Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 30506 del 30/12/2011

Cassazione civile sez. I, 30/12/2011, (ud. 01/12/2011, dep. 30/12/2011), n.30506

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VITRONE Ugo – Presidente –

Dott. FORTE Fabrizio – rel. Consigliere –

Dott. DOGLIOTTI Massimo – Consigliere –

Dott. RAGONESI Vittorio – Consigliere –

Dott. SCALDAFERRI Andrea – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

R.V., elettivamente domiciliato in Roma, L. go Arenula

n. 34 (5 piano), presso l’avv. Terracciano Gennaro che, con gli

avv.ti Nicola Gulfo da Matera e Vito Aurelio Pappalepore da Bari, lo

rappresenta e difende per procura a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

1) G.P., candidato con il maggior numero di

preferenze dopo l’ultimo degli eletti nella stessa lista del

ricorrente ed elettivamente domiciliato in Roma, alla Via Terenzio n.

7, presso l’avv. Abbamonte Orazio, che lo rappresenta e difende, per

procura a margine del controricorso;

2) L.G., iscritto nelle liste elettorali di

(OMISSIS) ed elettivamente domiciliato in Roma, alla Via Pompeo

Trogo n. 21, presso l’avv. Mallamaci Vincenzo, unitamente all’avv.

Vincenzo Montagna di Policoro, che lo rappresenta e difende, per

procura a margine del controricorso, e dichiara di voler ricevere le

comunicazioni al fax (OMISSIS) e all’indirizzo di posta

elettronica certificata (OMISSIS);

3) C.F., + ALTRI OMESSI

iscritti nelle liste elettorali

del comune di (OMISSIS), rappresentati e difesi, per

procura a margine del controricorso, dall’avv. Montagna Vincenzo da

Matera, unitamente al quale elettivamente domiciliano in Roma, alla

Via Pompeo Trogo n. 21, presso l’avv. Vincenzo Mallamaci;

– controricorrenti –

e

REGIONE BASILICATA, in persona del presidente della Giunta regionale

p.t., con sede in Potenza;

CONSIGLIO REGIONALE DELLA BASILICATA, in persona del presidente p.t.,

con sede in Potenza;

– intimati –

e

PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE D’APPELLO DI POTENZA;

– interventore ex lege –

avverso la sentenza della Corte d’appello di (Roma 1 sezione civile,

n. 106/2011, dell’11 – 26 maggio 2011;

Udita, all’udienza del 1 dicembre 2011, la relazione del cons. Dott.

Fabrizio Forte, e sentiti gli avv. Pappalepore, Terracciano e Gulfo

per il ricorrente, l’avv. Montagna, per i controricorrenti

L. e gli altri richiamati nel n. 3 dell’epigrafe, l’avv.

Orazio Abbamonte, per il controricorrente G., e il P.G.

Dott. Immacolata Zeno, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con sentenza del 26 maggio 2011 la Corte d’appello di Potenza, in accoglimento del gravame proposto da G.P., L.G., C.F., + ALTRI OMESSI nei confronti di R.V. e contro la pronuncia del locale tribunale del 4 gennaio 2011, in riforma di questa, dichiarava l’appellato R. decaduto dalla carica di componente del consiglio regionale della Basilicata con surrogazione, al suo posto, del G. quale primo dei non eletti, compensando le spese di entrambi i gradi del giudizio.

Con distinti ricorsi del 10 giugno 2010, il L. e gli altri cinque elettori del Comune di (OMISSIS) sopra indicati e il G., quale non eletto con il maggior numero di voti dopo quelli ottenuti dal R. unico candidato eletto nella stessa lista dell’U.D.C., impugnavano la delibera del consiglio regionale della Basilicata del 12 maggio 2010 che aveva convalidato la elezione dello stesso R. che, ai sensi della L.R. 27 giugno 2008, n. 11, era stato nominato commissario straordinario della Comunità montana del Basso Sinni posta in liquidazione amministrativa, dal Presidente della giunta regionale con decreto n. 539 del 6 ottobre 2009, per la gestione di tale ente sovracomunale, fino alla sua estinzione e sostituzione con una unione di comuni nuova, come prevista dalla stessa legge.

Ad avviso degli attori, il R. aveva partecipato alle elezioni senza essersi dimesso prima di esse dal ruolo di commissario della Comunità montana del Basso Sinni e per tale carica era incorso nella causa d’ineleggibilità della L. 23 aprile 1981, n. 154, art. 2, comma 1, n. 11, dovendosi ritenere nella stessa posizione di un amministratore e dipendente con funzioni di rappresentanza e poteri di organizzazione e coordinamento del personale di una istituzione o ente dipendente dalla Regione Basilicata, tale essendo la Comunità sopra indicata nella fase di gestione provvisoria finalizzata alla sua estinzione nel corso della quale di certo la detta Regione esercitava poteri rilevanti di ingerenza e direzione dell’ente sovracomunale, come sancito nel decreto di nomina n. 539 del 2009.

In subordine, era richiesto dagli attori di rilevare la eventuale incompatibilità delle funzioni di commissario della indicata comunità montana con la carica di consigliere regionale, ai sensi della L. n. 154 del 1981, art. 3, n. 1 e di dichiarare quindi la decadenza del R. da consigliere regionale, incarico non compatibile con il ruolo svolto sopra richiamato.

Anche la Regione Basilicata e il consiglio regionale di essa erano stati evocati in causa dinanzi al Tribunale di Potenza, che aveva respinto i ricorsi elettorali riuniti, ritenendo, in conformità a quanto enunciato da Cass. 18 luglio 2008 n. 20055 anche se in riferimento agli amministratori di una comunità montana del Molise, che la Regione Basilicata non potesse avere poteri di ingerenza e vigilanza qualificata sulle comunità montane site nel suo territorio, tali da dar luogo alla ineleggibilità che si era chiesto di rilevare. Sul gravame dei ricorrenti in primo grado avverso la pronuncia del tribunale, era stata quindi emessa la decisione della Corte d’appello di Potenza oggetto del ricorso per cassazione, che ha riformato la sentenza di primo grado, la quale, dopo avere richiamato quella della Corte costituzionale n. 244 del 2005 sulle unioni dei comuni e le comunità montane e rifacendosi al principio enunciato da questa Corte con l’arresto citato n. (OMISSIS), aveva negato che la comunità fosse ente strumentale o soggetto a vigilanza e controllo della Regione e di conseguenza – la ineleggibilità, incandidabilità o incompatibilità del R. e la surrogazione al suo posto del G. nella carica di consigliere regionale, rigettando il ricorso elettorale.

Gli appellanti avevano censurato la sentenza del tribunale, dato che in essa non si era distinta la gestione ordinaria da quella commissariale della comunità in liquidazione; doveva negarsi che il commissario e il presidente in gestione ordinaria fossero nella identica posizione rispetto alla ineleggibilità, perchè il primo era, a differenza del secondo, un organo di un ente sovracomunale, nella cui vita il governo regionale non poteva ingerirsi per verificarne le funzioni, anche se era soggetto ad un controllo non solo contabile o di legittimità estrinseca degli atti di gestione dell’ente ma anche di merito, che consentiva la revoca di tali atti.

Per la Corte d’appello, la Legge Finanziaria del 2008 L. n. 244 del 2007, che aveva imposto alle Regioni di emanare apposite norme entro il 30 settembre 2008 per procedere al riordino delle comunità montane, da diminuire nel numero in base alle necessità locali e da ridurre nelle indennità ai loro amministratori per fare scendere i ed. costi della politica, aveva inciso in modo rilevante sulla vita dell’ente di cui il R. era commissario.

La L.R. Basilicata n. 11 del 2008 ha infatti previsto, all’art. 67, la soppressione delle comunità montane e la continuazione delle loro attività fino all’estinzione e con successiva modifica della norma da ultimo citata, ha sancito, con la L.R. 29 settembre 2009, n. 20, art. 1 il potere del Presidente della giunta regionale di sciogliere le comunità e di nominare il commissario straordinario per la gestione di esse nella fase di liquidazione.

Nel caso si è nominato commissario della comunità montana del Basso Sinni il R. con decreto del Presidente della giunta regionale della Basilicata n. 539 del 6 ottobre 2009, che ha anche previsto che l’ufficio commissariale comportasse le funzioni di gestione dell’ente sovracomunale non solo nel rispetto della legge ma anche “degli indirizzi di cui allo stesso decreto e secondo gli indirizzi attuativi diramati dall’amministrazione regionale”: il commissario non poteva disporre degli immobili della comunità, senza previa autorizzazione della Regione Basilicata rilasciata dal presidente della giunta regionale ed era soggetto “ai poteri di coordinamento, vigilanza e raccordo operativo del dirigente dell’ufficio delle autonomie locali e del decentramento amministrativo, del Dipartimento di Presidenza della Giunta della Regione Basilicata”, che poteva emanare apposite direttive con carattere vincolante al fine di agevolare e incrementare i processi di trasformazione delle comunità locali sul territorio regionale, con modalità omogenee e uniformi per tutti tali enti sovracomunali, in fase di liquidazione.

Il commissario era tenuto a trasmettere alla Regione una relazione entro il 15 dicembre 2009 sulla gestione da lui esercitata dell’organismo in stato di liquidazione, con una ricognizione dei beni e dei rapporti giuridici da trasferire per effetto dell’estinzione della comunità montana e, in caso d’inadempimento degli obblighi di cui al decreto, detto commissario poteva essere sostituito comunque dal Presidente della Regione Basilicata.

Ad avviso della Corte d’appello, la Regione Basilicata, nella fattispecie, aveva assunto poteri d’ingerenza, vigilanza e controllo sulle comunità montane nella fase di liquidazione, al fine di garantire tempi uniformi e modalità simili di sostituzione di esse con le muove unioni di comuni, potendo comunque sostituire il commissario straordinario nominato da essa, nel caso non svolgesse le attività da essa previste per l’ente sovracomunale da amministrare in via temporanea. Ad avviso della Corte d’appello, la trasformazione operata con la nomina a commissario del R., aveva reso la comunità montana del Basso Sinni soggetta a pregnanti poteri di ingerenza e controllo della Regione, rendendo ineleggibile il commissario che,”con funzioni di rappresentanza e poteri di organizzazione o coordinamento del personale di istituto”, è tenuto a dare attuazione alle disposizioni regionali previste per determinare la soppressione della comunità montana e la sua trasformazione in altri tipi di unione di comuni, in materia riservata alla competenza regionale.

Nella fase transitoria d’esercizio delle funzioni di commissario straordinario, la comunità montana in liquidazione era quindi sicuramente un ente soggetto ai poteri di ingerenza e vigilanza vincolanti della Regione Basilicata, che comportavano l’ineleggibilità del R. e la sua surrogazione con il G. quale primo dei non eletti. Per la cassazione di tale sentenza, R.V. notificava a mezzo posta due ricorsi, ciascuno articolato in tre motivi di contenuto identico in data 7 e 29 luglio 2011 ed entrambi illustrati da memoria ai sensi dell’art. 378 c.p.c.; il primo di detti ricorsi risulta notificato al G. in proprio e agli altri intimati presso i difensori domiciliatari e il secondo all’avvocato Abbamonte, quale domiciliatario nel merito dello stesso G.. Si sono difese le parti private intimate in questa sede con tre tempestivi controricorsi.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1.1. Il primo motivo di ricorso denuncia violazione e falsa applicazione della L. 19 marzo 1990, n. 55, art. 15 come poi modificata e della L. 19 gennaio 1968, n. 10, art. 19 oltre che della L. 23 dicembre 1966, n. 1147, artt. 1, 2, 3, 4 e 5 non essendosi rilevata dalla Corte d’appello la carenza di interesse e il difetto di legittimazione del G. nella presente causa, nella quale egli ha agito quale elettore e quale candidato primo dei non eletti, con diritto a surrogare il R. nella carica di consigliere regionale.

Afferma il ricorrente che non è stato prodotto dal G. il certificato elettorale che prova la sua posizione di elettore e inoltre che detto appellato era incandidabile ai sensi della L. n. 55 del 1990, art. 15 perchè già condannato in sede penale per peculato con conseguente preclusione alla sua surrogazione nella funzione di consigliere regionale esercitata dal R..

1.2. In secondo luogo, il ricorrente denuncia violazione della L. 23 aprile 1981, n. 154, art. 2, comma 1, n. 11, e della Legge Statale 23 dicembre 2007, n. 244 con quella della Regione Basilicata attuativa dell’altra, L. 27 giugno 2008, n. 11, come modificata dalla L.R. 29 settembre 2009, art. 29; era ancora dedotta la violazione dai giudici del merito dei decretici del presidente dalla giunta regionale n. 539 del 6 ottobre 2009 e n. 638 del 31 dicembre 2009, oltre che delle L.R. 17 febbraio 1993, n. 9 e L.R. 2 gennaio 2003, n. 3, la prima istitutiva della comunità montana del Basso Sinni e la seconda di approvazione del suo statuto. La sentenza impugnata violava anche lo statuto della Regione Basilicata, approvato con L. 22 maggio 1971, n. 350, e gli artt. 2, 51, 117 e 119 Cost., oltre che l’art. 112 c.p.c. e il D.Lgs. 28 agosto 2000, n. 267, art. 27 e 65 pure per carenze motivazionali,in base all’art. 360 c.p.c., comma 1, n.ri 3 e 5.

La Corte d’appello ha riformato la sentenza del tribunale che aveva ritenuto eleggibile il R. per il principio enunciato da questa Corte con la sentenza n. 20055/2008 nella quale quindi non s’era tenuto conto delle novità normativi di cui alle Legge Statale n. 244 del 2007, attuata dalla L.R. n. 11 del 2008 e L.R. n. 29 del 2009, oltre che degli effetti del D.P.G.R. n. 539 del 2009, nuovo quadro normativo da cui non emergevano penetranti poteri di ingerenza e controllo della Regione nella fase di liquidazione della comunità montana erroneamente rilevati dalla sentenza impugnata come presenti dopo la nomina del commissario.

Erroneamente s’è ritenuto esservi dipendenza della comunità montana dalla Regione a seguito delle nuove leggi statali e regionali sopra indicate che hanno solo disposto il riordino di tali istituzioni e degli enti locali, per ridurre la spesa pubblica e i c.d. costi della politica.

A fronte della causa d’ineleggibilità della L. n. 154 del 1981, art. 2, comma 11, la Corte di merito doveva accertare la dipendenza della comunità montana del Basso Sinni dalla Regione e la qualifica del R. di amministratore di essa con funzioni rappresentative e di coordinamento. Da un preteso rapporto di dipendenza dalla Regione, del commissario straordinario, la sentenza desume una sorta di dipendenza anche della comunità montana, così applicando al commissario la causa di ineleggibilità della L. n. 154 del 1981, art. 2, n. 11, norma di stretta interpretazione che nel caso si è letta analogicamente, applicandola ad un caso diverso da quello tipizzato nella legge.

Più che derivare dalla dipendenza dell’ente sovracomunale dalla Regione, l’ineleggibilità pretesa del R. dipenderebbe dal fatto che la nomina del commissario è espressione di funzioni proprie della Regione e opera di funzionari di questa. Tale circostanza ha fatto ritenere la comunità in liquidazione in stato di dipendenza dalla Regione, con applicazione conseguente della norma citata della L. n. 154 del 1981.

L’estensione della pretesa dipendenza del Commissario alla Regione, ha dato luogo, alla ulteriore errata affermazione della dipendenza dalla Regione della comunità montana stessa e alla connessa applicazione della causa di ineleggibilità conseguente alle funzioni di commissario dal R., in tale ente sovracomunale e multicomunale.

1.3. Estremamente articolato è il terzo motivo di ricorso che deduce violazione della L. n. 154 del 1981, art. 2, comma 1, art. 3, comma 1, e della L. n. 244 del 2007 e dell’attuazione di questa con la legge regionale della Basilicata n. 11 del 2008, modificata con L.R. n. 29 del 2009 e dai D.P.G.R. già citati di tale anno, oltre che dalle residue norme della stessa Regione già indicate nel secondo motivo d’impugnazione, denunciando pure la disapplicazione del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, artt. 27 e 65 in rapporto all’art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5, pure per insufficienze e carenze motivazionali. Il terzo motivo si articola in tre capitoli così distinti:

a) La Comunità Montana del Basso Sinni non è ente dipendente della Regione Basilicata. Infatti, in quanto ente locale (D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 27) tale comunità è dotata di una sua autonomia garantita dalla Costituzione con la conseguenza che esso non può confondersi con istituti, aziende o società strumentali della stessa Regione, che ha già potere legislativo esercitato in attuazione della L. n. 244 del 2007, sulla quale si sono sollecitati più interventi della Corte costituzionale, tesi a garantire l’autonomia normativa della Regione rispetto alla legislazione statale.

b) La comunità montana del Basso Sinni non è dipendente dalla Regione Basilicata neppure se commissariata, a differenza di quanto afferma la Corte di merito, perchè l’esigenza di riordino delle comunità montane, anche a fini di riduzione della spesa pubblica che, per il giudice delle leggi, giustifica anche la Legge Statale n. 204 del 2007 in via eccezionale, essendo rimasta inalterata la funzione e la struttura autonoma della comunità, come già regolata in precedenza, con l’autonomia propria degli enti locali, incompatibile con le statuizioni della sentenza di merito.

Lo statuto della Regione Basilicata, all’art. 54, comma 2, prevede che essa “promuove, indirizza e coordina l’attività degli enti locali ai fini di un equilibrato sviluppo territoriale e sociale, in armonia con gli obbiettivi democraticamente postulati dalla programmazione regionale e nel pieno rispetto della loro autonomia”.

Nessuna approvazione dei bilanci delle comunità, atti tipici di controllo delle attività degli enti dipendenti, è prevista nè è configurabile la dipendenza propria delle Aziende e agenzie che sono strumentali allo svolgimento dei fini della Regione stessa, come accade in una serie di persone giuridiche elencate alle pagg. da 23 a 24 del ricorso.

La L.R. Basilicata n. 11 del 2008 conferma l’autonomia delle comunità montane, anche se trasformate in unioni dei comuni e il commissariamento di esse non può incidere sul loro statuto di enti autonomi e non strumentali o dipendenti dalla Regione, con conseguente negazione della rilevata ineleggibilità del ricorrente.

La L.R. n. 29 del 2009 ha previsto per la Basilicata la nomina dei commissari straordinari per completare il riordino delle comunità montane e provvedere alla liquidazione di tali enti, ma già in precedenza era possibile commissariare questi ultimi per esigenze speciali, senza trasformarli in istituti dipendenti, essendo la loro autonomia garantita dalla Costituzione come agli altri enti locali.

Nulla di nuovo e accaduto con la nomina del Dott. R. a commissario straordinario, configurabile anche prima della nuova L.R. del 2009 e già prevista dalla L. n. 9 del 1993; mancando un momento prefissato per l’estinzione della Comunità, il commissario è stato nominato solo per predisporre le attività necessarie a chiudere l’esistenza dell’ente sovracomunale e per completarne la liquidazione, dando luogo alla successione di esso dalle nuove unioni di comuni e dovendo curare solo la continuità dell’azione amministrativa e la gestione ordinaria della comunità in liquidazione, con gli adempimenti di legge ad esso imposti.

Gli incarichi di commissario non toccano la indipendenza delle comunità che, a cavallo tra il 2009 e 2010, non sono divenuti enti strumentali delle Regioni in cui esistono che, nel caso della Basilicata con la citata L.R. del 2009, ha visto fissata la data di soppressione delle comunità al 1 gennaio 2011.

La sentenza impugnata erroneamente afferma che la Legge Statale n. 244 del 2007 (Finanziaria del 2008) e quella L.R. n. 11 del 2008 avrebbero provocato la ingerenza della Regione Basilicata nella gestione transitoria delle comunità montane fino alla loro estinzione, da inserire nei compiti istituzionali della Regione, come proverebbe anche il decreto del P.G.R. n. 539 del 2009, in cui si prevedono poteri di penetrante controllo della stessa Regione.

I controlli preventivi e successivi, di legittimità e di merito di funzionari regionali sull’operato dei commissari, al punto di potere essere emanati atti vincolanti per questi ultimi e di poter sostituire il commissario inadempiente ai doveri e obblighi nati con la nomina, per giungere alla più rapida soppressione dell’ente dal lui gestito, non creano la dipendenza creativa della ineleggibilità di organi straordinari di enti di regola indipendenti.

La Corte d’appello non ha rilevato alcun atto del commissario che sia stato sottoposto ad esame, approvazione e/o controllo degli organi o di funzionari della Regione Basilicata, compresi gli atti di verifica o variazione dei bilanci della comunità montana, per cui non si comprende da quali fonti normative i giudici del merito abbiano desunto il potere di controllo o di ingerenza nella vita dell’ente da loro rilevato e ritenuto sufficiente a configurare la dipendenza della comunità montana in liquidazione dell’ente Regione.

Effettivamente il commissario può essere sostituito, ma solo come sanzione a specifici inadempimenti dei suoi doveri istituzionali e senza i margini di discrezionalità che invece caratterizzano la dipendenza dalla Regione o il controllo da questa sugli enti strumentali.

Tutti i presidenti delle comunità montane sono stati nominati in Basilicata commissari straordinari, in una situazione che non ha cambiato la natura autonoma e indipendente di esse rispetto alla Regione.

c) La Comunità montana del Basso Sinni non può considerarsi dipendente dalla Regione neppure dopo le nuove norme statali nella materia. Il richiamo alla sentenza n. 20005/08 che esclude la dipendenza delle comunità montane del Molise, in difetto di poteri di ingerenza e controllo della Regione, va riaffermato pure con le nuove norme della Legge Statale n. 244 del 2007 e di quella L.R. n. 11 del 2008, che hanno regolato il mero riordino di tali enti. Come chiarito dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 237 del 2009, la finanziaria 2008 è stata ritenuta legittima, salvo che per la parte in cui ha invaso l’autonomia regionale nella materia di competenza delle Regioni del regolamento dei rapporti delle comunità con queste ultime dopo la soppressione (art. 2, comma 22), dichiarata illegittima con la sentenza del giudice della L. n. 237 del 2009, per la parte in cui incideva irragionevolmente sulle scelte autonome delle Regioni stesse in ordine al finanziamento di dette comunità (art. 2, comma 187 e C. Cost. n. 326 del 2010), che continuano ad esistere nell’ordinamento, rimanendo autonome rispetto ai comuni che le compongono e alla Regione in cui operano, con esclusione confermata di ogni loro dipendenza da quest’ultima.

2.1. Il primo motivo di ricorso è inammissibile, per la parte in cui nega, per la prima volta in sede di legittimità, la legittimazione del G. come elettore, per mancata produzione del certificato elettorale che è invece in atti nel fascicolo di parte.

Peraltro, non emergendo dalla sentenza impugnata se sia stata proposta la eccezione che precede e in quale contesto nel corso del giudizio di merito, il ricorrente doveva indicare quando l’avesse sollevata e anche se la questione fosse stata riproposta anzitutto con l’appello, per impedire il giudicato sulla stessa.

Mancando tale precisazione, il motivo di ricorso nei limiti indicati è inammissibile, non essendo autosufficiente nella precisazione delle modalità con cui s’è proposta l’eccezione in sede di merito (Cass. 4 dicembre 2009 n. 25573). E’ invece infondato lo stesso motivo per la parte in cui nega l’interesse ad agire del G., che, come si afferma in ricorso, sarebbe ineleggibile per una pregressa condanna in sede penale per un reato (peculato), che esclude la stessa candidabilità del condannato.

Peraltro in sede di giudizio elettorale la decisione deve solo prevedere la surrogazione con le modalità stabilite dalla legge in favore del candidato che, nel caso, in base al quadro normativo di riferimento, corrisponde a quello che abbia ricevuto nella stessa lista il maggior numero di preferenze dopo l’ultimo degli eletti, restando fermo il potere del consiglio regionale, in sede di verifica dei poteri di dichiararlo ineleggibile o incandidabile, il che comunque non esclude l’interesse concreto e attuale del G. a partecipare alla presente controversia e ad ottenere la sua dichiarazione di surrogazione al posto dell’ineleggibile.

2.2. Il secondo motivo di ricorso è anche esso infondato, in quanto la sentenza impugnata mantiene netta la distinzione della posizione del commissario straordinario da quella della comunità montana cui lo stesso è preposto, ricavando dal decreto del Presidente della giunta regionale che lo ha nominato n. 539 del 2009, molti doveri e obblighi cui egli è tenuto ad adempiere che incidono profondamente nell’autonomia di lui e dell’ente commissariato, su cui è esercitato un potere sostitutivo degli organi elettivi, già ritenuto legittimo costituzionalmente anche se affidato dalla legge regionale a organo monocratico, indipendentemente dalla consultazione dei comuni partecipi alla comunità (C-Cost. 20 giugno 2005 n. 244). La sentenza da ultimo citata del giudice delle leggi è relativa alla disciplina da una normativa regionale ritenuta legittima costituzionalmente del commissariamento delle comunità montane da parte della Regione Molise, che è quella cui si riferisce anche la pronuncia di questa Corte n. 20005/08, per negare il rapporto di dipendenza della comunità nei poteri fissati dalla disciplina regionale, non escludendo comunque essa che in altri ordinamenti di Regioni diverse, possano configurarsi rapporti di dipendenza (la decisione indicata cita espressamente il caso della Regione Puglia, in cui alla funzione di amministratore, della comunità montana è collegata la ineleggibilità dello stesso al consiglio regionale).

Emerge quindi, da tutti gli elementi riportati dalla decisione impugnata, che il commissariamento della comunità montana del Basso Sinni, ha assoggettato la gestione di tale ente ai poteri di indirizzo dell’amministrazione regionale, subordinando alla autorizzazione del suo presidente ogni atto dispositivo di beni immobili della comunità e prevedendo, per la Regione, poteri di coordinamento, vigilanza e raccordo operativo esercitati dal dirigente dell’ufficio autonomie locali della Regione stessa, cioè da un organo amministrativo, sul commissario nominato, per giungere alla trasformazione delle originarie comunità in unioni di comuni.

Come in ogni situazione liquidatoria, la gestione della comunità è soggetta a rendiconto con relazione e alla osservanza di vari oneri, il cui inadempimento può determinare la revoca e sostituzione del commissario, come emerge dalla sentenza della Corte costituzione 16 luglio 2009 n. 237, dalla quale risulta chiaro che, se la comunità è ente autonomo dai comuni che ne fanno parte, l’autonomia di essa non è la stessa di quella dei comuni ed è invece regolata dalla legislazione regionale senza i limiti derivanti dalla garanzia costituzionale che vi è solo per gli enti locali espressamente indicati nella carta fondamentale, cioè comuni e provincie.

Il D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 24, commi 4-8, prevede e limita l’autonomia normativa regionale nella disciplina delle comunità montane, ma, mancando la concorrenza con la legge statale nella materia nella quale ha funzioni normative la sola Regione (C. Cost. n. 244/05), le leggi regionali possono pure inserire poteri della Regione maggiormente incisivi sulla vita di tali particolari tipi di unioni di comuni.

L’autonomia statutaria delle comunità montane non esclude l’esercizio di funzioni ad esse delegate dalla stessa Regione, come ad es. la gestione del patrimonio forestale; nell’uso delle risorse finanziarie attribuite alla comunità dalla Regione, che sono poi quelle prevalenti, s’è previsto dallo stesso L.R. n. 11 del 2008, art. 63 già in vigore alla data della candidatura del commissario R. alle elezioni regionali della Basilicata, che “resta ferma la potestà di intervento in annullamento o revoca all’esito di accertamento di invalidità, irregolarità o gravi inefficienze nell’uso di risorse attribuite dalla Regione, anche di origine comunitaria”, così confermandosi un potere già esistente di controllo e ingerenza, che determina una palese dipendenza delle comunità dalla Regione dalla data di entrata in vigore della L.R. n. 11 del 2008.

Pur avendo questa Corte ritenuto che il potere di scioglimento di un ente dalla Regione comporta almeno la “incompatibilità” con la carica di consigliere regionale degli amministratori della comunità, essa pure richiesta dalle controparti per il R. (Cass. 24 luglio 2006 n. 16889 e 11 dicembre 2007 n. 25944), all’esito dell’intervenuto commissariamento si è realizzata una vera e propria dipendenza dell’unione di comuni commissariati, per il tempo limitato allo svolgimento delle funzioni della gestione straordinaria della comunità montana che comporta, per il commissario, quale amministratore munito di rappresentanza dell’ente sovracomunale, la condizione di ineleggibilità riscontrata in altri casi analoghi nei quali i poteri di controllo di merito sugli atti degli enti hanno evidenziato la dipendenza dalla Regione e la causa di ineleggibilità riconosciuta per il R. (Cass. 6 luglio 2008 n. 19568 e 19 luglio 2010 n. 16877).

Il secondo motivo di ricorso è quindi infondato per la parte in cui nega che la legge preveda la ineleggibilità nella fattispecie, avendo correttamente rilevato la Corte d’appello i concreti poteri di ingerenza e controllo della Regione nella fase di commissariamento e liquidazione della comunità montana del Basso Sinni, che ne comportano una dipendenza non solo normativa, ma anche gestionale e amministrativa, dalla Regione Basilicata, che nella propria totale autonomia può sancire con atti normativi, come accaduto nel caso, detta dipendenza in concreto delle comunità commissariate.

2.3. Quanto detto comporta il rigetto anche del terzo motivo di ricorso, che è infondato nelle sue singole articolazioni.

Non è vero che la comunità goda di una autonomia garantita dalla Costituzione, che non prevede tali enti intermedi nè regola direttamente le unioni dei comuni, lasciando alla esclusiva disciplina normativa regionale la materia, potendo la Regione, come accaduto nel caso della Basilicata, determinarne in via ordinaria o eccezionale una dipendenza che si esprime in atti di controllo e vigilanza particolarmente pregnanti, fino all’annullamento o revoca, da funzionario o organo pure monocratico della Regione, dei provvedimenti della comunità. Ciò rileva anche nel caso di commissariamento, come chiarito dalla sentenza di merito che sul punto è stata solo genericamente censurata ed evidenzia invece come in concreto, sulla gestione dell’ente dal commissario poteva sempre intervenire la Regione, sostituendosi a questo, nell’emanazione di atti necessari a raggiungere lo scopo di sostituire le nuove unioni dei comuni alle vecchie comunità.

Ciò emerge chiaramente dalla L.R. n. 11 del 2008, art. 63 che regola la vigilanza della Giunta regionale esercitata sulle comunità locali e sulle altre unioni di comuni, con potestà di intervento in annullamento o revoca sugli atti di tali enti.

Le norme regionali e statali hanno inciso sulla disciplina delle comunità montane da riordinare per esigenze di riduzione di spesa, lasciando ferma la potestà regionale di annullare o revocare gli atti dell’unione di comuni, che realizzino abusi di risorse finanziarie della Regione stessa, così evidenziando, anche per tale profilo, la dipendenza riconosciuta nel merito e la ineleggibilità del R..

In sostanza anche il terzo motivo di ricorso deve rigettarsi essendo infondate le argomentazioni del ricorrente di cui ai punti a, b e c di detto motivo, dovendo ritenersi che, dall’entrata in vigore della L. n. 11 del 2008 attuativa della Legge Statale n. 244 del 2007, ogni comunità sovracomunale e anche quelle montane rimaste in vita erano dipendenti dalla Regione Basilicata.

Ciò accadeva ancor più se la comunità era commissariata e nella fase di liquidazione e soppressione di essa, come accertato congruamente e senza errori di diritto, dalla sentenza di merito che ha rilevato come, dopo la citata legge finanziaria del 2008 e le norme regionali che l’hanno attuata, per la Basilicata, è stata rilevata (o accentuata) una dipendenza già esistente nella ordinaria gestione delle comunità montane, che ha reso certamente ineleggibili i commissari nominati per la liquidazione di esse in conseguenza della loro soppressione.

3. Il ricorso deve quindi rigettarsi e, per la soccombenza, il ricorrente deve rimborsare a ciascuno dei controricorrenti le spese sostenute nel presente giudizio, che si liquidano nella misura di cui al dispositivo, nulla disponendo nei confronti degli intimati che non si sono difesi in questa sede.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente R. a rimborsare a ciascuno dei controricorrenti le spese del giudizio di cassazione che liquida, per ognuno di loro, in Euro 5.200,00 (cinquemiladuecento/00), di cui Euro 200,00 (duecento/00) per esborsi, oltre alle spese generali e agli accessori come per legge.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della prima sezione civile della Corte suprema di cassazione, il 1 dicembre 2011.

Depositato in Cancelleria il 30 dicembre 2011