Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 30734 del 21/12/2017


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Civile Ord. Sez. 2 Num. 30734 Anno 2017
Presidente: PETITTI STEFANO
Relatore: BELLINI UBALDO

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso 21384 del 2016 proposto da:
CORSI LUIGI ANTONIO, elettivamente domiciliato in ROMA,
PIAZZA DEL FANTE 10, presso lo studio dell’avvocato FILIPPO
DE JORIO, che lo rappresenta e difende;
– ricorrente contro
MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE in persona del
Ministro pro tempore, domiciliato ex lege in ROMA, VIA DEI
PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO
STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;
– controricorrente IL

avverso il decreto n. 1747/2016 della CORTE D’APPELLO di
PERUGIA, depositata il 28/07/2016;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
13/10/7017 dal Cnnsigliere UBALDO BELLINI;

Data pubblicazione: 21/12/2017

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale
Dott. CORRADO MISTRI, che ha concluso per la rimessione
degli atti alla Corte costituzionale;
udito l’Avvocato FILIPPO DE .JORIO, difensore del ricorrente,
che ha chiesto l’accoglimento del ricorso.

La Corte d’Appello di Perugia — adita in riassunzione a
seguito della dichiarazione di incompetenza territoriale dalla
Corte d’Appello di Roma sull’originario ricorso del febbraio
2009 — con decreto pronunciato il 21 marzo 2016 (depositato
il successivo 28 luglio 2016) dichiarava inammissibile il ricorso
proposto, in data 2 agosto 2011, da Luigi Antonio Corsi contro
il Ministero dell’economia e delle finanze, per ottenere, ai sensi
della legge 24 marzo 2001, n. 89, l’equa riparazione del danno
sofferto a cagione della durata non ragionevole di un giudizio
avanti al Tar del Lazio (promosso in data 11 aprile 2000 e
dichiarato perento in data 29 aprile 2014).
La Corte affermava che, nonostante l’effettivo ritardo nella
definizione del giudizio presupposto, l’omessa presentazione da
parte del ricorrente dell’istanza di prelievo ai sensi dell’art. 54
del d.l. 23 giugno 2008, n. 112, nel testo modificato dal d.lgs.
2 luglio 2010, n. 104, applicabile ai giudizi pendenti alla data
del 16 settembre 2010 (quale asseritamente quello in
oggetto), comportava l’improponibilità della domanda di equa
riparazione, con riguardo alla intera durata del giudizio.
Per la cassazione dell’impugnato decreto della Corte
d’Appello di Perugia il Corsi ha proposto ricorso, con atto
notificato il 29 settembre 2016, sulla base di due motivi,
ulteriormente illustrati con memoria.
Il Ministero dell’economia e delle finanze ha resistito con
controricorso.
2

RITENUTO IN FATTO

CONSIDERATO IN DIRITTO
1. – Con il primo motivo, il ricorrente, in relazione all’art.
360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., deduce la violazione e
comunque la falsa applicazione dell’art. 11 delle preleggi al
cod. civ.; la violazione e comunque la falsa applicazione degli

applicazione del combinato disposto dell’art. 117 Cost. e degli
artt. 1, 13 e 6, paragrafo 1, della CEDU, giacché l’art. 54,
comma 2, del d.l. n. 112 del 2008, come applicato dal decreto
della Corte d’Appello di Perugia non appare conforme alla citata
normativa costituzionale ed europea.
In particolare, il ricorrente osserva che la Corte
territoriale, in coerenza con detti principi costituzionali e
convenzionali (questi ultimi nell’interpretazione datane dalla
Corte EDU, 25 febbraio 2016, Olivieri e altri c. Italia), avrebbe
dovuto esaminare ed accogliere la domanda di equa
riparazione in toto, o quantomeno per il periodo che va dalla
proposizione della domanda davanti al giudice adito al 16
settembre 2010, data di entrata in vigore del codice del
processo amministrativo, escludendone una valenza
retroattiva, lesiva della regola del

tempus regit actum.

Laddove, non ritenuta praticabile tale soluzione ermeneutica, la
Corte stessa avrebbe dovuto rimettere la questione alla Corte
costituzionale.
2. – Con il secondo motivo, il ricorrente, in relazione all’art.
360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., deduce la violazione e
comunque la falsa applicazione del combinato disposto dell’art.
117 Cost. e degli artt. 6, comma 1, e 13 della CEDU; la
violazione e comunque la falsa applicazione dell’art. 54,
comma 2, del d.l. n. 112 del 2008; la violazione e comunque la
falsa applicazione dell’art. 1, comma 1, dell’Allegato 3 al d.lgs.
3

artt. 3, 24 e 111 Cost.; la violazione e comunque la falsa

n. 104 del 2010. Ed aggiunge che la decisione della Corte di
Appello di Perugia va anche censurata ex art. 360, primo
comma, n. 5, cod. proc. civ., per omesso esame di un fatto
decisivo per il giudizio, in quanto il giudice di prime cure non
ha considerato che il presupposto dell’istanza di prelievo di cui

rappresentato dall’urgenza e non costituisce un obbligo della
parte (come viceversa per l’istanza di fissazione dell’udienza,
presentata due volte nel corso dell’iter processuale davanti al
Tar) ma solo una facoltà sussistendone le condizioni. Pertanto,
il ricorrente ritiene che l’omissione o il ritardo nella
presentazione dell’istanza di prelievo (così come quella di
fissazione di udienza) non sospendono o differiscono il dovere
dello Stato di pronunciarsi sulla domanda, né implicano il
trasferimento sulle parti in giudizio della responsabilità per il
superamento del termine ragionevole di durata del processo.
3. – Preliminarmente va evidenziato che, per non
contestata affermazione del ricorrente, la domanda di equa
riparazione risulta esser stata originariamente depositata
presso la Corte d’Appello di Roma nel febbraio del 2009, e poi
riassunta (a seguito di declaratoria di incompetenza per
territorio di questa) davanti alla Corte d’Appello di Perugia, con
ricorso depositato il 2 agosto 2011. Invero, la proposizione
della domanda indennitaria per irragionevole durata del
processo, ancorché davanti ad un giudice incompetente,
costituisce evento idoneo ad introdurre un valido giudizio di
equa riparazione, purché (come nella specie) la riassunzione
della causa innanzi al giudice dichiarato competente avvenga in
presenza dei presupposti e delle condizioni che permettono di
ritenere che il processo sia continuato, ai sensi dell’art. 50 cod.
proc. civ. davanti al nuovo giudice, mantenendo una struttura
4

all’art. 71, comma 2, cod. processo amministrativo è

unitaria e, perciò, conservando tutti gli effetti sostanziali e
processuali del giudizio svoltosi dinanzi al giudice incompetente
(Cass. n. 148419 del 2017).
4. – Ciò premesso, il Collegio ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità

convertito con modificazioni in legge n. 133/08, in relazione
all’art. 117, comma 1, Cost. e ai parametri interposti degli artt.
6, par. 1, 13 e 46, par. 1, CEDU.
4.1. – In base alla giurisprudenza ormai del tutto costante
di questa Corte Suprema, l’art. 54, D.L. n. 112/08, come
modificato dalla legge n. 133 del 2008, va interpretato nel
senso che «in tema di equa riparazione per l’irragionevole
durata di un processo amministrativo (nella specie iniziato nel
2000), la mancata proposizione dell’istanza di prelievo rende
improponibile la domanda di equa riparazione (nella specie del
febbraio 2009), nella parte concernente la durata del giudizio
presupposto successiva alla data (del 25 giugno 2008) di
entrata in vigore del D.L. 25 giugno 2008 n. 112, art. 54, conv.
in L. 6 agosto 2008, n. 133, che, avendo configurato la
suddetta istanza di prelievo come “presupposto processuale”
della domanda di equa riparazione, deve sussistere al
momento del deposito della stessa, ai fini della sollecita
definizione del processo amministrativo in tempi più brevi
rispetto al tempo già trascorso, fermo restando che l’omessa
presentazione dell’istanza di prelievo non determina la
vanificazione del diritto all’equa riparazione per l’irragionevole
durata del processo con riferimento al periodo precedente al 25
giugno 2008» (Cass. n. 719 del 2015, n. 5914 del 2012).
Infatti, «(I)’art. 54, comma 2, del decreto legge 25 giugno
2008, n. 112 – in vigore dal 25 giugno 2008 (art. 85) -,
5

costituzionale dell’art. 54, 2° comma, D.L. n. 112/08,

convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1,
della legge 6 agosto 2008, n. 133 – in vigore dal 22 agosto
2008 -, nella sua versione originaria, disponeva: «La domanda
di equa riparazione non è proponibile se nel giudizio dinanzi al
giudice amministrativo in cui si assume essersi verificata la

un’istanza ai sensi del secondo comma dell’articolo 51 del regio
decreto 17 agosto 1907, n. 642, nei sei mesi antecedenti alla
scadenza dei termini di durata di cui all’art. 4, comma

1-ter,

lettera b)»; b) in sede di conversione in legge, sono state
apportate all’art. 54 le seguenti modifiche: «al comma 2, dopo
le parole “articolo 2, comma 1” sono inserite le seguenti: “della
legge 24 marzo 2001, n. 89” e le parole “nei sei mesi
antecedenti alla scadenza dei termini di durata di cui all’art. 4,
comma

1-ter,

lettera b)” sono soppresse»; c)

conseguentemente, il testo definitivo dell’art. 54, comma 2, del
dl. n. 112 del 2008, quale convertito in legge dalla legge n.
133 del 2008, risulta il seguente: «La domanda di equa
riparazione non è proponibile se nel giudizio dinanzi al giudice
amministrativo in cui si assume essersi verificata la violazione
dell’art. 2, comma 1, della legge 24 marzo 2001, n. 89, non è
stata presentata un’istanza ai sensi del secondo comma
dell’articolo 51 del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642»; d)
successivamente, l’art. 3, comma 23, dell’Allegato 4 al d.lgs. 2
luglio 2010, n. 104 – in vigore dal 16 settembre 2010 -, ha
stabilito che, all’art. 54, comma 2, del d.l. n. 112 del 2008, «le
parole “un’istanza ai sensi del secondo comma dell’articolo 51
del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642” sono sostituite dalle
seguenti: “l’istanza di prelievo di cui all’articolo 81, comma 1,
del codice del processo amministrativo, né con riguardo al
periodo anteriore alla sua presentazione”»; e) ancora
6

violazione dell’art. 2, comma 1, non è stata presentata

successivamente, l’art. 1, comma 3, lettera a), numero 6), del
d.lgs. 15 novembre 2011, n. 195 (Disposizioni correttive ed
integrative al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, recante
codice del processo amministrativo, a norma dell’articolo 44,
comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69) – in vigore dall’8

“81, comma 1” sono sostituite dalle seguenti “71, comma 2″»;
f) la disposizione dell’art. 54, comma 2, del d. I. n. 112 del
2008 – in vigore dal 16 settembre 2010 – risulta del seguente
testuale tenore: “La domanda di equa riparazione non è
proponibile se nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo in
cui si assume essersi verificata la violazione dell’art. 2, comma
1, della legge 24 marzo 2001, n. 89, non è stata presentata
l’istanza di prelievo di cui all’articolo 71, comma 2, del codice
del processo amministrativo, né con riguardo al periodo
anteriore alla sua presentazione”»; g) per effetto delle
modificazioni introdotte dalla legge n. 208 del 2015 nel testo
della legge n. 89 del 2001 (art. 6, comma

2 ter, introdotto

dalla legge del 2015, in vigore dal 10 gennaio 2016), «il
comma 2 dell’articolo 54 del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008,
n. 133, come modificato dall’articolo 3, comma 23, dell’allegato
4 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, si applica solo nei
processi amministrativi la cui durata al 31 ottobre 2016 ecceda
i termini di cui all’articolo 2, comma 2 bis».

Questo essendo il quadro normativo di riferimento, è del
tutto evidente che in base al principio tempus regit actum: 1)
ai procedimenti per equa riparazione, promossi (come nella
specie) a far data dal 25 giugno 2008, si applica l’art. 54,
comma 2, del d.l. n. 112 del 2008 nel seguente testo: «La
domanda di equa riparazione non è proponibile se nel giudizio
7

dicembre 2011 -, ha disposto che: «al comma 23, le parole

dinanzi al giudice amministrativo in cui si assume essersi
verificata la violazione dell’art. 2, comma 1, della legge 24
marzo 2001, n. 89, non è stata presentata un’istanza ai sensi
del secondo comma dell’articolo 51 del regio decreto 17 agosto
1907, n. 642»; 2) ai procedimenti per equa riparazione,

– l’art. 54, comma 2, dello stesso d.l. n. 112 del 2008 nel
seguente testo: «La domanda di equa riparazione non è
proponibile se nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo in
cui si assume essersi verificata la violazione dell’art. 2, comma
1, della legge 24 marzo 2001, n. 89, non è stata presentata
l’istanza di prelievo di cui all’articolo 71, comma 2, del codice
del processo amministrativo, né con riguardo al periodo
anteriore alla sua presentazione»; 3) non rileva (…) la
previsione di cui all’art. 6, comma 2 ter, della legge n. 89 del

2001, applicandosi essa ai soli giudizi amministrativi per i quali
il termine di ragionevole durata sia violato alla data del 31
ottobre 2016» (così si esprime Cass. n. 16404/16; conformi,
Cass. nn. 5914-5915/12 e 3740/13).
4.1.1. – Nel caso di specie – quanto alla rilevanza della
questione di legittimità costituzionale – essendo stata proposta
la domanda di equa riparazione nel 2009, relativamente ad un
processo amministrativo pendente prima del 16.9.2010, la
disciplina applicabile è quella dell’art. 54, 2° comma D.L. n.
112/08 nel testo in vigore alla data della domanda stessa
(ratione temporis

non trova applicazione il comma

2 ter

dell’art. 6 legge n. 89/01, introdotto dalla legge n. 208/15 a
decorrere dal 1°.1.2016, per essere stato definito il processo
presupposto nel 2014). Conseguentemente detta domanda è
soggetta alla condizione di proponibilità dell’istanza di prelievo
per il periodo successivo al 25 giugno 2008.
8

promossi a far data dal 16 settembre 2010, si applica – invece

In generale, infatti, secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte l’istanza di prelievo disciplinata dall’art. 51 del
r.d. 17 agosto 1907, n. 642, e l’istanza di fissazione d’udienza,
regolata dall’art. 23 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034,
assolvono funzioni distinte, avendo la prima la finalità di

interesse del ricorrente, e la seconda quella d’impedire,
mediante il perfezionamento della costituzione del ricorrente e
la fissazione dell’udienza, la perenzione del giudizio. Ne
consegue che dall’entrata in vigore dell’art. 54 del d.l. 25
giugno 2008, n. 112, convertito nella legge 6 giugno 2008, n.
133, per le domande di equa riparazione relative a
procedimenti che si svolgono davanti alle giurisdizioni
amministrative, la preventiva formulazione dell’istanza di
prelievo, costituisce una condizione di proponibilità non
fungibile con l’istanza di fissazione d’udienza (così, Cass. nn.
16404/16, 780/15, 25572/10, nonché, tra le non massimate,
18546/14 e 785/15).
In particolare, poi, l’insostenibile equipollenza tra l’una e
l’altra ipotesi non è esclusa ove una nuova istanza di
discussione sia stata presentata dopo la scadenza del termine
di 180 gg. previsto dall’art. 1, primo comma, dell’allegato 3 al
c.p.a. per verificare il persistente interesse alla decisione del
ricorso. Ciò non solo e non tanto perché una nuova istanza di
fissazione d’udienza presentata dopo 180 gg. dall’entrata in
vigore del c.p.a. va equiparata ad altro, vale a dire ad una
tempestiva dichiarazione, ai sensi del secondo comma del
medesimo articolo, di persistenza dell’interesse a che la causa
sia trattata, purché proposta nei 180 gg. dalla comunicazione
del decreto di perenzione (e in mancanza di comunicazione
senza neppure tale limite temporale); ma anche ed
9

accelerare il processo mediante il riscontro del persistente

essenzialmente in quanto il prelievo presuppone un processo
amministrativo in cui la costituzione della parte ricorrente si sia
perfezionata, rendendo così attuale l’obbligo del giudice di
pronunciarsi. Pendenti i termini di cui al primo e al secondo
comma del ridetto articolo, tale perfezione, non più assicurata

iterativo imposto dalla medesima norma transitoria del c.p.a.,
non può farsi dipendere da un atto cui s’intenda attribuire il
diverso effetto del prelievo, che a sua volta quella costituzione
perfetta presuppone.
Ne consegue che nel caso di specie, essendo mancata
l’istanza di prelievo, la domanda di equa riparazione sarebbe
improponibile, secondo il diritto vigente e la richiamata
applicazione costante di questa Corte, nella parte concernente
la durata del giudizio presupposto successiva alla data (del 25
giugno 2008) di entrata in vigore del D.L. 25 giugno 2008 n.
112, art. 54, conv. in L. 6 agosto 2008, n. 133.
4.2. – Della cui legittimità costituzionale, nei termini innanzi
prospettati, si deve dubitare a stregua dei più recenti approdi
della giurisprudenza della Corte EDU.
Con la sentenza nel caso Daddi c/ Italia (n. 15476/09 del 2
giugno 2009) detta Corte, pur dichiarando il ricorso
inammissibile per il mancato esperimento del rimedio
giurisdizionale interno, aveva preannunciato che una prassi
interpretativa ed applicativa dell’articolo 54, secondo comma,
D.L. n. 112/08 che avesse avuto per effetto quello di opporsi
all’ammissibilità dei ricorsi ex lege Pinto relativi alla durata di
un processo amministrativo conclusosi prima del 25 giugno
2008, solo in quanto non fosse stata presentata un’istanza di
prelievo, avrebbe potuto essere di natura tale da esonerare i
ricorrenti interessati dall’obbligo di esperire il rimedio interno;
10

dalla prima istanza ex art. 23 legge TAR a causa dell’onere

e che lo stesso sarebbe valso per quanto riguardava i
procedimenti ancora pendenti in cui la fissazione d’urgenza
dell’udienza fosse stata richiesta solo dopo l’entrata in vigore
della disposizione in questione. In questi casi, aveva concluso
la Corte di Strasburgo, non si sarebbe potuto escludere che la

dalla determinazione della durata soggetta a indennizzo i
periodi anteriori al 25 giugno 2008, avrebbe privato
sistematicamente alcune categorie di ricorrenti della possibilità
di ottenere una riparazione adeguata e sufficiente.
Più di recente, con la sentenza emessa nel caso Olivieri c/
Italia del 22.2.2016 (ricorsi nn. 17708/12, 17717/12,
17729/12 e 22994), in una fattispecie relativa a giudizi
amministrativi iniziati nel 1990 e per i quali era stata
presentata la nuova istanza di fissazione dell’udienza ai sensi
dell’art. 9, comma 2, legge n. 205/00, ma non anche l’istanza
di prelievo, il che aveva determinato l’inammissibilità del
ricorso per equa riparazione, la Corte EDU ha affrontato in
maniera diretta il problema dell’effettività dell’istanza nazionale

ex lege n. 89/01 soggetta alla condizione di proponibilità
dell’art. 54, comma 2, D.L. n. 112/08. Ed esaminando
diacronicamente tale disposizione, fino al suo ultimo testo
scaturito dalle modifiche apportate dal D.Lgs. n. 104/10, ha
convertito in critica espressa e consapevole la riserva
formulata con la sentenza resa nel caso Daddi.
La Corte europea ha così affermato: a) che né dal contenuto
della norma né dalla relativa prassi giudiziaria si evince che
l’istanza di prelievo possa efficacemente accelerare la decisione
in merito alla causa sottoposta all’esame del tribunale; b) che
la condizione di ammissibilità di un ricorso «Pinto» previsto
dall’articolo 54, comma 2 della legge n. 112/08 risulta essere
11

norma, interpretata dai giudici nazionali nel senso di escludere

una condizione formale che produce l’effetto di ostacolare
l’accesso alla procedura interna;

e

che l’inammissibilità

automatica dei ricorsi per equa riparazione, basata unicamente
sul fatto che i ricorrenti non abbiano presentato l’istanza di
prelievo, priva questi ultimi della possibilità di ottenere una

E richiamata la propria giurisprudenza sul principio di
effettività della tutela giurisdizionale, nel senso che è effettivo
il rimedio interno se permette di evitare che si verifichi o si
protragga la violazione dedotta o se permette di fornire
all’interessato una riparazione adeguata per tutte le violazioni
che si siano già verificate, ha concluso nel senso che «la
procedura per lamentare la durata eccessiva di un giudizio
dinanzi al giudice amministrativo, risultante dalla lettura
dell’articolo 54, comma 2 del decreto-legge n. 112 del 2008 in
combinato disposto con la legge Pinto, non possa essere
considerata un ricorso effettivo ai sensi dell’articolo 13 della
Convenzione».
4.3. – Benché occasionato da fattispecie aventi ad oggetto
l’equa riparazione per l’irragionevole durata del processo
verificatasi anteriormente al 25.6.08 (iniziati nel 1990, i giudizi
amministrativi presupposti erano stati definiti tra il mese di
novembre 2008 ed il marzo 2009), e sulla base di domande ex
lege n. 89/01 presentate vigente il testo dell’art. 54, comma 2,
D.L. n. 112/08 ante D.Lgs. n. 104/10, tale precedente appare
idoneo a incidere anche sulla decisione delle altre fattispecie
(per non dire dell’ipoteca che esso iscrive sull’intero sistema
dei rimedi preventivi introdotto dagli artt. 1-bis e 1-ter della
legge n. 89/01, ivi premessi dall’art. 1, comma 777, lett. a,
della legge n. 208/15 e basati sul medesimo principio).

12

riparazione adeguata e sufficiente.

Sebbene operato ad abundantiam nella motivazione della
sentenza Olivieri c/ Italia (v. par. 65), il riferimento al ridetto
D.Lgs. non può liquidarsi quale mero obiter dictum (peraltro di
dubbia configurabilità in un contesto motivazionale
esclusivamente argomentativo e non deduttivo, tipico della

autonomi). Suo tramite, la Corte di Strasburgo ha confermato
e viepiù chiarito il senso del giudizio espresso sul pratico
operare congiunto della legge n. 89/01 e della previsione
dell’istanza di prelievo quale rimedio preventivo. E dunque pare
sovrabbondante pretendere ed attendere che, adita in
relazione ad un caso perfettamente sovrapponibile a quello ora
in esame, la Corte EDU reiteri le medesime considerazioni
operate su di una tutela nazionale giudicata

in parte qua

ineffettiva.
Avuto riguardo alle indicazioni di metodo ritraibili dai
precedenti della Corte costituzionale (v. tra i più prossimi
quello di cui alla sentenza n. 49/15), il Collegio rileva che pur
non avendo ricevuto l’avallo della Grand Chambre, l’indirizzo
espresso dalla Corte EDU con la decisione sul caso Olivieri è da
ritenersi ormai adeguatamente consolidato. Esso costituisce il
logico e preannunciato sviluppo del principio già espresso nella
sentenza sul caso Daddi; è stato adottato all’unanimità; non
presenta alcuna attitudine innovativa rispetto alla tecnica
dell’interpretazione convenzionale fin qui seguita; concerne
una fattispecie tutt’altro che isolata o peculiare, ma anzi
connotata da ovvi elementi di serialità; si colloca, coerente, nel
solco della giurisprudenza di detta Corte europea sul principio
di effettività per come esso vive in concreto negli ordinamenti
nazionali; ed è stato espresso nella piena consapevolezza del
modus operandi dei giudici nazionali.
13

tecnica di raffronto tra norme appartenenti a sistemi giuridici

4.4. – Così restituito a questa Corte di cassazione il compito
suo proprio d’interpretare l’art. 54, comma 2, D.L. n. 112/08 e
successive modificazioni, alla luce della Costituzione, si rileva
che la legittimità costituzionale della norma è stata ritenuta in
relazione specifica ai referenti degli artt. 24 e 111 Cost. Una

(id est, del testo

attuale ai processi amministrativi non pendenti alla data del
16.9.2010 di entrata in vigore del c.p.a.), essa non determina
né irragionevoli disparità di trattamento, né lesione alcuna dei
principi del giusto processo e del diritto di difesa, dal momento
che l’istanza di prelievo manifesta l’interesse della parte ad una
rapida definizione della domanda di giustizia (cfr. Cass. n.
26262/13).
Quest’ultima affermazione introduce a una sottile ma
fondamentale divaricazione funzionale dell’istanza di prelievo
secondo la visuale prescelta, quella amministrativa o quella del
binomio normativo della legge n. 89/01 e dell’art. 54 D.L. più
volte citato.
Nell’ambito del processo amministrativo detta istanza è stata
prevista dall’art. 51, cpv. R.D. n. 642/1907 quale strumento
per sollecitare la trattazione urgente del ricorso. Abrogato
detto R.D. dall’art. 4 dell’allegato 4 al D.Lgs. n. 104/10, e
sostituita la disposizione sul prelievo con l’affatto omologa
norma dell’art. 71, comma 2, c.p.a., permane la medesima
funzione di mezzo per segnalare l’urgenza della decisione.
Non pare, invece, né rilevante né significativo ai fini in
esame l’art. 71-bis, aggiunto al D.Lgs. n. 104/10 dall’art. 1,
comma 781, lett. b) della legge n. 208/15, in base al quale a
seguito dell’istanza di cui al comma 2 dell’art. 71, il giudice,
accertata la completezza del contraddittorio e dell’istruttoria,
sentite sul punto le parti costituite, può definire, in camera di
14

volta esclusane l’applicazione retroattiva

consiglio, il giudizio con sentenza in forma semplificata. In
disparte la sua applicabilità a decorrere dal 1°.1.2016, tale
norma si limita a prevedere la possibilità di una tecnica
decisoria più agevole e veloce, senza tuttavia imporla nell’an o
nel quando. Nulla ne scaturisce, pertanto, sul complessivo

concezione dell’art. 13 della Convenzione europea, come
elaborata dalla Corte di Strasburgo. Il che ripropone intatta la
questione in esame.
Diversa è, invece, proprio sul terreno dell’effettività, la
funzione dell’istanza di prelievo nell’ambito dell’equa
riparazione. Come questa C.S. ha avuto modo di affermare,
essa ha da tempo assunto la funzione di segnalare al giudice il
permanente interesse della parte alla definizione del giudizio,
sovente venuto meno per circostanze sopravvenute alla sua
proposizione (quali atti di autotutela o sanatorie), con la
conseguenza che la mancata presentazione dell’istanza,
nonostante il lungo tempo trascorso dalla proposizione della
domanda, costituisce indice di scarso interesse alla lite (così
Cass. n. 3271/11, che da ciò ha desunto la legittimità di una
liquidazione dell’indennizzo in misura inferiore rispetto a quella
normalmente ritenuta congrua).
Ciò non vuol dire, ovviamente, che l’assenza del prelievo
impedisca la decisione del giudice amministrativo, una volta
che, come è si detto, la costituzione della parte ricorrente si sia
perfezionata con la proposizione dell’istanza di fissazione
dell’udienza di trattazione del ricorso. Tant’è che prima del D.L.
n. 112/08 questa Corte aveva sempre affermato, anche a S.U.,
che la lesione del diritto alla definizione del processo in un
termine ragionevole, va riscontrata, anche per le cause davanti
al giudice amministrativo, con riferimento al periodo intercorso
15

giudizio di (in)effettività del rimedio interno secondo la

dall’instaurazione del relativo procedimento, senza che una tale
decorrenza del termine ragionevole di durata della causa possa
subire ostacoli o slittamenti in relazione alla mancanza
dell’istanza di prelievo od alla ritardata presentazione di essa;
e che la previsione di strumenti sollecitatori non sospende né

caso di omesso esercizio degli stessi, né implica il
trasferimento sul ricorrente della responsabilità per il
superamento del termine ragionevole per la definizione del
giudizio, salva restando la valutazione del comportamento della
parte al solo fine dell’apprezzamento della entità del lamentato
pregiudizio (così e per tutte, S.U. n. 28507/05).
Il senso ultimo dell’operazione posta in essere dal legislatore
del 2008-2010, confermato del resto dal più generalizzato
sistema di rimedi preventivi introdotto nella legge n. 89/01
dall’art. 1, comma 777, lett. a, della legge n. 208/15, consiste
dunque nell’imporre al ricorrente di prenotare gli effetti della
riparazione per l’irragionevole durata del processo.
Non mette conto, per i limiti di rilevanza della questione,
indagare se tale tecnica, una volta che le modifiche della legge
n. 89/01 operino a regime, sia o non idonea ad assicurare
l’effettività dell’istanza giurísdizionale interna, tenuto conto del
fatto che i rimedi ivi contemplati devono essere azionati prima
che la violazione dell’art. 6, par. 1 CEDU sia consumata (salvo
rilevare sin da ora che nessuna disposizione imporrebbe di
adottare corsie decisorie preferenziali). Per contro, nel caso dei
processi pendenti alla data del 16.9.2010, l’art. 54, comma 2,
D.L. n. 112/08 impone tale prenotazione indipendentemente
dalla circostanza che la violazione si sia già realizzata o meno.
Prova ne sia che la proponibilità della domanda di equa
riparazione non è esclusa ove l’istanza di prelievo sia stata
16

differisce il dovere dello Stato di pronunciare sulla domanda, in

presentata una sola volta e in epoca risalente rispetto alla
conclusione del giudizio, atteso che nessuna norma e nessun
principio processuale ne impongono la reiterazione ad intervalli
più o meno regolari (v. Cass. n. 14386/15); e che l’istanza di
prelievo, anche quando condiziona

ratione temporis

la

computo della durata del processo, che va riferita all’intero
svolgimento processuale e non alla sola fase seguente detta
istanza (cfr. Cass. nn. 13554/16 e 2172/17).
4.4.1. – Resta – difficilmente eludibile – una significativa
diversità di accenti. Mentre per la giurisprudenza della Corte
EDU il rimedio interno deve garantire o la durata ragionevole
del giudizio o l’adeguata riparazione della violazione del
precetto convenzionale, sicché ogni ostacolo che vi si
frapponga rende non effettivo il rimedio stesso, l’art. 54,
comma 2, D.L. n. 112/08 interpone proprio questo ostacolo. La
sua finalità selettiva, volta a impedire riparazioni indiscriminate
nell’ambito di un processo peculiare come quello
amministrativo, in cui più che in altri il rapporto sostanziale tra
le parti è soggetto alla temperie di fattori esterni e mutevoli
destinati ad incidere su quello processuale, se da un lato
illumina la ratio della norma dall’altro ne denuncia il contrasto
irredimibile con la Convenzione. Secondo la Corte EDU, infatti,
un processo finché pende è per ciò stesso e per ciò solo
soggetto al termine di durata ragionevole e alle conseguenze
della relativa violazione.
Non a caso la sentenza Olivieri c/ Italia, nel rilevare che
ciascun ricorrente aveva presentato una seconda istanza di
fissazione dell’udienza allo scopo di evitare la perenzione della
propria causa, tra luglio e settembre 2008, con conseguente
fissazione dell’udienza di discussione tra novembre 2008 e
17

proponibilità della domanda di indennizzo, non incide sul

marzo 2009, ha concluso che «(i) ricorrenti non avevano
dunque alcun interesse a sollecitare una seconda volta la
cancelleria del TAR per chiedere la fissazione d’urgenza della
data dell’udienza». Il che fa risaltare l’aporia intrinseca dell’art.
54, comma 2, D.L. cit., il quale subordina l’equa riparazione ad
un adempimento che non solo non è funzionale alla

progressione del giudizio più di quanto non lo sia la semplice
istanza di fissazione dell’udienza, essendo dovuta nell’un caso
come nell’altro la risposta giurisdizionale fino al limite della
perenzione; ma che altresì si trasfigura rispetto al proprio
originale, divenendo da strumento sollecitatorio per ragioni
d’urgenza a mezzo di pura prenotazione dell’indennizzo,
tramite una surrettizia e sovrabbondante dichiarazione di
interesse alla decisione.
5. – Dunque e riassumendo, mentre nella giurisprudenza
della Corte EDU il rimedio preventivo è tale se efficacemente
sollecitatorio, l’interesse alla risposta giurisdizionale derivando
dalla stessa pendenza del processo, nel sistema integrato della
legge n. 89/01 e del più vite citato art. 54, comma 2, il rimedio
preventivo non è sollecitatorio, ma puramente dichiarativo di
un interesse altrimenti già incardinato nel processo.
Non è possibile un’interpretazione convenzionalmente
orientata di tale norma che non si traduca nella sua sostanziale
e intera disapplicazione. E’ l’idea stessa del prelievo quale
condizione d’accesso all’istanza indennitaria a soffrire la
contraddizione.
Di qui la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell’art. 54, comma 2, del d.l. n. 112
del 2008, convertito con modificazioni dalla legge n. 133 del
2008, per contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost., in
relazione agli artt. 6, par. 1, 13 e 46, par. 1, della Convenzione
18

-;
i

europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali, là dove subordina la proponibilità della domanda
di equa riparazione per l’irragionevole durata dei giudizi
amministrativi alla previa presentazione dell’istanza di prelievo,
nella parte concernente la durata del giudizio presupposto

della norma impugnata.
P. Q. M.
La Corte, visti gli artt. 134 Cost. e 23 della legge n. 87/53,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
riferimento all’art. 117, primo comma, della Costituzione, e ai
parametri interposti degli artt. 6, par. 1, 13 e 46, par. 1 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e
delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4
agosto 1955, n. 848, la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 54, comma 2, D.L. n. 112/08, convertito con
modificazioni in legge n. 133/08; dispone la sospensione del
presente giudizio e ordina che, a cura della cancelleria, la
presente ordinanza sia notificata alle parti del giudizio di
cassazione, al pubblico ministero presso questa Corte e al
Presidente del Consiglio dei ministri; ordina, altresì, che
l’ordinanza venga comunicata dal cancelliere ai Presidenti delle
due Camere del Parlamento; dispone l’immediata trasmissione
degli atti, comprensivi della documentazione attestante il
perfezionamento delle prescritte notificazioni e comunicazioni,
alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda
sezione civile della Corte Suprema di Cassazione, il
13.10.2017.
Il Presiderite: Dr. Stefano Petitti
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successiva alla data (del 25 giugno 2008) di entrata in vigore

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