Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 30418 del 23/11/2018

Cassazione civile sez. un., 23/11/2018, (ud. 25/09/2018, dep. 23/11/2018), n.30418

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI CERBO Vincenzo – Primo Presidente f.f. –

Dott. VIVALDI Roberta – Presidente di Sezione –

Dott. CIRILLO Ettore – Rel. Presidente di Sezione –

Dott. GENOVESE Francesco Antonio – Consigliere –

Dott. BERRINO Umberto – Consigliere –

Dott. SAMBITO Maria Giovanna – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

Dott. VINCENTI Enzo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 8150/2017 proposto da:

REGIONE CAMPANIA, in persona del Presidente della Giunta Regionale

pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA POLI 29, presso

l’Ufficio di Rappresentanza della Regione stessa, rappresentata e

difesa dall’avvocato FABRIZIO NICEFORO;

– ricorrente –

contro

CAMPANIA TEPOR S.R.L., in persona del legale rappresentante pro

tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA BARBERINI 12,

presso lo studio dell’avvocato GUSTAVO VISENTINI, che la rappresenta

e difende unitamente agli avvocati MARCO ALFIERI ed ENRICO TONELLI;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 2870/2016 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI,

depositata il 13/07/2016;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

25/09/2018 dal Presidente ETTORE CIRILLO;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott.

SALVATO Luigi, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso;

uditi gli avvocati Fabrizio Niceforo ed Enrico Tonelli.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Con sentenza n. 2870 del 13/07/2016 la Corte d’appello di Napoli, riformando la decisione del Tribunale di Napoli n. 3173 del 18/03/2011, ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della causa promossa il 30/12/2008 dalla soc. Campania Tepor contro la Regione Campania per ottenere il contributo di Euro 851.320 (di cui al bando del 04/04/1999 per il finanziamento d’impianti industriali nelle zone colpite dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981) e ha rimesso le parti dinanzi al primo giudice.

2. L’adito Tribunale di Napoli aveva declinato la propria giurisdizione, ritenendo che la posizione della richiedente la sovvenzione fosse di mero interesse legittimo. Tale conclusione non è stata condivisa dalla Corte territoriale, che ha ritenuto come l’attività di definizione dell’importo del contributo non comportasse alcuna valutazione discrezionale, ma fosse vincolata al rispetto delle risultanze dell’istruttoria e dei limiti di spesa. Inoltre, ha osservato che la normativa di settore escludeva ogni valutazione discrezionale della Regione circa l’ammissibilità dell’iniziativa al finanziamento, laddove la stessa fosse già stata ritenuta finanziabile dagli organismi preposti, mentre il potere di riduzione proporzionale accordato alla Regione stessa fosse legato a requisiti predeterminati, sicchè la posizione della società appellante dovesse essere qualificata come diritto soggettivo.

3. Per la cassazione di tale decisione ricorre la Regione Campania con unico motivo. Rileva l’assenza di qualsivoglia diritto soggettivo in capo alla soc. attrice. Assume che l’istruttoria affidata alla società ASSE si era sì conclusa con la valutazione che “gli investimenti in esame… risulta(va)no ammissibili a finanziamento”, ma precisa che la consequenziale trasmissione degli atti alla Regione non aveva esaurito il procedimento, dovendo essere la Regione stessa a definire, col provvedimento di concessione, tanto l’importo del contributo, quanto gli obblighi e gli impegni a carico dell’impresa beneficiaria. La società interessata resiste con controricorso e memoria; il P.G. deposita requisitoria scritta, concludendo per la fondatezza del ricorso.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il ricorso è ammissibile, perchè fornito dei requisiti di minimi di specificità ed autosufficienza, ed è fondato.

2. Va premesso, che la soc. controricorrente ha partecipato al bando del 04/04/1999 per il finanziamento d’impianti industriali nelle zone colpite dagli eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981 (L. 14 maggio 1981, n. 219, art. 32), da effettuarsi mediante contratto d’area (L. 23 dicembre 1996, n. 662, art. 2, comma 203) e nei limiti di spesa stabiliti per ciascuno di essi (delibera CIPE n. 70/1998), poi elevati a seconda delle maggiori somme messe a disposizione dalle autorità regionali con risorse proprie (delibera CIPE n. 120/2000). Tale sovvenzione è stata notificata alla Commissione U.E. (decisione (CE) 02/08/2000, n. SG (2000) D 105754), mentre il 12/04/2001 è stato sottoscritto con la Presidenza del Consiglio dei Ministri il contratto d’area di Avellino.

3. Secondo la prospettazione della soc. Campania Tepor, il suo progetto, positivamente istruito da apposito organismo esterno, non è stato ammesso a contribuzione per l’insufficienza delle relative risorse. Il finanziamento è regolato dalla L.R. (Campania) 11 agosto 2001, n. 10, che all’art. 3, comma 8, (mod. L.R. (Campania) 11 agosto 2005, n. 15, art. 26)stabilisce che le iniziative industriali ricadenti nelle aree di cui alla L. n. 219 del 1981, art. 32, e nelle zone limitrofe al “cratere” non finanziate dal CIPE o da altra normativa agevolativa ma ritenute finanziabili dagli organismi incaricati di valutare i progetti industriali per i contratti d’area fossero finanziate dalla Regione con i fondi dei Programmi Operativi Regionali, nel rispetto delle procedure attuative previste dalle misure del P.O.R. e dal complemento di programma. Più in dettaglio, il comma 2, precisa che i regimi di aiuto istituiti dal medesimo art. 8, nonchè qualsiasi aiuto accordabile nell’ambito di ogni singolo regime, sono istituiti nel rispetto delle condizioni di cui ai regolamenti (CE) nn. 68-69-70/2001, della Commissione, del 12/01/2001.

4. Indi, con delibera di giunta n. 2329 del 10/11/2003, la Regione introduce il regolamento per l’utilizzazione delle risorse stanziate a valere sul bilancio regionale per il finanziamento di iniziative produttive del contratto d’area di Avellino, che all’art. 3, disciplina l’attività istruttoria (La Regione definirà l’importo del contributo concesso a ciascuna impresa a seguito di supplemento di istruttoria, che sarà affidato alla società ASSE… Detta attività suppletiva d’istruttoria dovrà verificare la fattibilità dell’iniziativa, la sussistenza alla data di emanazione del presente regolamento dei requisiti richiesti dalle normative comunitarie e nazionali in materia di aiuti di Stato, nonchè prevedere una istruttoria bancaria da attuarsi secondo i criteri prescritti e vigenti per i Contratti d’Area. Tale attività istruttoria bancaria dovrà essere affidata da ASSE alle banche di cui all’art. 8 del presente Regolamento. Si dovranno, inoltre, verificare il rispetto delle prescrizioni comunitarie di cui alla Comunicazione CE n. C 288/1999 relativamente alle “Imprese in difficoltà” e la localizzazione dell’iniziativa nell’ambito dei territori di cui alla L. n. 219 del 1981, art. 32, e nelle zone limitrofe al cratere. L’elenco di tali aree verrà comunicato con apposita circolare), all’art. 4, specifica l’importo massimo del contributo erogabile (1. L’importo massimo del contributo erogabile sarà calcolato nel rispetto e nei limiti della normativa comunitaria e della legge istitutiva del Contratto d’area. 2. Nell’ipotesi in cui la somma dei contributi complessivamente concedibili alle imprese beneficiarie, a seguito del supplemento di attività istruttoria, su peri l’importo complessivamente stanziato di cui al precedente art. 2, comma 1, la Regione effettuerà una riduzione proporzionale del contributo concesso a ciascuna impresa beneficiaria…. 4. Il contributo massimo erogabile alle imprese beneficiarie non potrà superare l’importo di Euro 150.000,00 per ciascun nuovo addetto previsto dall’iniziativa. Ai fini della individuazione delle unità lavorative aggiuntive si rinvia a quanto prescritto dalla legge 488/92), nei limiti di cui allo stanziamento complessivamente previsto dall’art. 2 (L’importo stanziato dalla Regione in favore delle iniziative di cui all’art. 1 del presente regolamento non potrà superare complessivamente e 93.000.000,00. Detto stanziamento tiene conto di quanto statuito nei successivi commi che prevedono l’erogazione di contributi poliennali e corrisponde, in base ai vigenti tassi di mercato, ad un importo attualizzato dei predetti contributi alla data di emanazione del presente regolamento, pari ad Euro 51.650.000,00).

5. Secondo la tesi della soc. richiedente, il supplemento di istruttoria affidato alla società ASSE si sarebbe concluso positivamente, al pari della prescritta istruttoria bancaria, senza che le sia stato erogato il contributo, asseritamente già ammesso, di Euro 851.320 e che anzi, dinanzi alla diffida del 20/12/2006, le sia stato negato per pretesa incompatibilità della contribuzione rispetto al diritto dell’UE (circostanza questa che sarebbe stata smentita dalla competente direzione della Commissione UE, interpellata dalla altra società in analoga posizione). Inoltre, la Regione sarebbe rimasta illegittimamente inerte, nonostante nuova diffida e l’art. 31, comma 31, della sopravvenuta L.R. (Campania) 19 gennaio 2007, n. 1 (Le iniziative di cui alla L.R. 11 agosto 2001, n. 10, art. 3, comma 8, sono finanziate entro il 31 dicembre 2007 con risorse proprie della Regione. Entro tale data l’assessorato competente completa gli eventuali necessari provvedimenti autorizzativi e le istruttorie utili a comprovare la validità e l’attualità delle iniziative finanziabili).

6. La Corte osserva che i principi elaborati dalla giurisprudenza delle sezioni unite (Cass., Sez. U., 01/12/2009, n. 25261; 16/12/2010, n. 25398; 27/06/2018, n. 16960; 11/07/2018, n. 18241), circa la situazione giuridica soggettiva individuabile in capo a colui che aspiri a finanziamenti o sovvenzioni da parte della pubblica amministrazione, possono essere così sintetizzati:

6.1 Ogniqualvolta la norma di previsione affidi alla p.a. il discrezionale apprezzamento circa l’erogazione del contributo, l’aspirante è titolare di un interesse legittimo, che conserva identica natura durante tutta la fase procedimentale che precede il provvedimento di attribuzione del beneficio ed è tutelabile davanti al giudice amministrativo.

6.2 L’emanazione di siffatto provvedimento determina, poi, l’insorgenza di un diritto soggettivo alla concreta erogazione, tutelabile davanti al giudice ordinario, se al provvedimento stesso non sia stata data concreta attuazione, per mero comportamento omissivo, oppure perchè l’amministrazione intenda far valere la decadenza del beneficiario dal contributo, in relazione alla mancata osservanza, da parte del medesimo, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l’erogazione suddetta o la sua permanenza.

6.3 La situazione giuridica soggettiva del destinatario della sovvenzione torna, invece, ad essere di interesse legittimo se la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, dipenda dall’esercizio di poteri di autotutela dell’amministrazione, la quale intenda annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità da cui sia affetto o revocarlo per contrasto originario con l’interesse pubblico.

7. La controversia in esame ha ad oggetto un finanziamento per la realizzazione di un programma industriale. La sua misura, risultante solo dall’istruttoria delegata, non è stata ancora determinata dalla p.a. al momento del giudizio. Sicchè la vertenza appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto non riguarda una sovvenzione riconosciuta direttamente dalla legge, sulla base di elementi puntualmente indicati. Infatti, la lettura sistematica della normativa di riferimento (L.R. n. 1 del 2007, art. 31, comma 31; artt. 2-3-4, del.reg. n. 2329/2003; L.R. n. 10 del 2001, art. 3, comma 8) ricollega il contributo in questione ad un provvedimento regionale concessorio, espressione del potere discrezionale della p.a., in relazione al quale l’espletata istruttoria non determina l’acquisizione di una posizione di diritto soggettivo al contributo medesimo, trattandosi di mero atto endoprocedimentale di verifica tecnica ed istruttoria, finalizzato proprio all’eventuale e successiva concessione del contributo stesso (Cass., Sez. U., 20/04/2007, n. 9356).

8. In particolare è proprio la verifica della “fattibilità dell’iniziativa” che implica, per sua natura, un’attività amministrativa evidentemente valutativa, di per se stessa, non priva di discrezionalità sul piano della “meritevolezza” dell’iniziativa e accompagnata dalla quantificazione riduttiva del contributo in caso di concorso eccedentario di domande. Ciò rende manifesto l’esercizio di un potere di scelta certamente non arbitrario, ma pur sempre motivatamente discrezionale, con consequenziale declinazione della posizione soggettiva del privato richiedente in termini d’interesse legittimo. Il che attrae nell’orbita della giurisdizione amministrativa anche la subordinata domanda di risarcimento del danno prospettata come derivante, in rapporto di causalità diretta, con l’illegittimo e/o il mancato esercizio del potere pubblico regionale (Cass., Sez. U., 15/12/2017, n. 30221).

9. Ne deriva la declaratoria, in accoglimento del ricorso, della giurisdizione del giudice amministrativo, dinanzi al quale vanno rimesse le parti nel termine di legge; a quella sede è rimessa anche la regolazione delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo, dinanzi al quale rimette le parti nel termine di legge, anche per la regolazione delle spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma, il 25 settembre 2018.

Depositato in Cancelleria il 23 novembre 2018