Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 30534 del 22/11/2019

Cassazione civile sez. VI, 22/11/2019, (ud. 11/09/2019, dep. 22/11/2019), n.30534

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SESTA CIVILE

SOTTOSEZIONE T

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MOCCI Mauro – Presidente –

Dott. CONTI Roberto Giovanni – Consigliere –

Dott. LA TORRE Maria Enza – Consigliere –

Dott. DELLI PRISCOLI Lorenzo – rel. Consigliere –

Dott. RAGONESI Vittorio – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 14396-2018 proposto da:

ADER – AGENZIA DELLE ENTRATE RISCOSSIONE (OMISSIS), in persona del

Direttore pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI

PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la

rappresenta e difende ope legis;

– ricorrente –

contro

S.G.;

– intimato –

avverso la sentenza n. 1151/29/2017 della COMMISSIONE TRIBUTARIA

REGIONALE di BARI SEZIONE DISTACCATA di TARANTO, depositata il

04/04/2017;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non

partecipata del 11/09/2019 dal Consigliere Relatore Dott. LORENZO

DELLI PRISCOLI.

Fatto

FATTI DI CAUSA

Rilevato:

che il contribuente impugnava una iscrizione ipotecaria avvenuta nel novembre del 2008;

che la Commissione Tributaria Provinciale respingeva il ricorso del contribuente;

che la Commissione Tributaria Regionale accoglieva l’appello del contribuente, ritenendo che, l’atto di iscrizione ipotecaria non è un atto meramente formale ma va motivato indicando i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche dell’atto impugnato, mentre, nel caso di specie, l’atto impugnato non indica le cartelle insolute da cui trae origine l’iscrizione ipotecaria, con grave violazione del diritto di difesa, non sanabile dall’Ufficio mediante produzione documentale durante lo svolgimento del giudizio;

che l’Agenzia delle entrate proponeva ricorso affidato ad un unico motivo mentre il contribuente non si costituiva.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

Considerato che con l’unico motivo d’impugnazione, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, l’Agenzia delle entrate denuncia violazione e falsa applicazione del il D.P.R. n. 602 del 1973, art. 77, vigente ratione temporis in quanto l’iscrizione ipotecaria è avvenuta nel novembre 2008, periodo in cui il preavviso di cui all’art. 77, comma 2-bis non era ancora normativamente previsto dal momento che la sua introduzione è avvenuta soltanto nel 2011, con la L. n. 106 del 2011;

rilevato che effettivamente, come evidenziato dal ricorrente, il D.P.R. n. 602 del 1973, art. 77, al momento dell’iscrizione ipotecaria (novembre 2008) era privo del comma 2 bis (introdotto solo dal D.L. n. 80 del 2011, convertito in L. n. 106 del 2011), norma secondo cui l’agente della riscossione è tenuto a notificare al proprietario dell’immobile una comunicazione preventiva contenente l’avviso che, in mancanza del pagamento delle somme dovute entro il termine di trenta giorni, sarà iscritta l’ipoteca di cui al comma 1;

considerato tuttavia che, secondo la giurisprudenza di questa Corte relativa al testo dell’art. 77 vigente ratione temporis, tale novità normativa non ha portata innovativa ma meramente interpretativa e dunque già allora l’Amministrazione non poteva procedere con l’iscrizione ipotecaria senza darne avviso al contribuente cosicchè la stessa Amministrazione era soggetta non solo ad un obbligo di motivazione dell’atto ma anche ad un penetrante obbligo di comunicazione nei confronti del contribuente, tale da consentire da un lato di provocare il contraddittorio e dall’altro l’esercizio del diritto di difesa. E’ stato infatti affermato che:

in tema di riscossione coattiva delle imposte, l’iscrizione ipotecaria D.P.R. n. 602 del 1973, ex art. 77 (nella formulazione vigente “ratione temporis”), in ossequio al principio del contraddittorio endoprocedimentale, deve essere preceduta, pena la sua nullità, dalla comunicazione e dalla concessione di un termine di trenta giorni al contribuente per il pagamento o la presentazione di osservazioni. Ne consegue la fondatezza del ricorso per cassazione con cui si lamenti nella sostanza l’omessa attivazione del contraddittorio, in quanto spetta al giudice il compito di qualificare giuridicamente i fatti, utilizzando la normativa che ad essi si attaglia (Cass. 23 novembre 2015, n. 23875);

il D.L. n. 223 del 2006, art. 35, comma 25-quinquies, ha riformato l’elenco degli atti impugnabili innanzi al giudice tributario collocandovi, oltre al fermo amministrativo di beni mobili registrati di cui al D.P.R. n. 602 del 1973, art. 86, anche l’iscrizione di ipoteca di cui al medesimo decreto, art. 77, non diverse a proposito di quest’ultima possono essere le considerazioni nella posizione assunta dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite in ordine al “fermo amministrativo”, nonostante la disciplina dell’iscrizione di ipoteca, a differenza di quella relativa al fermo amministrativo, trovi nei D.P.R. n. 602 del 1973 collocazione nel capo 2 (e non nel Capo 3) del Titolo 2, situazione che potrebbe far pensare maggiormente ad una relazione strettamente funzionale della stessa con l’espropriazione forzata, devono ritenersi valide in relazione all’iscrizione ipotecaria le medesime conclusioni raggiunte da queste Sezioni Unite rispetto al fermo amministrativo. Sicchè anche rispetto all’iscrizione di ipoteca D.P.R. n. 602 del 1973, ex art. 77, deve ritenersi sussistere quella valenza interpretativa delle modifiche normative disposte con il D.L. n. 223 del 2006, art. 35, comma 25-quinquies, ritenuta dall’ordinanza delle Sezioni Unite n. 10672 del 2009 con riferimento al fermo amministrativo, dalla quale discende l’ineludibile carattere di atto impugnabile tanto di quest’ultimo, quanto dell’iscrizione di ipoteca. Siffatto orientamento costituisce anche una specifica attuazione del principio generale emergente dalla L. n. 241 del 1990, art. 7, il quale impone l’obbligo della comunicazione dell’avvio del procedimento ai soggetti nei cui confronti il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti. La ricordata previsione normativa dell’obbligo di comunicazione (previa) di cui alla L. n. 241 del 1990, art. 7, è espressione del principio costituzionale di imparzialità e di buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost.) ed ha come ratio fondante: 1) la tutela dell’interesse giuridicamente protetto – dei soggetti destinatari del procedimento: a) ad aver conoscenza di quest’ultimo; b) a poter controdedurre agli assunti su cui si basa l’iniziativa procedimentale dell’Amministrazione; c) ad inserire nel complesso delle valutazioni procedimentali anche quelle attinenti ai legittimi interessi del privato destinatario; 2) la tutela dell’interesse pubblico al buon procedimento, interesse pubblico garantito da quell’apporto alla piena valutazione giuridico-fattuale che solo l’intervento procedimentale dei “soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti” può fornire; 4) altresì, la tutela dell’affidamento (anche al fine di consentire tempestive misure difensive o riparatorie) di soggetti incolpevolmente estranei alla scaturigine del procedimento lesivo, ed ignari di essa; 5) la medesima comunicazione dell’inizio del procedimento (v. TAR Lazio, Sez. 1, 4 settembre 2009, n. 8373). 13.6. Non rende meno valida questa ricostruzione esegetica il fatto che la L. n. 241 del 1990, art. 13, comma 2, escluda i procedimenti tributari dall’applicazione degli istituti partecipativi previsti dalla stessa L., art. 7. in quanto non si tratta di una esclusione tout court dei predetti istituti, bensì solo di un rinvio per la concreta regolamentazione dei medesimi alle norme speciali che disciplinano il procedimento tributario. Inoltre, laddove si rifletta sul fatto che lo statuto del contribuente è costituito da un complesso di norme la cui precipua funzione è quella di improntare l’attività dell’amministrazione finanziaria alle regole dell’efficienza e della trasparenza, nonchè quella di assicurare l’effettività della tutela del contribuente nella fase dei procedimento tributario, è agevole vedere che si tratta di norme che sostanzialmente riproducono, con riferimento ad uno speciale procedimento amministrativo, alcune delle fondamentali regole dettate dalla L. n. 241 del 1990 sul procedimento in generale. E così tra le norme dello Statuto: l’art. 7, che sancisce l’obbligo della motivazione degli atti, secondo il principio codificato dalla L. n. 241 del 1990, art. 3;

Conclude la Corte che in forza di tale principio, che trova applicazione ogniqualvolta l’amministrazione si proponga di adottare nei confronti di un soggetto un atto ad esso lesivo, i destinatari di decisioni che incidono sensibilmente sui loro interessi devono essere messi in condizione di manifestare utilmente il loro punto di vista in merito agli elementi sui quali l’amministrazione intende fondare la sua decisione, mediante una previa comunicazione del provvedimento che sarà adottato, con la fissazione di un termine per presentare eventuali difese od osservazioni. Tale obbligo, ad avviso della Corte, incombe sulle amministrazioni degli Stati membri ogniqualvolta esse adottano decisioni che rientrano nella sfera d’applicazione del diritto dell’Unione, quand’anche la normativa comunitaria applicabile non preveda espressamente siffatta formalità. Dal complesso delle considerazioni fin qui svolte si deve concludere che l’iscrizione ipotecaria prevista dal D.P.R. n. 602 del 1973, art. 77, in quanto atto destinato ad incidere in modo negativo sui diritti e gli interessi del contribuente, deve essere a quest’ultimo comunicata prima di essere eseguita, in ragione del dovuto rispetto del diritto di difesa mediante l’attivazione del “contraddittorio endoprocedimentale”, che costituisce un principio fondamentale immanente nell’ordinamento cui dare attuazione anche in difetto di una espressa e specifica previsione normativa.

Nel quadro delineato, il D.P.R. n. 602 del 1973, art. 77, comma 2 bis, introdotto con D.L. n. 70 del 2011, che obbliga l’agente della riscossione a notificare al proprietario dell’immobile una comunicazione preventiva contenente l’avviso che, in mancanza del pagamento delle somme dovute entro il termine di trenta giorni, sarà iscritta l’ipoteca di cui al comma 1, non “innova” – se non sul piano formale – la disciplina dell’iscrizione ipotecaria, ma ha (anche e prima ancora) una reale “valenza interpretativa”, in quanto esplicita in una norma positiva il precetto imposto dal rispetto del principio fondamentale immanente nell’ordinamento tributario che prescrive la tutela del diritto di difesa del contribuente mediante l’obbligo di attivazione da parte dell’amministrazione del “contraddittorio endoprocedimentale” ogni volta che debba essere adottato un provvedimento lesivo dei diritti e degli interessi del contribuente medesimo. Principio il cui rispetto è dovuto da parte dell’amministrazione indipendentemente dal fatto che ciò sia previsto espressamente da una norma positiva e la cui violazione determina la nullità dell’atto lesivo che sia stato adottato senza la preventiva comunicazione al destinatario. Sicchè può affermarsi il seguente principio di diritto: Anche nel regime antecedente l’entrata in vigore del D.P.R., art. 77, comma 2 bis, introdotto con D.L. n. 70 del 2011, l’amministrazione prima di iscrivere ipoteca ai sensi del D.P.R. n. 602 del 1973, art. 77, deve comunicare al contribuente che procede alla predetta iscrizione sui suoi beni immobili, concedendo a quest’ultimo un termine – che, per coerenza con altre analoghe previsioni normative presenti nel sistema, può essere fissato in trenta giorni perchè egli possa esercitare il proprio diritto di difesa, presentando opportune osservazioni, o provveda al pagamento del dovuto. L’iscrizione di ipoteca non preceduta dalla comunicazione al contribuente è nulla, in ragione della violazione dell’obbligo che incombe all’amministrazione di attivare il “contraddittorio endoprocedimentale”, mediante la preventiva comunicazione al contribuente della prevista adozione di un atto o provvedimento che abbia la capacità di incidere negativamente, determinandone una lesione, sui diritti e sugli interessi del contribuente medesimo. Tuttavia in ragione della natura reale dell’ipoteca, l’iscrizione eseguita in violazione del predetto obbligo conserva la propria efficacia fino a quando il giudice non ne abbia ordinato la cancellazione, accertandone l’illegittimità (Cass., SU, 18 settembre 2014, n. 19667);

considerato dunque che, alla luce di tali principi, la CTR ha correttamente ritenuto che, anche prima dell’introduzione del comma 2 bis all’interno del D.P.R. n. 602 del 1973, art. 77, non solo sussisteva un onere di comunicazione del motivato provvedimento di iscrizione ipotecaria, ma tale comunicazione doveva essere tale da permettere lo sviluppo di un contraddittorio e l’esercizio del diritto di difesa: nel caso di specie, invece, come correttamente rilevato dalla CTR, il provvedimento neppure indicava le cartelle di pagamento cui si riferiva;

ritenuta pertanto l’infondatezza del motivo di impugnazione, il ricorso va respinto e nulla va statuito in merito alle spese non essendosi costituito il contribuente.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 11 settembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 22 novembre 2019