa, un eccesso di potere giurisdizionale sotto forma di rifiuto di giurisdizione, con particolare riferimento a quanto disposto dagli artt. 24,103,111 e 113 Cost., dalla L. n. 241 del 1990, artt. 22, 23, 24 e 25 e dagli artt. 1, 2, 7 e 116 e art. 133, comma 1, lett. a), n. 6, cod. proc. amm., stante il disposto radicale stravolgimento delle norme processuali e sostanziali con diniego di giustizia.

14. Sostiene la ricorrente che il Consiglio di Stato nel negarle l’accesso ha in definitiva rifiutato in linea astratta e generale l’esercizio della giurisdizione nei confronti del Ministero. Ritiene infatti che la valutazione dei candidati non può che essere comparativa, stante il numero limitato dei posti disponibili e la necessità di approvare una graduatoria e sostiene che la motivazione meramente formale della sentenza celi un eccesso di potere giurisdizionale sindacabile davanti alle sezioni unite della Cassazione e si ponga in contrasto con le norme sovranazionali violando gli artt. 41 e 42 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea oltre che gli artt. 6 par. 1 e 13 della Convenzione Europea dei diritti dell’Uomo.

15. Il ricorso è inammissibile.

16. Il Consiglio di Stato nell’esercizio del potere giurisdizionale conferitogli ha infatti chiarito quali sono i presupposti per l’accesso ai documenti amministrativi azionato ed ha verificato, in concreto, la loro insussistenza senza incorrere nell’eccesso di potere giurisdizionale denunciato che, come è noto, può essere ravvisato solo ove si sia verificato il superamento dei limiti esterni della giurisdizione non essendo invece consentito di estendere il sindacato anche al modo in cui tale giurisdizione è stata esercitata (cfr. Cass. Sez. U. 05/12/2016 n. 24740).

17. Nell’esercitare la giurisdizione esclusiva affidatagli dalla legge in materia, il Consiglio di Stato, con motivazione tutt’altro che apparente, ha dapprima richiamato i principi generali che regolano il diritto di accesso ai documenti amministrativi, sottolineando le peculiarità che contraddistinguono l’esercizio di tale diritto nel contesto delle procedure di concorso. Ha chiarito quindi quali sono i limiti del diritto di accesso ai documenti amministrativi ed in che termini deve essere verificata la strumentalità della domanda ostensiva alla tutela del diritto cui si ricollega. Ha evidenziato che l’interesse all’accesso deve diretto, attuale, concreto e corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale si chiede di accedere. Ha verificato, nello specifico, che tale vincolo di strumentalità era insussistente evidenziando che la ricorrente non aveva superato il primo livello di valutazione previsto dalla procedura di concorso. Ha accertato che per tale ragione la sua posizione non era stata posta in comparazione con quella degli altri concorrenti che, invece, erano addivenuti alla seconda fase di valutazione e, solo in esito a tale complessiva ricostruzione fattuale, ha escluso che la M. avesse un interesse diretto ad accedere ala documentazione presentata dagli altri concorrenti.

18. Va allora ribadito che l’eccesso di potere giurisdizionale, denunziabile con il ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto o relativo di giurisdizione. Questo si verifica nel caso in cui un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale (difetto assoluto) ovvero quando il giudice abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici (difetto relativo).

19. Rimangono invece fuori dal perimetro dei motivi inerenti alla giurisdizione tutte le situazioni in cui si prospetti una violazione nell’interpretazione di norme di legge, o una falsa applicazione delle stesse, posta in essere dal Consiglio di Stato all’interno dell’area riservata alla sua giurisdizione. In questo caso il vizio, attenendo all’esercizio del potere giurisdizionale conferito dalla legge al giudice amministrativo, non può essere oggetto di ricorso per cassazione (cfr. Cass. sez. un. 05/10/2015 n. 19786 ed ivi le richiamate n. 2403 del 2014, n. 7929 del 2013 e n. 8882 del 2005). La negazione in concreto di tutela alla situazione soggettiva azionata, determinata dall’erronea interpretazione delle norme sostanziali nazionali o dei principi del diritto Europeo da parte del giudice amministrativo, non concreta eccesso di potere giurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdizione che giustifichi il ricorso previsto dall’art. 111 Cost., comma 8. L’interpretazione delle norme di diritto costituisce il “proprium” della funzione giurisdizionale e non può integrare di per sè sola la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, che si verifica semmai nella diversa ipotesi – ma non è questo il caso – in cui il giudice speciale affermi che quella situazione soggettiva è, in astratto, priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione (Cass. sez. un. 19/12/2018 n. 32773).

20. Come chiarito dalla Corte Costituzionale con la nota sentenza n. 6 dell’8 gennaio 2018, il concetto di controllo di giurisdizione non ammette soluzioni intermedie “secondo cui la lettura estensiva dovrebbe essere limitata ai casi in cui si sia in presenza di sentenze “abnormi” o “anomale” ovvero di uno “stravolgimento”, a volte definito radicale, delle “norme di riferimento”. Attribuire rilevanza al dato qualitativo della gravità del vizio è, sul piano teorico, incompatibile con la definizione degli ambiti di competenza e, sul piano fattuale, foriero di incertezze, in quanto affidato a valutazioni contingenti e soggettive.” (cfr. Corte Cost. n. 6/2018 cit.). In definitiva con il ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione previsto dall’art. 111 Cost., comma 8, avverso le sentenze del Consiglio di Stato non possono essere censurati “errores in procedendo” o “in iudicando”, il cui accertamento rientra nell’ambito del sindacato afferente i limiti interni della giurisdizione, trattandosi di violazioni endoprocessuali rilevabili in ogni tipo di giudizio e non inerenti all’essenza della giurisdizione o allo sconfinamento dai limiti esterni di essa, ma solo al modo in cui è stata esercitata (cfr. Cass. sez. un. 03/08/2018 n. 20529).

21. In conclusione per le ragioni esposte il ricorso deve essere dichiarato inammissibile. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma dell’art. 13, comma 1 bis, citato D.P.R., se dovuto.

PQM

La Corte, dichiara inammissibile il ricorso.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità che si liquidano in Euro 3.000,00 per compensi professionali oltre alle spese prenotate a debito.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del citato D.P.R., art. 13, comma 1 bis se dovuto.

Così deciso in Roma, nell’Adunanza camerale, il 14 ottobre 2019.

Depositato in Cancelleria il 26 novembre 2019