Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 30588 del 20/12/2017

Civile Sent. Sez. U Num. 30588 Anno 2017
Presidente: CANZIO GIOVANNI
Relatore: CAMPANILE PIETRO

Data pubblicazione: 20/12/2017

SENTENZA
sul ricorso iscritto al n. 28515/2015 R. G. proposto da:
IMPRESA ANDREA MASSA
rappresentata e difesa dall’avv. Benedetto Ballero, con domicilio
eletto in Roma, via Portuense, n. 104, presso la sig.ra Antonia De
Angelis;
– ricorrente –

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contro
COMUNE DI PULA
rappresentato e difeso dall’avv. Roberto Uras, con domicilio eletto in
Roma, via Cassiodoro, n. 9, presso lo studio dell’avv. Mario Cati;
– con troricorrente –

RESPONSABILE AREA TECNICA DEL SERVIZIO EDILIZA PRIVATA ED URBANISTICA DEL COMUNE DI PULA
CONSIGLIO COMUNALE DI PULA
COMPARINI BARDZKY STEFANIA
COMPARINI BARDZKY ROBERTO
MONNI GIORGIO
– intimatiavverso la sentenza del Consiglio di Stato n. 2109, depositata in data
27 aprile 2015 ;
sentita la relazione svolta all’udienza pubblica del 4 aprile 2017 dal
consigliere dott. Pietro Campanile;
sentito per il controricorrente l’avv. Uras;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale dott. Riccardo Fuzio, il quale ha concluso per l’inammissibilità
del ricorso.
FATTI DI CAUSA
1. Con la decisione indicata in epigrafe il Consiglio di Stato ha confermato la sentenza del Tar di Cagliari n. 553 del 2013, con la quale
era stato rigettato il ricorso proposto dall’impresa Andrea Massa nei
confronti del Comune di Pula in ordine al provvedimento con cui era
stato dichiarata la decadenza, per decorso del termine di efficacia de-

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nonché contro

cennale, di un piano di lottizzazione comprendente terreni della stessa impresa Massa e di altra proprietà.
2. Per quanto in questa sede maggiormente rileva, il Consiglio di Stato ha ribadito la durata decennale del piano di lottizzazione, richiamando il proprio orientamento al riguardo, ed osservando che i rilievi

zazione primaria, previste dalla lottizzazione (e non ultimate a causa
di un contenzioso instauratosi ad opera di un confinante), non erano
condivisibili, in quanto non era stata raggiunta la dotazione minima
degli standards urbanistici.
3. E’ stata poi ribadita l’irrilevanza delle ragioni in base alle quali il
piano attuativo era rimasto ineseguito, dovendosi attribuire rilievo
unicamente al decorso del termine di efficacia del piano di lottizzazione.
4. L’impresa Andrea Massa propone ricorso ai sensi dell’art. 362 cod.
proc. civ., con tre motivi, cui resiste con controricorso il Comune di
Pula.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Con il primo motivo si denuncia eccesso di potere per violazione
dei limiti esterni della giurisdizione: il Consiglio di Stato,
nell’affermare la durata decennale del piano di lottizzazione, avrebbe
in realtà applicato una norma inesistente, di pura creazione giurisprudenziale. Si sostiene, in particolare, che l’applicazione analogica
dell’art. 16 della I. n. 1150 del 1942, che prevede il termine decennale per l’attuazione dei piani particolareggiati, non sarebbe giustificata,
in quanto, essendo tale termine inteso a limitare la durata dei vincoli
di carattere espropriativo, tale esigenza non si pone in relazione ai

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dell’impresa Massa circa l’esecuzione di parte delle opere di urbaniz-

piani di lottizzazione, la cui disciplina, per altro, non presenterebbe
lacune.
2. Con il secondo mezzo il superamento dei limiti esterni della giurisdizione viene prospettato con riferimento all’affermazione della durata decennale del piano, anche in presenza di circostanze che abbiano

l’azione possessoria promossa da un confinante), l’impossibilità di
realizzare la lottizzazione: in tal modo la regola di creazione giurisprudenziale avrebbe invaso la sfera riservata al legislatore, sovrapponendosi ai principi di cui agli artt. 1218, 1256 e 1543 cod. civ..
3. Con la terza censura si denuncia, in via subordinata, la violazione
degli artt. 24 e 113 Cost. e degli artt. 1, 34 e 35 del cod. proc. amm.:
premesso che il permesso di costruire non è subordinato, ai sensi
dell’art. 12 del d.P.R. n. 380 del 2001, al completamento delle opere
di urbanizzazione, la declaratoria di improcedibilità per difetto di interesse delle domande conseguenti alla sospensione del rilascio delle
concessioni, per essere insorta la suddetta controversia con il confinante, non avrebbe consentito all’impresa di ottenere una pronuncia
di merito, i cui effetti avrebbero potuto riverberarsi quanto meno sul
piano risarcitorio.
4. Il ricorso è inammissibile.
Secondo il consolidato orientamento di queste Sezioni Unite, le decisioni del giudice amministrativo sono viziate per eccesso di potere
giurisdizionale e, quindi, sindacabili per motivi inerenti alla giurisdizione, laddove detto giudice, eccedendo i limiti dei riscontro di legittimità del provvedimento impugnato e sconfinando nella sfera del
merito, riservato alla P.A., compia una diretta e concreta valutazione

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determinato, per cause non imputabili all’impresa (nella specie,

della opportunità e della convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprima la volontà dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’Amministrazione, così esercitando una giurisdizione di merito in situazioni
che avrebbero potuto dare ingresso soltanto a una giurisdizione di le-

vi) o esclusiva, o che comunque ad essa non avrebbero potuto dare
ingresso (Cass., Sez. U, 3 giugno 2015, n. 11375; Cass. Sez. U, 9
novembre 2011, n. 23302).
5. Con la sentenza impugnata il Consiglio di Stato ha sostanzialmente
esercitato, nell’ambito del sindacato di legittimità dei provvedimenti
amministrativi impugnati, la propria funzione interpretativa di norme
primarie e secondarie, insindacabile come tale per motivi inerenti alla
giurisdizione.
Non può seriamente porsi in dubbio, infatti, che l’interpretazione della
legge rappresenta l’essenza della funzione giurisdizionale e non può,
dunque, integrare la violazione dei limiti esterni della giurisdizione da
parte del giudice amministrativo, così da giustificare il ricorso previsto
dall’art. 111 Cost., comma 8 (Cass., Sez. U, 14 dicembre 2016, n.
25628; Cass, Sez. U, 31 maggio 2016, n. 11380).
5. In relazione alle decisioni in materia urbanistica, questa Corte ha
già rilevato che l’attività ermeneutica relativa al quadro normativo di
riferimento non integra una indebita ingerenza negli aspetti di natura
decisionale, sulla base di valutazioni di natura discrezionale, riservati agli enti territoriali, ma realizza la primaria funzione del sindacato
di legittimità, verificando la corrispondenza dell’atto impugnato alle
prescrizioni alle quali avrebbe dovuto conformarsi, non escluse, per i

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gittimità (dunque, all’esercizio di poteri cognitivi e non anche esecuti-

fini che qui maggiormente rilevano, le cc.dd. norme sovraordinate
(Cass., Sez. U, 12 novembre 2012, n. 19594).
6. In relazione alla durata decennale dell’efficacia del piano di lottizzazione, il Consiglio di Stato, dando continuità a un indirizzo da tempo consolidato (Cons. Stato, 20 gennaio 2003, n. 200; id., 25 luglio

visioni urbanistiche di secondo livello oltre il termine decennale confligge con la finalità di assicurare effettività ed attualità alle previsioni
urbanistiche, “non potendo le lottizzazioni convenzionate condizionare
a tempo indeterminato la pianificazione urbanistica futura”.
Viene in evidenza, a ben vedere, il risultato di un’operazione ermeneutica fondata su rilievi di ordine sistematico, che, nella misura in
cui si inscrive a pieno titolo nell’esercizio dell’attività interpretativa che, come sopra evidenziato, costituisce un aspetto essenziale
dell’esercizio della giurisdizione – di certo non comporta il superamento dei suoi limiti esterni.
7. Con particolare riferimento alla invocata figura dell’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera di attribuzioni riservata al
legislatore, vale bene richiamare il principio secondo cui essa è configurabile solo qualora il giudice speciale abbia applicato non la norma
esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete. L’ipotesi non ricorre quando
il Consiglio di Stato – come nella specie – si sia attenuto al compito interpretativo che gli è proprio, ricercando la “voluntas legis” applicabile
nel caso concreto, anche se questa abbia desunto non dal tenore letterale delle singole disposizioni, ma dalla “ratio” che il loro coordinamento sistematico disvela. Tale operazione ermeneutica potrebbe da-

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2001, n. 4073), ha ribadito che la prosecuzione degli effetti delle pre-

re luogo, eventualmente, ad un “error in iudicando”, ma non alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale (Cass., Sez. U,
Sez. U, 21 marzo 2017, n. 7157; Cass., Sez. U, 12 dicembre 2012,
n. 22784 del 2012).
8. I rilievi posti alla base della seconda e della terza censura attengo-

dicando ovvero in procedendo: in entrambi i casi non può venire in
considerazione il superamento dei limiti esterni della giurisdizione rilevanti ai sensi dell’art. 362 cod. proc. civ., in quanto il cattivo esercizio, da parte del giudice speciale, del potere giurisdizionale a lui riservato attiene all’esplicazione interna delle attribuzioni conferitegli dalla
legge (Cass., Sez. U, 10 giugno 2013, n. 14503; Cass., Sez. U, 3 luglio 2012, n. 11075; Cass., Sez. U, 8 aprile 2010, n. 8325).
9. All’inammissibilità del ricorso consegue la condanna del ricorrente
al pagamento delle spese relative al presente giudizio di legittimità,
liquidate come in dispositivo.
P. Q. M.
Dichiara inammissibile il ricorso, e condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese relative al presente giudizio di legittimità, liquidate in euro 7.200,00, di cui euro 7.000,00 per compensi, oltre agli
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Così deciso in Rom , il 4 aprile 2017.

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