Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 30419 del 23/11/2018

Cassazione civile sez. un., 23/11/2018, (ud. 25/09/2018, dep. 23/11/2018), n.30419

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI CERBO Vincenzo – Primo Presidente f.f. –

Dott. VIVALDI Roberta – Presidente di sez. –

Dott. CIRILLO Ettore – rel. Presidente di sez. –

Dott. GENOVESE Francesco Antonio – Consigliere –

Dott. BERRINO Umberto – Consigliere –

Dott. SAMBITO Maria Giovanna – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. SCRIMA Anonietta – Consigliere –

Dott. VINCENTI Enzo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 9806-2017 proposto da:

C.G., elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE LIEGI 32,

presso lo studio dell’avvocato MARCELLO CLARICH, rappresentato e

difeso dall’avvocato FRANCESCO LONGO;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA

CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI

25;

– controricorrente –

S.A., D.B.W., SC.AL., P.S.,

elettivamente domiciliati in ROMA, VIA CICERONE 44, presso lo studio

dell’avvocato GIOVANNI CORBYONS, che li rappresenta e difende

unitamente all’avvocato EGIDIO ANNECHINI;

– controricorrenti e ricorrenti incidentali –

contro

PROCURATORE REGIONALE DELLA CORTE DEI CONTI PRESSO LA SEZIONE

GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE FRIULI VENEZIA GIULIA, ATER – AZIENDA

TERRITORIALE PER L’EDILIZIA RESIDENZIALE DELLA PROVINCIA DI

PORDENONE;

– intimati –

avverso la sentenza n. 65/2017 della CORTE DEI CONTI – SECONDA

SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO – ROMA, depositata il

3/2/2017;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

25/09/2018 dal Presidente ETTORE CIRILLO;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott.

SALVATO LUIGI, che ha concluso per l’inammissibilità, in subordine

rigetto del ricorso;

uditi gli avvocati Francesco Longo ed Egidio Annechini.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Il 20/05/2009 la Procura regionale per il Friuli Venezia Giulia convenne in giudizio, dinanzi alla sezione territoriale della Corte dei conti, i componenti del C.d.A. Sc.Al., P.S., S.A. e D.B.W., nonchè il revisore C.G., per sentirli condannare, pro parte, al ristoro del danno causato all’Azienda territoriale per l’edilizia residenziale pubblica della provincia di Pordenone (ATER-PN) per effetto della costituzione della Edilizia Futura & Territorio s.r.L., atteso che essa, partecipata maggioritariamente dalla stessa ATER-PN, duplicava i suoi medesimi compiti. La Procura ritenne che, sebbene la normativa regionale (L.R. n. 24 del 1999, art. 4, lett. g)) consentisse la costituzione di società di capitali o la partecipazione ad esse società per il migliore conseguimento delle finalità di ATER-PN, ciò fosse lecito solo a condizione che da costi e benefici derivasse un positivo valore aggiunto per la gestione e il raggiungimento degli obiettivi istituzionali. Nella specie, invece, ATER-PN aveva approvato la costituzione della ridetta società senza che ne sussistesse la necessità, come era stato rilevato anche dalla Regione che, infatti, aveva intimato ad ATER-PN l’uscita dalla compagine.

1.1 La Procura denunciò quale danno la ingiustificata duplicazione di spese, costituite proprio dai costi sostenuti per il funzionamento della società (compensi al C.d.A. e al collegio sindacale; spese per la sede; consulenze e varie), che ATER-PN non avrebbe sopportato se avesse svolto con la propria organizzazione i medesimi compiti, rientranti nell’attività tipiche dell’ATER. Indi, chiese che fosse addebitato ai componenti del C.d.A. Sc. e P. il 30% del danno cadauno, al revisore Chillemi il 20% ed agli altri componenti del C.d.A. S. e D.B. il restante 20% da suddividersi in parti uguali.

1.2 Con la sentenza n. 33 del 16/02/2012 la sezione territoriale rigettò la domanda, assumendo (a) che le spese contestate riguardassero unicamente la gestione di Edilizia Futura & Territorio s.r.l., perchè deliberate dai suoi organi sociali; (b) che, in ogni caso, la costituzione della società partecipata fosse consentita da legge regionale; (c) che la decisione adottata dal C.d.A. fosse confortata da parere legale di fattibilità giuridica, richiamato nella Delib. n. 6060 del 2002.

2. Per la riforma di tale decisione la Procura propose appello, ribadendo come fosse stata costituita una società inutile e come fossero stati erogati compensi significativi per gli apparati amministrativi composti dagli stessi soggetti che avevano provveduto a deliberarne la costituzione, sì da porre in essere null’altro che un prolungamento operativo di ATER-PN senza significativi apporti operativi e/o di know-how.

2.1 Nel costituirsi in appello il P., tra l’altro, ripropose l’eccezione d’inammissibilità dell’azione (non valutata dai primi giudici) per il contenuto, a suo dire, discrezionale della _Delib. n. 6060 del 2002, con conseguente difetto di giurisdizione; mentre gli altri appellati si difesero sotto altri profili di rito e di merito. Indi il P.M. replicò, deducendo, per quanto qui interessa, l’inammissibilità dell’eccezione di difetto di giurisdizione per non essere stata proposta con appello incidentale.

2.2 La Corte dei conti, seconda sezione giurisdizionale centrale d’appello, ha accolto il gravame e condannato al pagamento, in favore di ATER-PN, (a) di Euro 141.089,66 ciascuno i componenti del C.d.A. Sc. (ritenuto ideatore dell’operazione) e P. (rimasto in carica fino alla liquidazione della società); (b) di Euro 94.059,77 il revisore C. (perchè presidente del collegio sindacale di entrambe le compagini); (c) di Euro 47.029,88 ciascuno gli altri componenti del C.d.A., S. e D.B..

2.3 Circa l’eccezione di difetto di giurisdizione, per quanto qui rileva, il collegio d’appello ha ritenuto che la questione dell’ammissibilità della stessa fosse superata dalla manifesta infondatezza dell’eccezione medesima. Sul punto ha osservato che l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali non introduce alcun limite alla giurisdizione della Corte dei conti, ma enuncia solo il confine della responsabilità amministrativa al fine di disegnarne le peculiari connotazioni distintive rispetto alla responsabilità di diritto comune, atteso che l’esercizio dell’attività amministrativa deve, comunque, ispirarsi a criteri costituzionali di economicità e di efficacia, laddove la verifica della legittimità dell’attività amministrativa non può prescindere dal rapporto tra gli obiettivi conseguiti e i costi sostenuti, onde verificare la ragionevolezza dei mezzi impiegati in relazione agli obiettivi perseguiti, dal momento che anche tale verifica va fondata su valutazioni di legittimità e non di mera opportunità. Nel caso all’esame, vi erano state sostanziali duplicazioni di costi per la realizzazione di interventi edilizi che avrebbero potuto essere eseguiti dalla stessa ATER-PN senza l’intermediazione di una società, nonchè spese per consulenze non giustificate quali, ad esempio, quelle sostenute per remunerare un ingegnere che percepiva, al contempo, una retribuzione come direttore tecnico di ATER-PN.

2.4 Inoltre, il danno non era affatto eliso dalla circostanza che la società avesse realizzato taluni interventi di edilizia residenziale a prezzi calmierati, perchè nulla impediva ad ATER-PN di realizzare quegli stessi interventi direttamente con la propria struttura organizzativa senza valersi di una società che, a sua volta, per operare, aveva dovuto far ricorso al personale e ai mezzi messi a disposizione da ATER-PN. Sicchè gli appellati avevano agito con grave colpevolezza, “non avendo adeguatamente valutato – con la professionalità richiesta ad amministratori e a sindaci di un ente pubblico economico – se la costituzione di una società di capitali (…) avrebbe comportato un’effettiva utilità per ATER-PN in termini di migliore conseguimento delle (…) finalità istituzionali dell’Azienda”.

2.5 Infine, i soggetti convenuti in giudizio avevano, prima, concorso alla costituzione della società quali componenti del C.d.A. e presidente del collegio dei sindaci dell’ATER-PN e, poi, avevano ricoperto identica carica nella società Edilizia Futura & Territorio, essendo quindi beneficiari di compensi che avevano remunerato una prestazione pressochè sovrapponibile a quella resa all’ATER-PN.

3. Per la cassazione di tale decisione propone ricorso il C., denunciando il difetto di giurisdizione della Corte dei conti, trattandosi, a suo dire, di materia devoluta al giudice ordinario, a mente degli artt. 2476 e 2395 c.c., del D.L. 31 dicembre 2007, n. 248, art. 16-bis (Per le società con azioni quotate in mercati regolamentati, con partecipazione anche indiretta dello Stato o di altre amministrazioni o di enti pubblici, inferiore al 50 per cento, nonchè per le loro controllate, la responsabilità degli amministratori e dei dipendenti è regolata dalle norme del diritto civile e le relative controversie sono devolute esclusivamente alla giurisdizione del giudice ordinario. Le disposizioni di cui al primo periodo non si applicano ai giudizi in corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto) e della L. 14 gennaio 1994, n. 20, art. 1, comma 1-ter (Nel caso di deliberazioni di organi collegiali la responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole. Nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l’esecuzione).

3.1 Assume che, essendo l’ATER-PN un’impresa pubblica (art. 1, comma 2, lett. g), dir. UE n. 93/36 e n. 93/37) abilitata dalla legge a costituire, nella sua autonomia imprenditoriale, società di capitali per il miglior conseguimento delle sue finalità (L.R. n. 24 del 1994, art. 4, comma 1 e comma 2, lett. g)), quello denunciato dalla Procura sarebbe un danno derivante dalla conduzione della società, regolata solo dalle comuni norme del diritto societario e soggetta alla giurisdizione del giudice ordinario, attesa anche la peculiare posizione del presidente del collegio sindacale di una s.r.l.. svincolata da rapporto di servizio con l’ente dal quale la compagine è partecipata.

3.2 Il P.G. presso la Corte dei conti resiste con controricorso. In primo luogo, rileva che la questione di giurisdizione era stata posta, nel giudizio di merito, solo da P. per la propria posizione processuale, giammai dal C., che resta soggetto a giudicato interno sulla giurisdizione. In secondo luogo, osserva che il ricorrente equivoca sul petitum sostanziale dedotto in giudizio, che riguardava la posizione del revisore, oltre che degli amministratori, riguardo alla scelta inutile e antieconomica dell’ATER-PN, giammai l’attività della società partecipata in sè, il che rientra nei limiti interni della giurisdizione contabile.

3.3 Producono controricorso congiunto, con ricorso incidentale tempestivo, anche Sc., P., S. e D.B., denunciando il superamento da parte delle Corte dei conti dei limiti esterni della giurisdizione per invasione della sfera della discrezionalità amministrativa (motivo 1) e delle attribuzioni riservate al legislatore (motivo 2), nonchè per non aver rilevato quella tipica giurisdizione ordinaria riguardo alla mala gestio delle società di diritto privato a partecipazione pubblica. Sc., P., S. e D.B. si difendono anche con memoria.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il ricorso principale in punto di giurisdizione del C. è inammissibile, al pari del ricorso incidentale in punto di giurisdizione di Sc., S. e D.B..

1.1 Costituisce jus receptum il principio di diritto secondo cui la responsabilità amministrativa è di tipo personale e parziario, nel senso che, nelle ipotesi in cui il fatto dannoso risulti causato da più soggetti, la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno di essi per la parte che vi ha preso.

Consequenzialmente, in linea generale, nei giudizi di responsabilità amministrativa non sussistono i presupposti giuridici idonei a configurare situazioni di litisconsorzio necessario (C. conti, sez. GAS, 04/09/2014, n. 377), che presuppone l’unicità e l’inscindibilità del rapporto giuridico sostanziale (C. conti, sez. GCM, 31/05/2012, n. 689), bensì quelli solo eventuali di un litisconsorzio facoltativo, attesa proprio la natura personale e parziaria dell’obbligazione risarcitoria del danno erariale (C. conti, sez. GAB, 23/06/2011, n. 256). Ne deriva l’autonomia sostanziale e processuale delle posizioni dei soggetti danneggianti.

1.2 Dalla sentenza d’appello emerge che solo il P. ha sollevato questione di giurisdizione nel giudizio di merito e, dunque, si è formato il giudicato interno sulla giurisdizione della Corte dei conti riguardo all’autonoma posizione processuale del C., che nulla ha eccepito. Il giudicato interno sulla giurisdizione si forma, infatti, tutte le volte in cui il giudice di primo grado abbia pronunciato nel merito, affermando anche implicitamente la propria giurisdizione, e la parte abbia prestato acquiescenza a tale statuizione, non impugnando la sentenza sotto questo profilo. Non può quindi validamente prospettarsi l’insorgenza sopravvenuta di una questione di giurisdizione all’esito del giudizio di secondo grado, perchè tale questione non dipende dall’esito della lite, ma da due invarianti primigenie, costituite dal petitum sostanziale della domanda e dal tipo di esercizio di potere giurisdizionale richiesto al giudice (Cass., Sez. U., 27/04/2018, n. 10265).

1.3 Analoghe considerazioni portano all’inammissibilità del ricorso incidentale in punto di giurisdizione riguardo alle posizioni processuali di Sc., S. e D.B., che nulla hanno eccepito nel giudizio di merito.

2. Altrettanto inammissibile, ma sotto altro profilo, è il ricorso incidentale del P. e più in generale lo sono anche gli altri ricorsi, laddove insistono, in punto di giurisdizione ordinaria, per un’asserita responsabilità di diritto comune dei convenuti, trascurando che costoro sono stati evocati in giudizio dinanzi alla Corte dei conti non per il loro coinvolgimento negli organi sociali di Edilizia Futura & Territorio s.r.l., bensì per l’attività decisionale e di controllo di ATER-PN riguardo alle determinazioni da questa assunte sull’inutile costituzione della ridetta società.

2.1 Sul punto è chiara e condivisibile la ricostruzione della domanda giudiziale compiuta dal giudice d’appello (es. pag. 12), laddove esattamente rileva che il denunciato danno coglie unicamente la ingiustificata duplicazione di spese relativa agli oneri di finanziamento della ridetta società costituita e partecipata da ATER-PN. In altre parole, la contestazione consiste nell’aver costituito una compagine praticamente inutile, anzi dannosa per aver originato costi di funzionamento non riscontrati da alcun valore aggiunto per ATER-PN rappresentando, in larga misura, “una significativa maggiorazione di compensi per i soggetti cui erano cointestate funzioni quali amministratori o sindaci dell’ATER di Pordenone e della società partecipata dalla stessa ATER”. Dunque, non è stata contestata dalla Procura generale (v. citazione e appello) ai convenuti alcuna responsabilità per mala gestio della società partecipata da ATER-PN, bensì la responsabilità amministrativa delle figure apicali di quest’ultima nell’aver inutilmente costituito detta società con duplicazione e, quindi, aggravio di spese per ATER medesima.

2.2 La questione di giurisdizione dipende, come si è detto, da due invarianti primigenie, costituite dal petitum sostanziale della domanda e dal tipo di esercizio di potere giurisdizionale richiesto al giudice (Cass., Sez. U., n.10265/2018). Il che porta, nella specie, la vertenza palesemente fuori dalla responsabilità civilistica degli organi sociali di Edilizia Futura & Territorio s.r.l. e all’interno delle responsabilità amministrativa delle figure apicali di ATER-PN e della giurisdizione della Corte dei conti.

2.3 Sotto diverso punto di vista, riguardante la verifica dell’equilibrio tra obbiettivi conseguiti e costi sostenuti, nonchè della ragionevolezza dei mezzi impiegati rispetto ai primi, si è erroneamente eccepito l’eccesso di potere giurisdizionale per violazione sia del limite della riserva di amministrazione, sia delle attribuzioni del legislatore. Costituisce, infatti, jus receptum il principio di diritto secondo cui la Corte dei conti può e deve verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici dell’ente pubblico, che devono essere ispirati ai criteri di economicità ed efficacia, L. n. 241 del 1990, ex art. 1. Essi assumono rilevanza non già sul piano della mera opportunità, ma della legittimità dell’azione amministrativa e consentono, in sede giurisdizionale, un controllo di ragionevolezza sulle scelte della pubblica amministrazione, onde evitare la deviazione di queste ultime dai fini istituzionali dell’ente e consentire la verifica della completezza dell’istruttoria, della non arbitrarietà e proporzionalità nella ponderazione e scelta degli interessi, nonchè della logicità ed adeguatezza della decisione finale rispetto allo scopo da raggiungere. La Corte dei conti, dunque, è tenuta a verificare proprio quella compatibilità delle scelte amministrative con i fini dell’ente pubblico che, ai sensi della precitata disposizione, devono essere ispirati a criteri di economicità e di efficacia secondo il canone indicato nell’art. 97 Cost.. Sicchè la verifica della legittimità dell’attività amministrativa non può appunto prescindere dalla valutazione del rapporto tra gli obiettivi conseguiti e i costi sostenuti.

2.4 Ne consegue che la Corte dei conti non viola il limite della riserva di amministrazione, travalicando i confini della propria giurisdizione, se valuta che i mezzi liberamente scelti dagli amministratori siano esorbitanti ed estranei al fine pubblico da perseguire (Cass., Sez. U., 13/06/2011, n. 12902) ovvero se escluda la rispondenza a criteri di economicità ed efficienza della scelta di esternalizzare i compiti e servizi necessari alla propria attività (Cass., 15/03/2017, n. 6820). Ne deriva che è legittimo e non comporta l’indebita creazione di una norma ovvero eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento dai limiti propri della funzione, il sindacato esercitato dalla Corte dei conti sull’economicità della gestione della P.A. e, in particolare, la verifica dell’esistenza di un equilibrio tra obiettivi conseguiti e costi sostenuti, nonchè della ragionevolezza dei mezzi impiegati in relazione agli obiettivi perseguiti (Cass., Sez. U., 08/05/2017, n. 11139).

3. Nè riguardo alla posizione soggettiva del C. rileva il suo coinvolgimento non nell’amministrazione attiva di ATER-PN, ma nell’attività di controllo, quale revisore dell’ente. Manca, infatti, nel giudizio di merito qualsivoglia riferimento alla sua posizione soggettiva ai fini della giurisdizione. Inoltre, l’esistenza di una relazione funzionale tra l’autore dell’illecito causativo del danno e l’ente pubblico che subisce tale danno, quale presupposto per un addebito di responsabilità amministrativa, devoluta alla giurisdizione contabile, deve essere individuata non solo quando tra i due soggetti intercorra un rapporto di impiego in senso proprio e ristretto, ma anche quando sia comunque ravvisabile un rapporto di servizio in senso lato, tale cioè da collocare il soggetto preposto in posizione di compartecipe fattivo dell’attività amministrativa dell’ente pubblico preponente. Com’è nel caso dei revisori dei conti nominati, per svolgere, ancorchè temporaneamente, il riscontro della gestione finanziaria, amministrativa e patrimoniale dell’ente (Cass., Sez. U., 07/07/1994, n. 6379).

4. In conclusione vanno dichiarati inammissibili sia il ricorso principale che quello incidentale, ma senza alcuna conseguenza in punto di spese, atteso che il procuratore regionale della Corte dei conti ha natura di parte solo in senso formale; pertanto nei suoi confronti non vi è luogo a pronuncia sulle spese processuali (Cass., Sez. U., 02/04/2003, n. 5105).

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibili il ricorso principale e il ricorso incidentale.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale e dei ricorrenti incidentali, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale e per ricorso incidentale, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

Così deciso in Roma, il 25 settembre 2018.

Depositato in Cancelleria il 23 novembre 2018